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加快改革步伐，建立有效的社會保障體系
黨的十五大報告明確指出，要積極推進(jìn)各項配套改革，建立社會保障體系，實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，完善失業(yè)保險和社會救濟(jì)制度，提供最基本的社會保障。國務(wù)院最近也頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。江澤民同志的報告和國務(wù)院的決定描繪了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下具有中國特色的社會保障體系的基本輪廓。社會保障制度涉及國家、企業(yè)、個人三者利益關(guān)系的調(diào)整，關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，有必要進(jìn)一步深入研究探討，通過深化改革，建立起有效的符合中國國情的社會保障體系。
一、有效社會保障體系的客觀要求
社會保障制度是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物。從19世紀(jì)上半葉英國頒布《濟(jì)貧法》，到20世紀(jì)30年代羅斯福《社會安全法案》問世，以及隨后“福利國家”出現(xiàn)，社會保障制度已存在約一個半世紀(jì)。資本主義國家為了適應(yīng)工業(yè)革命和社會化大生產(chǎn)的要求，緩和社會矛盾，維護(hù)社會正常秩序，當(dāng)勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因永久或暫時、全部或部分喪失勞動能力，或因失業(yè)而喪失工作機(jī)會、失去收入來源時由國家通過法律制度，對其提供經(jīng)濟(jì)補償和援助。經(jīng)過150多年的發(fā)展，社會保障制度已成為市場經(jīng)濟(jì)國家中不可缺少的一項制度。有效社會保障體系具有以下客觀要求：
1、充分運用大數(shù)法則，覆蓋面要寬廣。大數(shù)法則是客觀世界存在的一般規(guī)律。社會保障的“大數(shù)法則”說明只有覆蓋范圍越大，其抵御風(fēng)險的能力才會愈強(qiáng)，也就是說，社會保障應(yīng)該具有全民性。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家看，其社會保障制度不僅涵蓋了所有居民，而且涵蓋了每個居民“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊簧�。從我國情況看，要均衡企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)社會互濟(jì)，社會保障應(yīng)該覆蓋所有城鎮(zhèn)中的各類企業(yè)的全部職工，以及所有城鎮(zhèn)個體勞動者及幫工。
2、切實保證代際供養(yǎng)，基礎(chǔ)性保障要強(qiáng)。當(dāng)今世界，不論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，人口老齡化的現(xiàn)象越來越突出。據(jù)統(tǒng)計，世界各地60歲以上（含60歲）的老人已有5.4億，其中生活在發(fā)展中國家的就有3.3億。我國老年人口的長壽比例由1982年的6.6%上升到1995年的8.6%，全國已有上海、北京、廣東等1/3的省市區(qū)人口呈老年型。人口老齡化意味著老年人越來越多，它一方面反映了社會生活水平的提高和生活質(zhì)量的改善，另一方面也要求盡快建立完善的社會保障系統(tǒng)。人口老齡化給代際供養(yǎng)帶來了財政上的困難。因此，社會保障體系中社會和國家只能承擔(dān)基礎(chǔ)性的保障，一方面使勞動者一旦因風(fēng)險失去收入來源后能享有基本生活條件，另一方面使國家和社會能夠長期地提供保障。
3、積極適應(yīng)市場機(jī)制，社會化程度要高。市場機(jī)制的基本功能是通過價格競爭來優(yōu)化資源配置，從而形成優(yōu)勝劣汰，而社會保障機(jī)制的基本功能是通過互濟(jì)互助，保持社會穩(wěn)定，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。由于市場是競爭的，資源是流動的，包括人力資源也是流動的，因此，社會保障必須適應(yīng)市場社會化要求，適應(yīng)建立開放、競爭、流動的勞動力市場的需要，建立一套具有全民性的最基本的社會保障體系，在效率優(yōu)先的基礎(chǔ)上促進(jìn)公平和穩(wěn)定。
4、充分考慮收支平衡，法律措施要過硬。社會保障體系大體包括三大部分：社會保障，社會福利和社會救濟(jì)。除社會福利和社會救濟(jì)基本上依賴于公共財政支出外，社會保障的本質(zhì)是在完成個人繳費義務(wù)基礎(chǔ)上享受機(jī)會均等的社會保障，因此必須專項征集，專項存儲，�？顚Ｓ�。社會保障體系能否成功除了取決于能否對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起保障和促進(jìn)作用外，還取決于能否有效地避免財政危機(jī)。因此，通過法律強(qiáng)制性籌集基金，并保證基金運營的保值增值，是有效社會保障體系的重要基礎(chǔ)。
二、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家社會保障制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)
