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簡論新時期公安執(zhí)法思想和觀念的破舊與立新
王銀梅（西北第二民族學(xué)院法律系 法律碩士 副教授 寧夏 銀川 750021）李 龍 （寧夏人民警察學(xué)校 副校長 高級講師 寧夏 銀川 750021）
摘要: 執(zhí)法思想和觀念是涉及公安執(zhí)法和管理工作的根本性問題。長期以來，由于種種因素的影響，公安執(zhí)法思想和觀念上存在的問題較多，已嚴重影響了公安執(zhí)法工作。因此，正確認識轉(zhuǎn)變公安執(zhí)法思想和觀念的重要性、必要性，深入了解問題產(chǎn)生的原因，探索和構(gòu)建新時期公安執(zhí)法思想觀念的內(nèi)容和途經(jīng)在當(dāng)前具有重要意義。
關(guān)鍵詞：公安工作 思想觀念 轉(zhuǎn)變 改革
On Brokening and Forming Ideology of Public Security Job
Wang Yinmei (Dept. of Law, the Second National Institute of Northwest, Master of Law, Associate Professor, Yinchuan, Ningxia 750021, China)
Lin Long (Ningxia Police School, Vice-president, Senior Lecturer, Yingchuan, Ningxia, 750021, China)
Abstract: The ideology of enforcement of the law are the basic problem that involve the public security enforce the law and administrative job. For a variety of reasons for a long time, there are
many problems on the sense of enforcement of the law. Those have influenced the public security enforcement work. So it is important and necessary to understand and change the ideology of the enforcement of the law, to make a thorough understanding of the reason which produced those problems and to form a new ideology.
Key Words: the public security work, ideology, change, reform
引言：
人民警察是國家重要的執(zhí)法力量。其全部活動與執(zhí)法工作密切相關(guān),都必須以法律為依據(jù)，以維護法制的權(quán)威和尊嚴為目的。執(zhí)法是法律賦予人民警察的重要職權(quán)，警察執(zhí)法的二元性（刑事執(zhí)法，行政執(zhí)法）特點決定了人民警察的執(zhí)法活動不僅關(guān)系著黨的執(zhí)政地位、國家的長治久安、人民的安居樂業(yè),而且也關(guān)系著黨和政府的形象；關(guān)系著法律的實施和法制的權(quán)威、關(guān)系著社會秩序與公正、關(guān)系著民眾的權(quán)利與自由;同時,也關(guān)系著警察自身的形象和處境。因此，無論如何認識執(zhí)法活動在警察職務(wù)活動中的重要性，其現(xiàn)實與歷史意義都無不為過。
執(zhí)法活動對警察而言無時不在，無處不在，涵蓋著警察工作的全部內(nèi)容。然而,長期以來，警察的執(zhí)法活動并沒有令社會各個階層十分滿意。警察團隊和警察個人也曾經(jīng)并在當(dāng)前仍然為此付出著形象、聲譽和物質(zhì)方面的沉重代價。因此，正視警察執(zhí)法理念中存在的問題，探究其生成的原因，重塑與社會發(fā)展和民眾需要相協(xié)調(diào)一致的新型警察執(zhí)法理念，在警察執(zhí)法理念領(lǐng)域開展一場破舊與立新的“革命”既具現(xiàn)實的緊迫性，又具歷史的長久性。
一、 問題的提出：激情與理性的結(jié)合與碰撞
在人民警察之中，開展一場執(zhí)法理念之“革命”是一個富有激情的、有膽識的，雖然令人感覺“遲到”但畢竟真正開始得到了警察群體高度關(guān)注的問題。說其“遲到”是因為警察執(zhí)法思想的落后與不合時宜由來已久，對之進行“革命”的呼聲雖然在理論界曾經(jīng)此起彼伏，但在警察實務(wù)各界并未受到過熱烈的呼應(yīng)�！�1】說其“富有激情”和“膽識”是因為它不僅抓住了當(dāng)前警察執(zhí)法問題中深層次的根本環(huán)節(jié)，可以從根本上除弊興利，而且對于重塑公安（警察）形象，贏得黨和人民的信賴、支持起到基礎(chǔ)性，長期性的效用，這場“革命”所包涵的意義的多樣性、現(xiàn)實性、歷史性，必將令人為之振臂高呼。
一般來說，在當(dāng)代社會生活中，一個既能引起黨和國家重視，又能促動民眾心旌神往，還能使職業(yè)人士產(chǎn)生認同和共鳴的問題往往具有以下特征：
第一、它是關(guān)系到黨和政府形象的問題。
第一、 第二、它是關(guān)系到社會和民生大眾切身利益的問題。
第三、它是社會和民眾盡管曾經(jīng)付出過沉重代價，不斷進行追求但卻因各種原因仍然尚未完全變?yōu)楝F(xiàn)實的問題。
第四、它是以關(guān)懷人類權(quán)利的實現(xiàn)、自由的保障、正義的伸張、公平的實現(xiàn)為核心的問題。第五、它是能夠使不具有或還缺乏文明因素的民族、社會、國家跨入文明隊伍前列的問題。
第六、它是能夠喚起民眾對國家和社會生活充滿熱情、對法律——道德充滿尊敬，從而不斷改造自己生活質(zhì)量和生活觀念的問題。【2】
