公安行政行為與偵查行為的界定

唐左平

　　公安機關(guān)具有雙重職能，一是根據(jù)刑事訴訟法產(chǎn)生的刑事偵查職
能，即公安機關(guān)有權(quán)對其發(fā)現(xiàn)的犯罪事實進行立案并采取偵查所需的
強制措施，二是根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)產(chǎn)生的行政管理職能。在我
國行政訴訟法律制度下，公安機關(guān)上述兩種職能分別有不同的法律意
義。在作為行政機關(guān)行使行政管理職能時，公安機關(guān)行為的合法性可
以受到法院行政審判的司法審查，公民、法人或其他組織如對公安機
關(guān)及其工作人員的行政行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟；
在作為刑事司法機關(guān)行使偵查職能時，公安機關(guān)所實施的行為則不屬
法院行政審判的審查范圍，而應(yīng)由檢察機關(guān)根據(jù)刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)
定進行監(jiān)督，有關(guān)行為相對人也可通過國家賠償途徑使其權(quán)益獲得救
濟。

　　然而，實踐中正確辨識公安機關(guān)執(zhí)法屬性卻并非易事。首先，公
安機關(guān)作為既可以實施行政行為，也可以實施刑事偵查行為的職能統(tǒng)
一體，有時其兩種行為會針對同一事件前后發(fā)生，使人難以看清其中
的界限所在。

　　違法與犯罪的界限有時是較難把握的，公安機關(guān)行政行為與偵查
行為的臨界線自然也就模糊不清。其次，公安機關(guān)實施作出的行政強
制、處罰措施往往在外在表現(xiàn)形式上與刑事偵查強制措施較為相象，
比如行政傳喚和刑事傳喚，行政拘留與刑事拘留，行政沒收、罰款、
扣押財物與刑事扣押物證、追繳贓物等，它們對公民、法人或其他組
織所造成的人身、財產(chǎn)影響是較為相象的，自然也令行為相對人難以
區(qū)分。再次，少數(shù)公安人員故意濫用兩種不同性質(zhì)的職權(quán)，對該追究
刑事責(zé)任的行為施以行政管理措施，對該施以行政管理措施的則以刑
事偵查的形式進行，或以刑事偵查為名插手經(jīng)濟糾紛，人為地模糊其
行為屬性。

　　那么，對經(jīng)刑事立案的行為相對人以公安機關(guān)濫用職權(quán)侵害其合
法權(quán)益為由提起的行政訴訟，法院能否受理？這是一個非常現(xiàn)實而又
突出的問題。

　　有不少法院同志認為這類案件法院不能立案受理。理由是：根據(jù)
行政訴訟法第四十一條關(guān)于起訴的規(guī)定，原告起訴必須滿足“屬人民
法院受案范圍和受訴法院管轄”這一條件，而關(guān)于“法院受案范圍”，
根據(jù)最高法院的司法解釋，公安機關(guān)根據(jù)刑事訴訟法授權(quán)實施的行為
不屬人民法院行政受案范圍。因此，法院在立案階段就應(yīng)該把好關(guān)、
不予受理此類案件，如有原告堅持起訴的，裁定不予受理。

　　不少公安機關(guān)同志認為：一旦刑事立案，法院就不應(yīng)受理由此提
起的所謂行政訴訟。理由是：刑事訴訟法第八十三條規(guī)定，公安機關(guān)
發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍進行立案偵查。該規(guī)
定說明刑事訴訟法已賦予了公安機關(guān)這樣一種自由認定權(quán)：只要公安
機關(guān)認為有犯罪事實或嫌疑，就有權(quán)決定立案并進行實施刑事偵查。
這種自由認定權(quán)是公安機關(guān)啟動刑事偵查工作的動因，也是公安機關(guān)
刑事司法職權(quán)的組成部分，同樣不能成為法院行政審判的審查對象。
如果公安機關(guān)因判斷失誤或是出于刑事偵查以外的目的錯立案、亂立
案，不管是嫌疑人客觀上是否構(gòu)成犯罪、公安機關(guān)在立案后實施的是
不是真正的刑事偵查行為，一切由此引起的后果都可以由檢察機關(guān)進
行監(jiān)督或由國家賠償法來調(diào)整。因此，對公安機關(guān)的刑事立案及偵查
已有足夠的制約機制和救濟途徑，根本不需要法院對此進行干預(yù)和介
入。