市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在：一是一般都有一整套全國統(tǒng)一的、完備詳盡的社會保障制度。通過法律規(guī)定，對因年老或失業(yè)而沒有收入的人實行收入保障，使他們可以維持基本的生活，在生病時能夠支付必需的醫(yī)療費用。二是建立覆蓋全社會廣泛的社會保障體系，個人繳費與雇主繳費緊密結(jié)合，通過保險基金的征集和發(fā)放，使一般人和貧困者，健康人和病人，有工作的人和失業(yè)者之間能夠互助互濟(jì)，形成一種收入的再分配。三是具有防止貧困惡化，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能。社會保障不僅可以緩和因貧困惡化造成的社會矛盾，而且有助于保護(hù)勞動力，保持被保障者的購買力，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來比較穩(wěn)定的需求。四是資金籌集方式法制化。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，幾乎遍及所有市場經(jīng)濟(jì)國家，特別是以美國為代表的主要西方發(fā)達(dá)國家的社會保障稅已成為本國的主要稅種，為社會保障資金的籌集提供了穩(wěn)定的來源。
市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)主要表現(xiàn)在：一是由于炫耀“福利國家”，實行高福利政策，導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)沉重。以瑞典為例，1965年該國社會保險支出占GDP的7%，80年代初占17%，到90年代初已占到60%，大大超過國民生產(chǎn)總值的增長速度，形成大量的債務(wù)和財政赤字，成為難以診治的“瑞典病”。二是高福利來自高稅收。稅收過高截斷了勞動與收益之間的有機(jī)聯(lián)系，嚴(yán)重地影響了在業(yè)職工的生產(chǎn)積極性，一部分寧愿失業(yè)在家領(lǐng)補貼，也不愿意多賺錢多繳稅，慣壞了一批懶人。三是龐大的社會保障管理機(jī)構(gòu)雖然能夠使社會保障系統(tǒng)比較穩(wěn)定地運行，但由此帶來的機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義、低效率等弊病也成為公眾猛烈抨擊的對象。
市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家現(xiàn)已認(rèn)識到改革其社會福利制度的必要性和緊迫性，并相繼提出一些改革設(shè)想：如增加私人保險并承捍更多的費用，逐步減少社會福利開支；提高退休年齡；降低失業(yè)救濟(jì)金或疾病津貼；通過靈活的工時制和工資制來創(chuàng)造更多的工作崗位等等。但由于多種社會經(jīng)濟(jì)矛盾的制約，這些設(shè)想往住難以實行。
三、我國現(xiàn)行社會保障制度的特點和難點
黨的十四大以后，從1992年到1997年，是我國社會保障制度從舊體制向新制度過渡的階段，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及失業(yè)保險為重點，社會保障的覆蓋面隨著改革的深入不斷擴(kuò)大。到1995年底，全國共有8738.2萬城鎮(zhèn)職工，2241.1萬離退休人員參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌；206.3萬職工參加企業(yè)補充養(yǎng)老保險；210.6萬職工參加個人儲蓄性養(yǎng)老保險；全國參加失業(yè)保險的職工達(dá)9500萬人；全國有314個市縣的42.4萬離退休職工實行了醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年全國城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金收入1010億元，支出894億元，累計結(jié)余523億元；1995年全國失業(yè)保險金收入35.3億元，支出18.9億元。這反映了我國多層次的社會保障制度正在逐步形成。
我國現(xiàn)行社會保障制度主要體現(xiàn)了以下特點：一是因地制宜，方法多樣。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度實際上是由企業(yè)負(fù)責(zé)職工的生老病死，不僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而且承擔(dān)管理服務(wù)職責(zé)，使國有企業(yè)特別是老企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，也使勞動者缺乏個人責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，企業(yè)實行兼并破產(chǎn)等等，原有的社會保障制度越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，各地
根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況設(shè)計了