公安機關(guān)的執(zhí)法活動總體上講與這些特征 均有著千絲萬縷的聯(lián)系。在當(dāng)代中國，經(jīng)過20多年的改革開放，國家的綜合國力不斷增強，經(jīng)濟發(fā)展如日中天，民主政治建設(shè)不斷進步，社會各項事業(yè)蒸蒸日上。社會主義中國已進入到了全面建設(shè)小康社會的新階段。在告別了左傾思想統(tǒng)治和短缺經(jīng)濟時代、解決了溫飽問題之后，自由、文明、民主、法治、秩序已成為社會和民眾新的追求和向往。所有這些不僅是理性力量的勝利，也是激情燃燒的結(jié)果。在過去到現(xiàn)在的幾十年中，由于公安機關(guān)及其人民警察執(zhí)法觀念的偏差，給社會尤其是民眾個人造成了切膚之痛。因此，自覺進行執(zhí)法觀念之革命，既具激情化、同時更具理性化。是激情和理性的結(jié)合和碰撞。這種理性和激情，是對人治傳統(tǒng)思想的反思、反叛和質(zhì)疑，是求變欲望的表現(xiàn)，是對將人作為工具、對象而非目的厭惡、憎恨和放棄。是對執(zhí)法活動“內(nèi)憂外患”的積極慎視。體現(xiàn)了關(guān)懷人文的情感沖動。
因此，我們應(yīng)該而且必須善待這種理性和激情。因為它給我們提供了正視問題的勇氣和超越現(xiàn)實的動力，能夠促使我們從思想深處解放“自我”，并通過一系列的制度設(shè)計使我們最大程度地追求合理性，最終達到追求真理的彼岸。
說明：本文在撰寫中參考了以下著作：《法的價值論》（卓澤淵著，法律出版社1999年版）；《權(quán)利現(xiàn)象的邏輯》（公丕祥著，山東人民出版社2002年版）；《20世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》（張文顯著，法律出版社1998年版）；《法理學(xué)論叢》第一、二、三卷（張文顯、李步云主編，法律出版社2002年、2003年、2004年版）。
我們還必須正確理解理性和激情的關(guān)系。尤其是在思想“革命”的初期，我們既需要激情的呼喚、吶喊、行動，因為它可以起到振聾發(fā)聵、警醒世人的作用，可以使“革命”
具有巨大的精神力量的支持。更需要理性的思考，因為“革命”不僅需要激情作動力，更需要有明察秋毫、見微知著、把握未來、克服盲目、迷信、沖動的能力和水平。 忽視激情會使理性失去生機和活力，而忽視理性則會使“革命”因缺乏理性思考而缺乏深度和廣度。只有將兩者結(jié)合起來，才能使“思想革命”具有積極的助推力并保證其不誤入歧途。
二、從公安執(zhí)法活動中存在的主要問題看傳統(tǒng)執(zhí)法思想的主要表現(xiàn)及生成原因。
（一）當(dāng)前公安執(zhí)法活動中存在不少問題，主要是：
1、有的一味強調(diào)專政職能，忽視社會管理和服務(wù)功能。因而以管人者自居，甚至把群眾做為專政對象，加速了與社會與公眾的對立。
2、有的把執(zhí)法和管理活動作為謀取小集體和個人利益的工具，以執(zhí)法、管理的名義，實施濫收濫罰，導(dǎo)到“三亂”不斷。【3】
3、有的重打擊、輕保護，忽視民權(quán)、民意、民情、民心，片面地、簡單地將打擊犯罪等同于保護人民，忽視對公民權(quán)益尤其是私權(quán)利的充分保護。
4、有的執(zhí)法不計成本，不惜傷害無辜。習(xí)慣于傳統(tǒng)的執(zhí)法行為模式（如大清查、大行動，大轟大嗡等）。
5、有的標(biāo)簽主義思想嚴重。執(zhí)法看對象，對領(lǐng)導(dǎo)、集體和對民眾個人，缺乏一視同仁的態(tài)度。對弱勢群體更是另眼相看（即只看其是否違法違規(guī)，不看其社會貢獻）。
6、違法違紀(jì)屢有發(fā)生。表現(xiàn)為：
一是一些領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄問題不斷發(fā)生，上至各級領(lǐng)導(dǎo)干部下到各警種民警層層均有。有的甚至瘋斂財,被稱為“造幣機器”�！�4】
二是一些干部徇私枉法情況嚴重。如重慶市公安局治安總隊長李虹在處理一涉及槍支3支、賭資480萬元、車74輛的特大賭博案中給當(dāng)事人通風(fēng)報信、并做降格處理，罰款了事。案發(fā)后該李被判有期徒刑7年�！�5】另如安徽省蚌埠市煙草公司副經(jīng)理在登機安檢中被發(fā)現(xiàn)帶有鉅額美金，在被押往合肥進行審查時，其兒子即在機場迎接，車到指點的看守所時，其女兒已在等候。被秘密轉(zhuǎn)移到另一看守所時發(fā)現(xiàn)有人給其傳紙條，上書“堅持到底就是勝利”。省檢察長說：“我就不信找不到一個能割斷內(nèi)外串供的看守所”，最后被押到南方一省后才斬斷內(nèi)外勾結(jié)之線�！�6】
三是一些干部以權(quán)謀私，并參與違法犯罪。如河南一派出所民警值班其間公然用警車拉三陪女到值班室嫖宿。【7】
四是一些干部充當(dāng)黑惡勢力保護傘。
7、一些民警濫用職權(quán)，尤其是行政罰款權(quán)、警察權(quán)。違法介入經(jīng)濟糾紛�？垩喝速|(zhì)，追繳欠款，其中甚至夾雜逼供。如河南省義烏市公安局6名干警干預(yù)經(jīng)濟糾紛，綁架該市鄉(xiāng)企局局長，并毆打證人。后因媒體曝光而被迫放人。但對當(dāng)事人說：“今天放了你，明天再抓你，我們吃的就是這碗飯，開的就是這個店，抓抓放放是家常便飯”�！�8】另如廣東省南海市公安局開著警車滿街收容外來人口，送收容站后要每人交1500元贖人，無錢的被販賣到湖南一茶場強迫勞動，其中年齡最小的僅12歲�！�9】
8、不作為現(xiàn)象嚴重。如湖南省衡陽市巡警人員對醫(yī)患糾紛中被毆打和受侮辱的大夫不予救助，致使其在患者家屬的威逼下懷抱死嬰在醫(yī)院門診大樓內(nèi)游走了數(shù)個小時。【10】另如寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)公安局因不作為而致使一群毆事件中導(dǎo)致一人死亡，一人重傷，兩人輕傷的案犯7年外逃，而當(dāng)事人的親屬僅個人追逃就花了六年時間。【11】
9、辦案中使用非法手段侵犯人權(quán)。
