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美國201鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除實踐
美國201鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除實踐楊麟 北京市競天公誠律師事務(wù)所
一、背景
根據(jù)2002年3月5日頒布的總統(tǒng)令1，美國對包括鋼材、長板在內(nèi)的主要進(jìn)口鋼鐵品種采取保障措施，實施為期3年的關(guān)稅配額限制或加征高達(dá)8%-30%不等的關(guān)稅。這是迄今為止美國對進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取的最為嚴(yán)厲的貿(mào)易限制措施。和以往出臺的保護鋼鐵產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易救濟措施相比，此次鋼鐵保障措施具有涉及國家眾多、被調(diào)查產(chǎn)品范圍廣、保護措施持續(xù)時間長的特點。
由于此次鋼鐵保障措施調(diào)查是在世界經(jīng)濟衰退，鋼鐵生產(chǎn)能力過剩的背景下進(jìn)行的，所以其調(diào)查伊始就遭到了世界主要貿(mào)易國的強烈反對。歐盟、日本、韓國、巴西和中國等國家向WTO提出申訴，要求成立專家小組審查美國此次保障措施調(diào)查是否符合WTO的有關(guān)規(guī)定。歐盟、日本和韓國等主要鋼鐵出口國還紛紛擬定了總金額高達(dá)數(shù)億美元的貿(mào)易報復(fù)清單。美國國內(nèi)的鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口商和下游產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)商也對美國鋼鐵保障措施提出了批評，認(rèn)為其破壞了正常的貿(mào)易渠道，并造成了下游產(chǎn)業(yè)原材料成本的大幅攀升和產(chǎn)品市場競爭力的下降。
在國內(nèi)外的巨大壓力下，美國政府不得不考慮對鋼鐵保障措施所產(chǎn)生的嚴(yán)厲后果進(jìn)行修正。自2002年3月20日鋼鐵保障措施正式實施以來，美國貿(mào)易代表處（USTR）根據(jù)總統(tǒng)令授權(quán)陸續(xù)共發(fā)布了八批鋼鐵產(chǎn)品豁免清單，對數(shù)百種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品豁免適用保障措施2。
二、產(chǎn)品排除在美國201鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查中的作用
美國在201鋼鐵保障措施中采取產(chǎn)品排除，實際上是一種利益平衡的需要。與反傾銷和反補貼一樣，保障措施作為一種貿(mào)易救濟措施，其目的是為因國外產(chǎn)品進(jìn)口而遭受嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的一國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供救濟。但是保障措施的調(diào)查和實施往往涉及眾多利害關(guān)系方的利益，除國內(nèi)產(chǎn)業(yè)外，還有被調(diào)查產(chǎn)品下游產(chǎn)業(yè)的利益、最終消費者集團的利益以及可能受他國貿(mào)易報復(fù)影響的產(chǎn)業(yè)的利益，即公共利益。實際上，產(chǎn)品排除就是在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益和公共利益之間提供了一種利益平衡的機制，在保障措施過于嚴(yán)厲可能損害公共利益的情況下，通過產(chǎn)品排除來弱化保障措施的效果，以取得各利害關(guān)系方之間利益的重新平衡。
自美國政府啟動產(chǎn)品排除措施以來，多達(dá)數(shù)百種的產(chǎn)品得到了豁免，其主要受益方為歐盟和日本，這有效地緩解了美國與其主要貿(mào)易伙伴之間因201鋼鐵保障措施所產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦。事實上，自美國公布產(chǎn)品豁免清單以來，歐盟和日本實際上已經(jīng)放棄了進(jìn)行貿(mào)易報復(fù)的計劃，而轉(zhuǎn)向爭取更多產(chǎn)品豁免的談判。