　　上述兩種觀點，筆者以為前者顯得看問題簡單化，后者顯得絕對
化。筆者認為，上述此類案件人民法院應(yīng)予以立案受理。

　　１．不少情況下公安機關(guān)刑事立案目的的合法性及偵查行為的真
實性確實存在著可受懷疑的一面。在立案問題上，根據(jù)刑事訴訟法的
有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)對于公安機關(guān)的監(jiān)督主要在于“應(yīng)當(dāng)立案而不立
案”，而對公安機關(guān)“不應(yīng)立案而立案的”并無相關(guān)實施監(jiān)督的規(guī)定。
這種隨意性，有可能會導(dǎo)致公安機關(guān)借行使偵查權(quán)為名而大量規(guī)避法
院對其具體行政行為的審查。因此，僅憑公安機關(guān)的刑事立案，不足
以證明公安機關(guān)所實施的就是真正的刑事偵查行為，相反有可能是公
安機關(guān)濫用職權(quán)的具體行政行為。既然是存在這種可能，有關(guān)行為相
對人就有權(quán)對該種行為提起訴訟，法院也不應(yīng)放過對該種行為的審查。

　�。玻畬嶋H情況中，公安執(zhí)法行為相對人通常在罪與非罪問題與公
安機關(guān)存在著較大爭議時才選擇向法院提起行政訴訟。法院立案階段
一般無法做到對公安被訴行為屬性深入、全面地審核，通常情況下惟
有啟動行政訴訟程序、將案件受理進來，使案件經(jīng)過答辯、舉證、質(zhì)
證、法庭辯論等多個階段，才能最終客觀分析出公安被訴行為的真正
屬性。如法院最終認定公安機關(guān)的被訴行為系刑事偵查行為再裁定駁
回原告起訴也不遲。這種做法，也體現(xiàn)了對行政訴權(quán)的保護。

　�。常�公安執(zhí)法行為相對人也有權(quán)合理選擇權(quán)益受侵害后的救濟方
式。如果行為相對人默認公安機關(guān)的行為系不適當(dāng)?shù)男淌聜刹樾袨槎?br />準備提起國家賠償，那么根據(jù)國家賠償法關(guān)于刑事賠償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，
其應(yīng)先向有賠償義務(wù)的公安機關(guān)提出賠償請求，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)在收
到賠償申請之日起兩個月內(nèi)依法給予賠償，逾期不賠償或者請求人對
賠償數(shù)額有異議，請求人應(yīng)自期間屆滿之日起30日內(nèi)向上一級機關(guān)申
請復(fù)議。復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起兩個月內(nèi)作出決定，賠償請
求人如不服復(fù)議決定或復(fù)議機關(guān)逾期不作決定，才可以在最后期間屆
滿之日起30日內(nèi)向同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定……這
種賠償義務(wù)機關(guān)決定前置的原則，復(fù)雜、冗長，加之對原先賠償義務(wù)
機關(guān)的信任，使得公安行為相對人極少選擇國家賠償這樣的權(quán)益救濟
渠道。相反，如果循著行政訴訟的途徑，上述相對人只要對公安機關(guān)
的行為心存不服，并且輔之以表面證據(jù)簡單地證明起訴條件的成立，
就可以提起行政訴訟，而根據(jù)行政訴訟法第六十七條的規(guī)定，公民、
法人或其他組織認為行政機關(guān)的被訴行為侵犯了其合法權(quán)益造成損害
的，可以一并提出賠償請求，法院應(yīng)予一并審理解決。相比之下，這
顯然就避免了單獨提出賠償請求時須先由請求賠償義務(wù)機關(guān)開始所面
臨的復(fù)雜、冗長程序。這種方式，并沒有違背有關(guān)的法律，也是合理
合情的，法院應(yīng)予依法保護。

　�。矗�法院一旦受理此類案件，在遵循行政審判不審查公安刑事偵
查的原則下，對公安機關(guān)的被訴行為進行審查，如審查結(jié)果確系刑事
司法行為，則依法裁定駁回原告起訴，體現(xiàn)出法院行政審判對公安刑
事司法權(quán)的充分尊重。反之，如審查結(jié)果被訴行為系具體行政行為，
則及時再對其合法性進行審查。如被訴行政行為認定事實證據(jù)不足、
適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權(quán)，法院則要么依
法判決撤銷該行為、要么判決被告重新作出具體行政行為，如行為對
原告合法權(quán)益

造成損害的，還可判決公安機關(guān)作出相應(yīng)賠償。以此，
體現(xiàn)出行政審判對權(quán)益受害者利益的及時救濟，也發(fā)揮了行政審判應(yīng)
有的職能。

　　因此，法院依法將刑事立案后的公安行為導(dǎo)入行政審判程序進行
合理審查，既保護了原告訴權(quán)，又不干涉公安正常的偵查行為，也未
與檢察機關(guān)的檢察權(quán)相沖突，還使可能的受害人權(quán)益得到及時、有效
地救濟。因此，法院對此類的案件的受理是合乎法律及情理的、也是
完全必要的。

人民法院報2001年7月1日。

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