一是刑訊逼供（甚至包括對警察也不放過，如云南省昆明市杜培武案）和超期羈押（如重慶市1997年超期羈押1278人；1998年超期羈押1593人；1999年超期羈押1826人；2000年超期羈押1846人）屢禁不止。【12】
二是違法使命警具，摧殘執(zhí)法對象。
三是侮辱人格（如逼迫當(dāng)事人互抽耳光；強迫做處女膜檢查以證明清白;強迫賭博人員裸奔等）�！�13】
四是留置中的問題較多（如2001年全國留置268萬人，非正常死亡126人，2002年全國留置210萬人，非正常死亡119人）。【14】
10，冷漠、歧視態(tài)度與特權(quán)思想比較普遍。
如死刑犯被執(zhí)行前想見拋棄自己的母親，看守所民警不僅不允許，并且嘲笑他說——“見了你也不認你”。另如個別民警在餐館就餐后為少付款、不付款而與當(dāng)事人發(fā)生爭執(zhí)，有的還聲稱“吃飯不買單，是給你面子”�！�15】
（二）傳統(tǒng)執(zhí)法思想的主要表現(xiàn)及生成原因：
1、傳統(tǒng)執(zhí)法思想的主要表現(xiàn)：
我國傳統(tǒng)執(zhí)法思想的表現(xiàn)具有多樣性,與當(dāng)前形勢和任務(wù)要求不相適應(yīng)的主要是:
① 法律工具主義思想痕跡猶存
長期以來,由于受“左”傾思想路線的影響，我們并沒有完全把法律看作是實現(xiàn)社會公正與公平的重要屏障或途徑,而僅僅片面地把法律看成是在“階級斗爭中取得勝利的統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，是為統(tǒng)治階級利益服務(wù)的”，把公安機關(guān)僅僅當(dāng)作是“國家機器”、“專政工具”和“刀把子”。這種思想在近年來雖有改變但遠未改質(zhì)。其導(dǎo)致的后果：一是客觀上有助于形成法律虛無主義思想；二是憲法和法律在社會上包括執(zhí)法人員頭腦中沒有取得至上性地位，甚至淪落為辦事的一種參考。三是法律難以被信仰，甚至導(dǎo)致出現(xiàn)信仰危機。社會和公眾對法律和執(zhí)法人員缺乏親和感。
② 國家主義、公權(quán)至上思想濃厚
一是把國家看成是目的，把個人看成是工具，因此為了國家利益有時“寧可冤枉好人，也不放過壞人”
二是在保護國家利益與保障被告的權(quán)利、自由同時并存的情況下，往往不能較好地將二者統(tǒng)一起來，認為保障被告的權(quán)利、自由不應(yīng)妨礙打擊犯罪活動的展開，因此導(dǎo)致出現(xiàn)國家利益優(yōu)先和實體優(yōu)先思想，甚至出現(xiàn)司法權(quán)擴大化和自由裁量權(quán)運用過程中隨意性過大的傾向。
③ 管理活動中單純的傳統(tǒng)管理思想比較突出，性惡論意識仍然較為明顯
作為一門學(xué)科，管理科學(xué)從起源到現(xiàn)在經(jīng)歷了傳統(tǒng)管理→科學(xué)管理→現(xiàn)代管理的發(fā)展歷程。在對管理對象的認識上，傳統(tǒng)管理的特征是僅僅把人作為工具和對象看待，否定其能動性和主體性地位�？茖W(xué)管理的特征是不愿承認人的善良性，因而設(shè)置了許多的禁止性規(guī)定�，F(xiàn)代管理的特征是將人作為目的，追求符合人性化即以滿足人的正當(dāng)需求為目的的管理。在公安執(zhí)法和管理中傳統(tǒng)管理和科學(xué)管理中性惡論的思想仍然具有一定空間。由此導(dǎo)致的后果:一是長期以來冷、硬、橫、推、拖、管、卡、壓等極其缺乏人文關(guān)懷的現(xiàn)象始終沒有得到徹底改變。二是執(zhí)法主體思想中“自己是權(quán)力主體，它人是義務(wù)主體”的意識比較強烈。從而忽略了權(quán)力的源頭，甚至顛倒或混淆了權(quán)力的所有屬性和使用屬性。
④ 政策優(yōu)先，法律為后思想客觀存在
長期以來，政策治國的思想和模式在我國客觀存在。突出表現(xiàn)為在政策與法律的關(guān)系上簡單地認為政策是法律的依據(jù)，法律是政策的固定化、具體化；政策具有靈活性、具體性、現(xiàn)實性、效用性的特點。因此執(zhí)法和管理往往以政策為主。有的甚至認為違反政策即刻會受到懲處，而違反法律則不一定受到處理,從而事實上存在著以政策消蝕法律的思想。
⑤ 實體優(yōu)先思想
從歷史的向度看，“重實體，輕程序”是中華法系的一大傳統(tǒng)和特點。這一傳統(tǒng)和特點的影響力至今猶存。從現(xiàn)實的向度看，由于公安執(zhí)法和管理工作長期以來還沒有完全建立起科學(xué)、合理、完整、長效的評價體系，過分突出了破案率、查處率、打擊率。致使很多公安機關(guān)和公安民警對“指針”負責(zé)
的意識往往超過了對社會和人民負責(zé)的意識。同時，從法律自身的規(guī)定看，對違反實體法的后果規(guī)定的比較明確具體，而對違反程序法的后果規(guī)定的相對模糊而且處罰的力度也較輕。從而使得部分民警有“無論如何實體法不可違反，而為了工作違反程序法則未嘗不可，只要不造成嚴重后果就行”的思想。
2、對傳統(tǒng)執(zhí)法思想產(chǎn)生原因的檢討：
造成當(dāng)前公安執(zhí)法思想和觀念比較落后的因素是復(fù)雜的。既有歷史的和現(xiàn)實的因素，也有制度設(shè)計和執(zhí)行落實的因素。其中較為突出的是：
①封建思想遺毒的影響
中國封建社會經(jīng)歷了漫長的封建社會發(fā)展史。封建社會具有專制性、不平等性、等級性、普通百姓缺乏法律主體資格和地位的特點。其法律制度具有諸法合一、實體至上、程序發(fā)育不全的鮮明特征。同時，中國社會發(fā)展中又跳過了資本主義這一歷史階段，由于沒有生存的空間，資本主義法律中具有進步意義的法律理念和制度也沒有能夠在中國得到充足的發(fā)展。從二十世紀(jì)初爆發(fā)的“五四”運動到至今為止的近百年以來，中國社會雖然多次開展過反封建運動，但封建社會的遺毒并未完全消除，仍然在對人們的思想意識產(chǎn)生著影響。
②‘左傾’思想的影響