三、美國201鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除與反傾銷調(diào)查中產(chǎn)品排除的區(qū)別
美國201鋼鐵保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除與反傾銷調(diào)查中的產(chǎn)品排除存在如下兩點主要區(qū)別：
（一）法律依據(jù)：美國201鋼鐵保障措施調(diào)查中產(chǎn)品排除的法律依據(jù)在于利益平衡的要求，即平衡要求采取保障措施的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益和公共利益之間的矛盾，產(chǎn)品排除既不能妨害已經(jīng)實施的保障措施的基本目標(biāo)，同時應(yīng)考慮國內(nèi)其他利益集團的要求。反傾銷調(diào)查中產(chǎn)品排除的法律依據(jù)在于“一種產(chǎn)品一個案件”的原則，即一次反傾銷調(diào)查只能針對一種產(chǎn)品進(jìn)行。為保證反傾銷調(diào)查和反傾銷措施僅在調(diào)查機關(guān)確定的一種產(chǎn)品的范圍內(nèi)進(jìn)行，調(diào)查機關(guān)可以通過審查產(chǎn)品排除的申請，將與被調(diào)查產(chǎn)品無關(guān)的其他產(chǎn)品排除出調(diào)查范圍。
（二）實施效果：由于兩者的法律依據(jù)不同，因此在實施效果上也存在相應(yīng)的區(qū)別。美國201鋼鐵保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除是保障措施適用范圍的排除，即在決定對被調(diào)查產(chǎn)品采取保障措施后，再通過產(chǎn)品排除的程序，將特定產(chǎn)品排除在保障措施適用范圍之外。反傾銷中的產(chǎn)品排除是調(diào)查范圍的排除，即在確定了被調(diào)查產(chǎn)品后，通過產(chǎn)品排除的程序，將特定產(chǎn)品排除在調(diào)查范圍之外。
四、美國201鋼鐵保障措施調(diào)查中的產(chǎn)品排除實踐：
以下是美國201鋼鐵保障措施調(diào)查中關(guān)于產(chǎn)品排除的幾個主要問題，從中可以了解美國產(chǎn)品排除實踐的主要依據(jù)和法律程序：
（一）產(chǎn)生過程：WTO的《保障措施協(xié)定》和美國201條款均沒有對產(chǎn)品排除做出相關(guān)規(guī)定。但在保障措施調(diào)查進(jìn)行的過程中，美國商務(wù)部和美國貿(mào)易代表處建立了一套程序，允許利害關(guān)系方就某一進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品提出豁免適用保障措施的申請，條件是該種產(chǎn)品不能從國內(nèi)產(chǎn)業(yè)得到充分的供應(yīng)3。根據(jù)2002年3月5日發(fā)布的總統(tǒng)令4，美國貿(mào)易代表處被授權(quán)在保障措施實施后依據(jù)已經(jīng)建立的程序，繼續(xù)審查利害關(guān)系方提出的產(chǎn)品排除申請，正式公告其做出的產(chǎn)品排除決定，并根據(jù)其決定修改海關(guān)稅則號（Harmonized Tariff Schedule）以使被排除產(chǎn)品豁免適用保障措施。
（二）法律依據(jù)：正如前述，產(chǎn)品排除實踐的提出主要是公共利益的要求，即通過產(chǎn)品排除緩和公共利益和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益之間的矛盾。但另一方面，產(chǎn)品排除的實踐也反映了WTO《保障措施協(xié)定》中的“適度保護原則”和“逐步放寬原則”的要求。
WTO《保障措施協(xié)定》第5條第1款規(guī)定，“一成員應(yīng)僅在防止或補救嚴(yán)重?fù)p害并便利調(diào)整所必須的限度內(nèi)實施保障措施”5。第7條第4款規(guī)定，“在根據(jù)第12條第1款的規(guī)定作出通知的一保障措施的預(yù)計期限超過1年的情況下，為便利調(diào)整，實施該措施的成員應(yīng)在實施期內(nèi)按固定時間間隔逐漸放寬該措施。如果措施的期限超過3年，則實施該措施的成員應(yīng)在不遲于該措施實施期的中期審議有關(guān)情況，如適當(dāng)應(yīng)撤銷該措施或加快放寬速度” 6。