在新中國成立后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，受‘極左’思想的影響，我國錯誤地奉行“以階級斗爭為綱”的路線、方針和政策，堅持“年年、月月、天天”講階級斗爭，在全國范圍內(nèi)實行全面的“無產(chǎn)階級專政”。在此其間，作為上層建筑和國家機器重要組成部分的司法機關(guān)基本上變成了單一的專政機關(guān)；本身具有獨立品行的法學(xué)也不得不演變?yōu)椤岸窢幏▽W(xué)”和“政治法學(xué)”。司法機關(guān)的專政性和法學(xué)的階級性異常地得到了彰顯，變得單一而突出，甚至掩蓋了其它應(yīng)有的屬性。同時，在這一時期，由于受原蘇聯(lián)國家法學(xué)家維辛斯基關(guān)于法定義（法是表現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的行為規(guī)則和為國家政權(quán)認可的風(fēng)俗習(xí)慣和公共生活規(guī)則的總和，國家為了保護、鞏固和發(fā)展對于統(tǒng)治階級有利的和愜意的社會關(guān)系和秩序，以強制力量保證它的施行）�！�16】——安•揚•維辛斯基：《國家和法的理論》，法律出版社1995年版，第100—101頁）的影響，我國的法學(xué)教育向受教育者灌輸?shù)囊彩瞧娴纳踔潦遣缓蠒r宜的法理念和法知識。就理論界而言,這一問題經(jīng)過爭論和法治實踐已基本得到解決，但在執(zhí)法人員中它的影響仍遠未消除。
③人性善惡觀念
關(guān)于人性善惡的爭論在東西方都已由來已久，各種觀點紛呈倍出。從法律的角度看，西方社會一般認為人性和權(quán)力是不可信賴的，二者結(jié)合起來則更為可怕。因而它們以人性惡為執(zhí)法、立法的假設(shè)出發(fā)點，給法律權(quán)力的執(zhí)掌者和運用者設(shè)計了種種的限制，同時又給普通公民賦予了較強的自衛(wèi)權(quán)和抗辯權(quán)；而在中國則好象恰恰與此相反，我們在更多的時間和更廣的空間內(nèi)雖然不認為普通公民不可信，但總是認為“公仆”的道德覺悟和素質(zhì)更高或應(yīng)該更高。這種認識往往極其容易被“公仆”們認同并內(nèi)化到其意識之中。在這一思想指導(dǎo)下，我們對“公仆”權(quán)力的限制或制約機制遠遠不夠健全，對普通公民的權(quán)利保障力度也遠遠不夠強大，從而養(yǎng)成了“公仆”權(quán)力運行中的任性和自以為是，強化了以性惡論為認識基礎(chǔ)的“有罪推定”思想。
④公安機關(guān)的角色定位不準(zhǔn)
長期以來，我們在對公安機關(guān)的角色定位上一直處于非穩(wěn)定狀態(tài)。在二十世紀(jì)50——60年代中期，我們把公安機關(guān)定位為“武裝性質(zhì)的半軍事單位”，主要強調(diào)其武裝性質(zhì)，要求其向軍隊靠攏，從而導(dǎo)致軍警難以區(qū)分。在二十世紀(jì)70——80年代中期，我們把公安機關(guān)定位為“無產(chǎn)階級專政的柱石、工具和刀把子”，主要強調(diào)其國家機器的暴力屬性，從而淡化了其服務(wù)性質(zhì)。這一定位由于不合時宜和現(xiàn)代文明的要求，在1995年頒布實施的《中華人民共和國警察法》中已被否定。二十世紀(jì)90年代以來，在我國不斷加強社會主義法制建設(shè)的宏觀背景下，公安機關(guān)被定位為是“國家的治安行政力量和刑事司法力量”，這一定位強調(diào)和突出了公安機關(guān)的司法性質(zhì)，但在一定程度混淆了機構(gòu)職能和性質(zhì)的區(qū)別。由于《憲法》已經(jīng)確認公安機關(guān)是國家的行政機關(guān)，因此兩者之間仍然存在著距離，在一定程度上也使人較難理解。【17】
公安機關(guān)定位的不穩(wěn)定狀態(tài)帶來的后果是多種多樣的。簡單地說，它導(dǎo)致了警察地位、身份、責(zé)任的模糊，使公安機關(guān)的執(zhí)法和管理工作出現(xiàn)了擴大化、無限化趨勢。
應(yīng)該說，新中國成立后的一段時間內(nèi)，保衛(wèi)新政權(quán)，打擊、鎮(zhèn)壓、鎮(zhèn)反、清匪是公安機關(guān)的主要職能�？梢哉f這一時期的公安機關(guān)確實是無產(chǎn)階級專政的工具和刀把子。但在目前，我國已經(jīng)走上了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)的發(fā)展新階段，國家機關(guān)、法律和執(zhí)法工作都必須以保護、促進生產(chǎn)力的發(fā)展和保障公民權(quán)利的落實為主旨。否則不僅與現(xiàn)代法制建設(shè)的使命不符，而且會給敵對分子提供不講民主的口實。黨和國家對此認識非常明確，江澤民同志對公安機關(guān)和公安工作提出的“嚴格執(zhí)法，熱情服務(wù)”的要求就十分鮮明地反映了這種思想認識的轉(zhuǎn)變。這一符合憲法精神、具有時代特征意義的概括就是對新時期公安機關(guān)和公安工作的準(zhǔn)確定位。
⑤計劃經(jīng)濟體制下政府職能萬能的影響
一方面，在計劃經(jīng)濟體制下，政府的架構(gòu)具有大而全的特征,政府的職能具有萬能性的特征。在這種體制下，社會事務(wù)無論巨細皆由政府管理，皆出自政府的計劃。由此，計劃經(jīng)濟在很大程度上演變成了權(quán)力經(jīng)濟，有權(quán)就有一切，就可以恣意，從而出現(xiàn)了公權(quán)的擴大化和強勢狀態(tài)。而私權(quán)被弱化甚至被消滅，權(quán)利主體應(yīng)有的自主性逐步萎縮。
另一方面，公安執(zhí)法的二元性構(gòu)造特征決定了公安執(zhí)法和管理工作具有廣泛性的特點，加之其它種種因素的影響，公安機關(guān)在一定程度或主動或被動地扮演了“不管部”（其它部門不管的人與事公安部門都管）、“全能局”的角色。加之公安工作的內(nèi)容、職能不斷出現(xiàn)著擴大化的趨勢，從而促使和強化了全能觀念的發(fā)育和生長。
二、 促使公安執(zhí)法思想和觀念變革的原因：