按照上述要求，如果一項保障措施過于嚴(yán)厲，在實踐中超出了“防止或補救嚴(yán)重?fù)p害并便利調(diào)整所必須的限度”，通過實施產(chǎn)品排除，縮小適用保障措施的產(chǎn)品范圍，就可以防止出現(xiàn)過度保護的情況。另外，由于保障措施一般適用期限較長，即使某項保障措施在實施的當(dāng)時是適當(dāng)?shù)�，但隨著時間的推移，也可能變得過于嚴(yán)厲和不適當(dāng)，同樣可以通過產(chǎn)品排除加以調(diào)整。
迄今為止，美國貿(mào)易代表處已經(jīng)分八批公布了數(shù)百種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品的豁免清單，同時按照2002年3月5日總統(tǒng)令，在保障措施的有效期內(nèi)，美國貿(mào)易代表處將根據(jù)新的情況繼續(xù)審查有關(guān)產(chǎn)品排除的申請，并在每年3月公布新的產(chǎn)品排除清單。
（三）考慮因素：對產(chǎn)品排除的審查均是根據(jù)個案的情況做出的，按照美國商務(wù)部的說明，給予產(chǎn)品排除是為了保證美國鋼鐵產(chǎn)品的消費者可以獲得那些美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不能充分供應(yīng)的鋼鐵產(chǎn)品，而且產(chǎn)品排除的決定不應(yīng)減損對國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的保護，這是美國政府在審查所有產(chǎn)品排除申請的兩個基本出發(fā)點7。
具體而言，美國貿(mào)易代表處和商務(wù)部在分析產(chǎn)品排除的申請時會考慮如下因素：（1）目前該產(chǎn)品是否在美國生產(chǎn)；（2）該產(chǎn)品是否有其他替代產(chǎn)品；（3）是否由于質(zhì)量方面的要求而限制了對國內(nèi)產(chǎn)品的使用；（4）該產(chǎn)品的庫存；（5）是否有即將投產(chǎn)的從事該產(chǎn)品生產(chǎn)的美國企業(yè)，且該企業(yè)投產(chǎn)后可以向市場供應(yīng)足夠數(shù)量的產(chǎn)品；（6）其他相關(guān)因素。
（四）負(fù)責(zé)機關(guān)和法律程序：雖然總統(tǒng)令僅授權(quán)美國貿(mào)易代表處負(fù)責(zé)產(chǎn)品排除的工作，但實踐中有關(guān)產(chǎn)品排除的
審查工作是由美國貿(mào)易代表處和美國商務(wù)部共同負(fù)責(zé)，最終決定是由美國貿(mào)易代表處負(fù)責(zé)公告。
以下是美國201鋼鐵保障措施調(diào)查中有關(guān)產(chǎn)品排除的主要程序8：
（1）申請人向美國貿(mào)易代表處提出書面請求9。申請人包括進(jìn)口產(chǎn)品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商、消費者或其他利害關(guān)系方；
（2）如果申請人請求進(jìn)行某一產(chǎn)品排除的審查，美國貿(mào)易代表處為申請人確定審查編號，并發(fā)放申請者調(diào)查問卷。如果申請人反對某一產(chǎn)品排除審查，貿(mào)易代表處將向其發(fā)放反對者調(diào)查問卷10；
（3）申請人回答并在規(guī)定的時間內(nèi)提交調(diào)查問卷答卷；
（4）美國貿(mào)易代表處會同美國商務(wù)部對產(chǎn)品排除的申請和答卷進(jìn)行審查，必要時與申請人進(jìn)行會晤討論提交的資料或要求提供新的資料。
（5）做出正式?jīng)Q定，并由美國貿(mào)易代表處公布產(chǎn)品豁免清單。
五、對中國鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查的借鑒意義
與反傾銷和反補貼相比較，保障措施是針對不特定國家的（non-selective），因此保障措施影響的國家眾多，更容易引起貿(mào)易摩擦。而且根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》第八條的規(guī)定，受保障措施影響的締約國有權(quán)要求采取保障措施的國家對其進(jìn)行貿(mào)易補償，在無法就貿(mào)易補償達(dá)成協(xié)議的情況下還可以對采取保障措施的國家進(jìn)行貿(mào)易報復(fù)11。
從美國鋼鐵保障措施的實踐來看，產(chǎn)品排除成為美國政府與其主要貿(mào)易伙伴進(jìn)行貿(mào)易談判的一個非常有效的手段。美國的鋼鐵保障措施引起了其主要貿(mào)易伙伴歐盟和日本的強烈反對，歐盟和日本均要求美國對其進(jìn)行貿(mào)易補償，并擬定了數(shù)億美元的貿(mào)易報復(fù)清單。但是在雙方談判的過程中，美國配合談判的需要，陸續(xù)公布了八批產(chǎn)品排除的清單，將若干歐盟和日本對美出口的重要鋼鐵產(chǎn)品排除出本次保障措施調(diào)查范圍之外，通過減輕歐盟和日本鋼鐵生產(chǎn)商對歐盟和日本政府的壓力，美國政府為自己在貿(mào)易談判中贏得了更多的主動性。實際上，在這八批產(chǎn)品豁免清單發(fā)布后，歐盟和日本實際已經(jīng)放棄了其貿(mào)易報復(fù)的計劃。
中國此次鋼鐵產(chǎn)品保障措施調(diào)查涉及11大類24種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品，共計84個稅則號，涉及國家和地區(qū)主要有日本、韓國、俄羅斯和臺灣等，上述國家已經(jīng)與中國政府就此進(jìn)行了多輪磋商，可以預(yù)見在保障措施正式實施后，中國與上述國家之間將產(chǎn)生更大的貿(mào)易摩擦。當(dāng)然，中國目前的經(jīng)濟實力自不可與美國同日而語，與這些國家就保障措施舉行的貿(mào)易談判中將處于相對弱勢的地位，如果爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)受損害最大還是中國。所以如果能夠借鑒美國201鋼鐵保障措施中產(chǎn)品排除的經(jīng)驗，就能夠?qū)崿F(xiàn)“維護民族產(chǎn)業(yè)利益的堅定性”和“貿(mào)易談判中的靈活性”有效的統(tǒng)一，在未來的保障措施調(diào)查中最大限度的維護中國的國家利益。
1 Presidential Proclamation 7529 of March 5, 2002
2 有關(guān)產(chǎn)品豁免的具體內(nèi)容可參見美國貿(mào)易代表處網(wǎng)站：http://www.ustr.gov/sectors/industry/steel.shtml
3 轉(zhuǎn)引自Fact Sheet: Exclusion of Products from Safeguard on Steel Products, United States Department of Commerce, August 22, 2002.
4 Presidential Proclamation 7529 of March 5, 2002
5 譯文引自《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本：漢英對照》，對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系司譯，法律出版社，2000年10月第1版。
6 同上
7 轉(zhuǎn)引自Fact Sheet: Exclusion of Products from Safeguard on Steel Products, United States Department of Commerce, August 22, 2002。
8 有關(guān)調(diào)查程序的規(guī)定可參見美國商務(wù)部網(wǎng)站：http://ia.ita.doc.gov/steel/exclusion/
9 對書面請求內(nèi)容的具體要求可參見 Federal Register: October 26, 2001(Volume 66, Number 208)。
10 調(diào)查問卷可從美國商務(wù)部網(wǎng)站獲得：http://ia.ita.doc.gov/steel/exclusion/
11 締約國進(jìn)行貿(mào)易報復(fù)的權(quán)利同時受《保障措施協(xié)定》第八條第3款的限制。
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