從國外警察執(zhí)法工作的實際來看，有兩種因素容易引起警察執(zhí)法工作（包括執(zhí)法思想觀念）的變革。一是警察內(nèi)部問題較多尤其是有的問題(如腐敗等)比較嚴重。二是社會及公眾對警察工作反映較大。這兩種因素在當(dāng)前我國的警察工作中都客觀存在。將我國的公安執(zhí)法工作和執(zhí)法理念放置在當(dāng)前特定的社會條件下進行分析，可以看出它具有明顯的落后性和不適應(yīng)性，應(yīng)該而且必須通過進行“思想革命”的方式堅決予以破除。這是因為 ：
（一）、它與依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略和戰(zhàn)略目標(biāo)的要求不符
“依法治國”是憲法確認的新時期重要的治國方略，“建設(shè)社會主義法治國家”是我國進入新世記后重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。依法治國的主體是廣大人民群眾；客體是國家機關(guān)的各級各類管理行為；目的是實現(xiàn)政治民主化、民主法治化；目標(biāo)是實現(xiàn)憲法至上、法律至上；要求是執(zhí)法工作必須做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，做到嚴格、公正，文明執(zhí)法。當(dāng)前，公安執(zhí)法中的“自我中心論”、“法律工具論”、“權(quán)力至上論”、“義務(wù)本位論”等思想觀念明顯與此相反。
（二）、它與市場經(jīng)濟體制要求的法律精神和全面建設(shè)小康社會對執(zhí)法工作的要求不符
1、一般來說，市場經(jīng)濟條件下的執(zhí)法思想應(yīng)該體現(xiàn)以下精神和內(nèi)容：
（1）、權(quán)利本位
它是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下法的精神的首要因素。權(quán)利本位的
要義是：在法律體系及執(zhí)法過程中，要以權(quán)利為起點、核心和主導(dǎo)。權(quán)利本位源于商品交換自身本質(zhì)和規(guī)律的要求。市場經(jīng)濟是交換經(jīng)濟、權(quán)利經(jīng)濟。交換就是權(quán)利的互相讓渡，必須以權(quán)利的設(shè)定為前提和起點。假如權(quán)利模糊或缺席，就會限制交易自由。只有權(quán)利到位，市場經(jīng)濟才能到位。所以，市場經(jīng)濟必須要求權(quán)利本位。在市場經(jīng)濟條件下，權(quán)利本位存在和表現(xiàn)于兩種關(guān)系之中：
一是權(quán)利與義務(wù)關(guān)系：權(quán)利本位意味著權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。設(shè)立義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實現(xiàn)。在權(quán)利和義務(wù)中，義務(wù)始終處于被動的、待命的狀態(tài)（在公安執(zhí)法工作中公民的權(quán)利就是公安機關(guān)的義務(wù)；尤其是在私權(quán)范圍內(nèi)，公民如果沒有提出對權(quán)利保護和救濟的請求司法機關(guān)則一般不應(yīng)主動干預(yù)）。權(quán)利本位的基本目的在于弘揚人的自主意識和主體精神、認可和擴充人的自由空間。
二是權(quán)利與權(quán)力關(guān)系：權(quán)利與權(quán)力向來關(guān)系緊密，很大程度上具有孿生性。權(quán)利本位意味著公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，是國家權(quán)力配置和運作的目的和界限。也就是說，國家權(quán)力配置和運作的目的只能是為了保障公民主體權(quán)利的實現(xiàn)；協(xié)調(diào)公民之間、公民和國家之間的權(quán)利沖突；制止權(quán)利之間的相互侵犯，促進權(quán)利的平衡發(fā)展。而絕不另有它圖。
權(quán)利本位思想要求要把權(quán)利從權(quán)力中解放出來，不斷給權(quán)利松綁，實現(xiàn)政治與經(jīng)濟、政府與企業(yè)、公共社會與市民社會的相對分離。為此必須拋棄國家本位、官僚本位、權(quán)力本位等傳統(tǒng)思想。
（2）、契約自由
契約是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。契約自由是現(xiàn)代法律和執(zhí)法活動的精神內(nèi)核。在市場經(jīng)濟關(guān)系中，鑒于血緣、宗教、倫理、權(quán)力關(guān)系形成的身份關(guān)系要逐漸退居次要地位。每個人都應(yīng)該成為獨立的和平等的主體，都應(yīng)該能夠平等、自由地締約。而任何含有特權(quán)、奴役、歧視、剝奪性的行為都將被法律視為無效。這就必然要求雙方地位要平等，人身要自由。
在契約社會中，可以認為法律就是國家與公民之間的契約。所以，國家和政府行為活動的一項重要任務(wù)就是保障公民（締約者）的人身自由和財富安全。馬克思曾經(jīng)指出：“法律是人民自由意志的圣經(jīng)”。我國現(xiàn)代社會的法律在很大程度上已經(jīng)成為人民意志的體現(xiàn)，是人民合意后所達成的權(quán)利義務(wù)規(guī)范。而不是強加于人民身上的命令；我們的政府和政府手中的權(quán)力來源于法律，來源于人民，只能在法定范圍內(nèi)行使。當(dāng)然，作為公民也必須負有守法的義務(wù)。因為公民的守法與享受國家法律的保護始終是互相交換的。當(dāng)然，契約自由向來不是絕對的。如不能違法、不能顯失公正、不得損害他人及社會利益、不得違反公共民俗等。反之必然遭受法律的干預(yù)。
契約自由要求執(zhí)法工作必須為維護交易安全、增進交易信心、促使講求誠信、減少交易費用、提高經(jīng)濟效益服務(wù)；同時要求通過執(zhí)法活動擴充個體的私人自由空間，培植自由、誠信、互利、互律的社會環(huán)境，推動從身份社會到契約社會的逐步轉(zhuǎn)變。
2、黨的十六大已經(jīng)把“全面建設(shè)小康社會”確定為新世紀(jì)全黨全國的奮斗目標(biāo)。這一目標(biāo)體系不僅包括經(jīng)濟指針，而且包括人文指針（如社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，以法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟、文化權(quán)益得到切實保障。社會秩序良好，人民安居樂業(yè)等等）。公安執(zhí)法工作要服務(wù)、服從于這一大局就必須擺正位置，樹立為全面建設(shè)小康社會服務(wù)的思想觀念，尤其是要加快行政管理改革步伐，盡快完成由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。
（三）、它與社會主義民主政治和政治文明的發(fā)展要求不符
民主政治是指在政治生活中要實現(xiàn)民主化，反對專權(quán)化。政治文明是人們在社會發(fā)展中獲取的政治成果和進步狀態(tài)，包括政治意識文明、制度文明、行為文明。其目的是要追求政治領(lǐng)域中的有序狀態(tài)。江澤民同志曾經(jīng)指出：“民主政治最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主和依法治國結(jié)合起來”可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)是民主政治的根本保證，人民當(dāng)家作主是民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是實現(xiàn)民主政治的基本方略。民主政治的基本精神要求執(zhí)法工作必須：
1、將維護政治穩(wěn)定（包括政治制度的穩(wěn)定性；公共秩序的有序性；階級關(guān)系的均衡性；公共政策的連續(xù)性）始終放在突出位置。
2、將人民當(dāng)家作主作為執(zhí)法的重要價值目標(biāo)不懈進行追求。在執(zhí)法活動中保證人民權(quán)利得到落實，從而使人民進一步增強對黨、國家、法律的期望度，信任度。
（四）、它與WTO背景下政府職能轉(zhuǎn)變對執(zhí)法工作的要求不符
我國已經(jīng)全面加入了WTO。在WTO背景下,政府的職能正在向“宏觀調(diào)控；提供服務(wù)”的方向轉(zhuǎn)變。其管理工作也在按“有進有退；有所為有所不為”的原則進行調(diào)整。政府包打天下、統(tǒng)管一切的時代已經(jīng)成為過去。傳統(tǒng)的“無限型、神秘型、任性型、權(quán)力型、利益型”執(zhí)政方式已開始向“有限型、透明型、守信型、責(zé)任型、中立型”快速變革。同時，WTO的基本原則（如平等待遇；利益、權(quán)利、義務(wù)對等；公平、公開、透明等）也要求政府工作必須：由注重依靠行政手段管理向注重用法律手段管理轉(zhuǎn)變；由事無巨細的管理向宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；由暗箱操作向信息公開、擴大知情權(quán)轉(zhuǎn)變；由以審批管理為主向監(jiān)督管理、服務(wù)管理轉(zhuǎn)變。
這種轉(zhuǎn)變對執(zhí)法思想和觀念上的要求是：
第一、要由全能型執(zhí)法向有限型執(zhí)法轉(zhuǎn)變（因為對一個部門來說執(zhí)法不可能、也不應(yīng)該是全能的）。
第二、要由神秘型執(zhí)法向透明型執(zhí)法轉(zhuǎn)變（因為只有透明執(zhí)法才能使法律和執(zhí)法權(quán)威增加、特權(quán)喪失，反之亦然）。
第三、要由任性執(zhí)法向守信執(zhí)法轉(zhuǎn)變（因為任性執(zhí)法具有缺乏穩(wěn)定性、可預(yù)見性和隨意性的特點，從而降低了法律和執(zhí)法的可信度，背離了執(zhí)法和管理應(yīng)該追求的價值目標(biāo)，損害了法律和政府的權(quán)威及形象）。
第四、由權(quán)力型執(zhí)法走向責(zé)任型執(zhí)法政府。執(zhí)法機關(guān)行使執(zhí)法權(quán)力是其天職，本來無可厚非。但如果片面化地將它做為執(zhí)法機關(guān)唯一的存在方式，忘記責(zé)任、宗旨、目的則會大錯特錯，將會導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力爭奪、責(zé)任真空現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（五）、它與公安機關(guān)的使命、定位及公安執(zhí)法工作的基本要求等不相符合
新形勢下的公安機關(guān)是“嚴格執(zhí)法，執(zhí)情服務(wù)”的公共管理與服務(wù)機關(guān)。它的基本使命是要“維護黨的執(zhí)政地位，維護社會長治久安，保障人民安居樂業(yè)”。在此框架下，公安執(zhí)法的指導(dǎo)思想是要堅持“立警為公，執(zhí)法為民”。其基本要求:一是要做到“四個忠于”（即忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律）；二是要做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”；三是要做到“嚴格、公正、文明執(zhí)法”。而當(dāng)前公安執(zhí)法思想中的立警、執(zhí)法“為私、為利、為官”等等觀念與上述要求顯然是背道而馳的。
三、 新型執(zhí)法觀念的構(gòu)造內(nèi)容及途徑
(一)公安執(zhí)法觀念的構(gòu)造內(nèi)容
公安執(zhí)法觀念的構(gòu)造內(nèi)容具有豐富性、層次性、變動性，是一個觀念系統(tǒng)。主要包括：
1、法律至上觀
眾所周知，計劃經(jīng)濟是權(quán)力經(jīng)濟，要求權(quán)力至上，而市場經(jīng)濟既是自由經(jīng)濟，要求主體地位平等。 又是法制經(jīng)濟，要求以法而治。為此，權(quán)力必須退讓，法律必須至上。法律至上要求完成由權(quán)力至法律、由身份到契約的轉(zhuǎn)變。契約必須要求自由，自由必須要求平等，平等必須要求秩序。這一切需要法律及其正常的運行來保障。由此可見，在當(dāng)前，法律不僅要成為手段，更要成為目的和價值追求。為此，一要克服長官意志高于法律的思想和“黑頭（法律）不如紅頭（政策），紅頭不如
白頭（內(nèi)部規(guī)定），白頭不如筆頭（領(lǐng)導(dǎo)批示），筆頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)指示）的現(xiàn)象。二是要克服地方、部門利益高于法律利益的思想。三是要克服經(jīng)濟利益高于法律利益的思想。
2、權(quán)利本位觀
由于法律是人民自由和權(quán)利的宣言書。因此,法治社會必定是一個權(quán)利社會。在這種社會形態(tài)中，權(quán)利的取得、運用、保護、救濟在法律上都具有明確的先定性和嚴格的規(guī)范性。“要想認真地看待法律，就必須認真看待權(quán)利；只有認真地看待權(quán)利，才能認真地看待法律”。加之在法律社會中公權(quán)范圍將逐步縮小，私權(quán)社會（即市民社會）將逐步形成，權(quán)利本位必將或已經(jīng)開始成為現(xiàn)實。所以，執(zhí)法工作必須樹立權(quán)利本位思想。為此，一是要正確認識和處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，使權(quán)力服務(wù)、服從于權(quán)利。二是要做到以權(quán)利制約權(quán)力，以防止權(quán)力的恣意和橫行。三是要克服公權(quán)本位、義務(wù)本位思想，樹立私權(quán)優(yōu)先觀念。四是要加大公權(quán)力對私權(quán)利的保護力度（因為公權(quán)力來源于私權(quán)利，應(yīng)該為私權(quán)利服務(wù)），減少并最終禁止以公權(quán)侵犯私權(quán)的現(xiàn)象，盡快實現(xiàn)由權(quán)力社會到權(quán)利社會的轉(zhuǎn)化。
3、公正與平等觀
公正既是執(zhí)法工作追求的重要價值目標(biāo)，也是社會與公眾對執(zhí)法工作的基本要求。公正不僅是應(yīng)該實際存在的（即實體公正），而且應(yīng)該是讓人能感受到的（即程序公正），否則都不是完整意義上的公正。通過程序公正實現(xiàn)實體公正是現(xiàn)代法律和執(zhí)法工作追求公正的基本路徑。對于長期以來有著“重實體，輕程序”傳統(tǒng)的我國來講，深刻認識并努力實踐這一思想意義重大。
要想實現(xiàn)公正，還必須強調(diào)平等。如果執(zhí)法者不能在法律上平等地看待執(zhí)法對象，也就必定不可能公正的予以對待。因此，公正的前提是平等，離開平等，則無公正，只有特權(quán)。
4、秩序與自由觀
實踐證明，革命需要暴力，建設(shè)需要和平，和平要求秩序,秩序依靠法制。市場經(jīng)濟條件下的秩序不是靜止不動的，而是一種動態(tài)有序性的表現(xiàn)。因此，管理活動必須走出“一管就死，一放就亂”的樊籬，樹立管理目的與手段相統(tǒng)一的思想�！�18】在強調(diào)秩序的同時，必須看到，追求秩序并不是管理活動的全部目的，讓公民個人在有序的社會環(huán)境下充分享受和行使法律規(guī)定的自由權(quán)利，自由地發(fā)揮才干才是立法、執(zhí)法和管理的重要價值追求。長期以來，尤其是在計劃經(jīng)濟條件下，我們在很大程度上把人當(dāng)作是螺絲釘，常常被擰來擰去，對公民個人的自由（如流動、遷徙；從事經(jīng)營活動；出入境等等）實際上處于不寬容，欠保護甚至限制的狀態(tài)，其歷史的教訓(xùn)和付出的現(xiàn)實代價都極為沉重，必須謹記。
5、人文主義思想觀念
現(xiàn)代法律和執(zhí)法工作是以關(guān)懷人文為終極目地的。人文主義是經(jīng)過長期積淀后形成的一套觀念體系，也是崇高的社會行為準(zhǔn)則和社會生活方式。其要義是：法律、執(zhí)法和管理工作都必須以人出發(fā)點，以人為中心，以人為主體、目的，而不能將其作為手段和工具。執(zhí)法和管理工作關(guān)懷人文就是要將人的解放、尊嚴、幸福作為追求的目標(biāo)，將民主、公平、寬容、誠信作為執(zhí)法和管理的自覺意識和行動。因為：一方面，人是社會、經(jīng)濟的主體，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的目的就是為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)利益和精神生活的需要。另一方面，健康、文明的社會狀態(tài)和高效的經(jīng)濟發(fā)展速度也只有依賴于良好的現(xiàn)代人文環(huán)境才能得以實現(xiàn)。
作為一套觀念系統(tǒng)，人文思想包括的內(nèi)容與現(xiàn)代法律精神有很多重合之處如權(quán)利本位，民主精神，自由、平等、博愛思想等等。它們是現(xiàn)代法律和政治民主化不斷發(fā)展的強大推動力。執(zhí)法和管理工作只要注重人文關(guān)懷就可以幫助克服“政策主義”（以政策指導(dǎo)法律）、“工具主義”、“實用主義”等固疾，消除市場經(jīng)濟負效應(yīng)（如權(quán)力異化，恃強凌弱等）的影響。
執(zhí)法和管理工作中樹立人文主義思想，就是要將維護公民合法權(quán)益作為首要的因素來考慮，把”維權(quán)、服務(wù)、親民、愛民、為民、安民、樂民、富民”做為一切工作的出發(fā)點和落腳點。從這一角度看，堅持人文思想，做到以人為本與“三個代表”中“代表最廣大人民的根本利益”的要求是相一致的。
需要說明的是，樹立和堅持人文主義思想觀念絕不等于淡化專政觀念。公安機關(guān)的性質(zhì)，任務(wù)、使命決定了在公安執(zhí)法工作中人民民主專政的思想意識在任何時候和情況下都必須強化，否則會出現(xiàn)“警察中立論”思想，其危害后果不言自明。
（二）執(zhí)法思想的轉(zhuǎn)變途徑
眾所周知，思想的轉(zhuǎn)變是一個漸進的過程，絕非一朝一夕能夠完成。其中既需要通過自主地學(xué)習(xí)對傳統(tǒng)觀念進行自我改造，也需要通過制度、機制的改革來促使。二者相輔相成，缺一不可。
1、加強學(xué)習(xí)，提高認識
就學(xué)習(xí)而言，針對公安執(zhí)法和管理中存在的思想觀念問題，目前主要的一是要加強對法律的深入學(xué)習(xí)，以求更好更準(zhǔn)確地理解和把握法律的內(nèi)涵和精神。二是要學(xué)好“三個代表”重要思想，并以此為指針，推動執(zhí)法思想和觀念的徹底轉(zhuǎn)變，切實實現(xiàn)“立警為公，執(zhí)法為民”。從而使民警能夠始終帶著對黨和國家，人民群眾的感情去執(zhí)法，做到為國護法，為民執(zhí)法。能夠始終維護法制的尊嚴和權(quán)威，使法律確實被信仰。
2、加大改革力度，轉(zhuǎn)換工作機制，消除傳統(tǒng)執(zhí)法思想存在的制度因素
思想觀念的破舊與立新不僅需要執(zhí)法者主觀上的學(xué)習(xí)改造，更為重要的是要依靠外力的推動。實踐證明，警察工作（包括執(zhí)法工作）的改革常常由兩種因素引起：一是外界壓力增大，二是內(nèi)部腐敗不斷。這兩種因素目前在我國都客觀存在。所以，要進行思想的革命運動，在加強學(xué)習(xí)的同時，還必須改革公安執(zhí)法工作的機制和模式。
(1)、在偵查模式上實現(xiàn)從“從人到案”到“從人到案和從案到人相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變�！皬娜说桨浮焙汀皬陌傅饺恕笔莾煞N不同的偵查模式。它們共同的本質(zhì)都是為了達到破案的目的。我國傳統(tǒng)的偵查思路和工作模式大多采取“從人到案”模式即(從發(fā)案開始)勘查現(xiàn)場—調(diào)查訪問—采取各種偵查措施(主要有追緝堵截、摸底排隊、控制贓物等)—發(fā)現(xiàn)犯罪線索—找到犯罪嫌疑人—審訊—破案，即從已經(jīng)發(fā)生的案件入手開展工作，最終找到犯罪嫌疑人。而“從人到案”的工作模式則是從“人”開始入手，通過對人的管理、控制、調(diào)查和對各類信息資料的收集、整理、分析等專門性工作，發(fā)現(xiàn)犯罪線索，揭露和證實犯罪，從而破獲刑事案件的一項綜合性刑事偵查工作方式。其特點是強調(diào)：基礎(chǔ)工作的長期性；日常管理的動態(tài)性；偵查手段的綜合性；整體效果的長久性。其基本的工作要求是必須：以信息網(wǎng)絡(luò)為依托；以信息資料的整理、貯存、搜集為根本；不斷強化刑事特情工作、刑嫌調(diào)控工作、陣地控制工作。從而改變偵查工作經(jīng)驗型、粗放型、被動型的落后局面，盡快走上科學(xué)、高效的工作道路。
(2)、在治安管理上要破除“對領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)、對指針負責(zé)”的片面思想，由事后、被動管理向事前，事中主動管理轉(zhuǎn)變。
為此，必須樹立“社會治安社會管”和“為人民管治安”的工作思想，努力謀劃和創(chuàng)建治安管理聯(lián)動機制，改變“百家綜合，一家治理”的局面。必須通過實施社區(qū)警務(wù)改革等措施不斷加強基層基礎(chǔ)工作，建立新型、系統(tǒng)的“打防控一體化”工程，改變社會治安管理的被動局面。
治安管理的內(nèi)容雖然具有復(fù)雜性、多樣性的特點，但總體上仍屬于行政管理的范疇。因此，應(yīng)該按照行政管理改革的原則要求進行改革。當(dāng)前的重點是要盡快完成由審批管理型向服務(wù)管理型的轉(zhuǎn)變。為此：一要減少審批事項、簡化審批程序，以轉(zhuǎn)變管理重點、提
高管理效率；二要建立健全公開聽證制度，實現(xiàn)陽光作業(yè)，防止腐敗發(fā)生。治安管理的改革目標(biāo)總體上應(yīng)該向“手續(xù)簡便化，規(guī)則公開化，程序規(guī)范化，操做科學(xué)化，管理服務(wù)化”的方向發(fā)展，以實現(xiàn)管理活動“權(quán)限確定化，責(zé)任明析化，行為規(guī)范化”。
3、重視和推進警察隊伍的職業(yè)化建設(shè)進程
從1829年英國建立世界第一支職業(yè)化警察隊伍開始算起，警察職業(yè)化建設(shè)在國外已有170多年的發(fā)展歷史。我國警察的職業(yè)化運動起步較晚，既落后于國外同行，也落后于國內(nèi)法官、檢察官隊伍的職業(yè)化建設(shè)。職業(yè)化建設(shè)包括的內(nèi)容很多，主要包括：獨特的職業(yè)意識；職業(yè)道德：職業(yè)資格、職業(yè)地位、職業(yè)技能；職業(yè)保障等。其中的大部分內(nèi)容都與執(zhí)法思想和觀念相關(guān)。解決公安執(zhí)法（包括思想觀念和執(zhí)法水平）問題必須推進職業(yè)化建設(shè)。在此方面需要我們解決的問題很多，應(yīng)該說任重而道遠（限于篇幅，對此將另文專述）。
結(jié)束語：
執(zhí)法思想和觀念是一個涉及面非常廣的問題。其中有歷史因素，現(xiàn)實因素，制度因素等等。轉(zhuǎn)變執(zhí)法思想需要一個比較漫長的甚至是一個痛苦的過程，但這又是一個必須經(jīng)歷的過程。毛澤東同志曾經(jīng)說過：雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。只要我們按照“三個代表”的要求，堅定“立警為公、執(zhí)法為民”的指導(dǎo)思想，相信廣大公安民警必將會以最快的速度完成執(zhí)法思想和觀念的轉(zhuǎn)變，以嶄新的執(zhí)法形象矗立于民眾和社會之中，為黨和人民交出一份滿意的答卷。
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