多種方案進(jìn)行社會保障制度改革的試點。二是先易后難，逐步擴(kuò)大。在構(gòu)筑社會保障新體制的過程中，我國社會保障項目是逐步推開的，首先從養(yǎng)老保險開始，1991年國家決定提高社會統(tǒng)籌的層次；1993年國家頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，把失業(yè)保險擴(kuò)大到所有國有企業(yè)職工；1994年底國務(wù)院在鎮(zhèn)江、九江兩市進(jìn)行職工醫(yī)療保障制度改革試點。三是統(tǒng)帳結(jié)合，不斷轉(zhuǎn)換。1995年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，明確提出：基本養(yǎng)老保險制度改革要實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合，這不僅有利于擴(kuò)大社會保險供款來源，也有利于培養(yǎng)勞動者的社會保險意識。1997年國務(wù)院又頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確提出在本世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，適用于城鎮(zhèn)各類職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系，全面加快了建立新型社會化養(yǎng)老保險體系的步伐。
我國現(xiàn)行社會保障制度推行的難點：一是不統(tǒng)一，條塊分割。由于我國各地社會保障制度的改革起步時間不同，設(shè)計的改革方案也各有不同。從養(yǎng)老保險改革來看，雖然都是個人帳戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合，但在繳費比例上，因為企業(yè)負(fù)擔(dān)的離退休人員數(shù)量和金額不同，單位和個人的繳費在不同的城市有比較大的差異，有不少城市企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費的比例大大超過了國務(wù)院規(guī)定的一般不得超過企業(yè)工資總額的20%的要求。同時國家的一些行業(yè)主管部門也先行建立了行業(yè)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度，形成了條塊分割，使勞動力資源難以流動，社會保障體系各自封閉，防范風(fēng)險能力也相應(yīng)削弱。二是措施不力，強(qiáng)制性差。社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險是一種社會強(qiáng)制性保險，是國家為企業(yè)和職工在市場經(jīng)濟(jì)競爭中編織的一道“安全網(wǎng)”，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，而商業(yè)保險是為了分散風(fēng)險、防范風(fēng)險而自愿進(jìn)行的投保。由于社會養(yǎng)老保險是以征集保險費的形式籌措資金，因此，一些效益好的企業(yè)，特別是離退休職工少的新企業(yè)認(rèn)為是變相的集資攤派，是“劫富濟(jì)貧”；一些虧損企業(yè)也以種種困難為由而拒繳養(yǎng)老保險費。由于缺乏專門的法律保障，社會養(yǎng)老保險費的征集率越來越低。據(jù)統(tǒng)計，1990年上半年全國養(yǎng)老保險費的收繳率為84%，比上年同期下降9個百分點。三是覆蓋面小，調(diào)劑性差。現(xiàn)在全國統(tǒng)一的社會保障體系尚未建立起來，養(yǎng)老保險主要在國有、集體企業(yè)中實行，相當(dāng)多的三資企業(yè)和私營企業(yè)沒有參加，個體戶更談不上，失業(yè)保險的范圍也很有限，醫(yī)療保險難度更大，僅僅在少數(shù)地方試點，由于覆蓋面較小，保險基金的調(diào)劑余地很少，容易出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)。四是增值困難，管理多頭�，F(xiàn)在除少數(shù)地方成立了專門的社會保障事業(yè)管理機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)地區(qū)沒有統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)。一些政府部門和行業(yè)認(rèn)為有利可圖，為爭奪社會保險管理權(quán)而成立各自的保險機(jī)構(gòu)，政出多門，交叉管理，不僅互相掣肘，而且造成管理成本增加和社會資源的浪費。同時，由于離退休人員是歷史遺留下來的問題，老企業(yè)過去創(chuàng)造的財富都交給了國家，一些老企業(yè)現(xiàn)在經(jīng)營困難而負(fù)擔(dān)沉重，難以全部承擔(dān)保險費用，繳費不足而又最需要社會保險。因此，如何保證社會保險基金的保值增值成為一個相當(dāng)重要的問題。
四、加快建立適合我國國情的有效的社會保障體系
我國社會保障制度的改革必須適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在總結(jié)自身經(jīng)驗和借鑒國外做法的基礎(chǔ)上，加快建立適合我國國情的有效的社會保障體系。從我國社會主義初級階段的實際情況出發(fā)，應(yīng)采取以下改革措施：
1、堅持長治久安的原則，構(gòu)筑最基本的社會保障防線。由于我國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，人均資源少，人均創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益不高，人均收入水平也比較低，因此決定了我國社會保障的起點只能是最基本的。從社會保障項目上看：現(xiàn)階段主要建立社會養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療三大基本保險。這三大保險應(yīng)該全部采用社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的方法，實行繳費義務(wù)與享受保險權(quán)利相結(jié)合，繳費多少與保障水平相結(jié)合的模式。從社會保障水平上看，國家和個人的承受能力是社會保險改革成敗的關(guān)鍵�，F(xiàn)階段建立的只能是最基本的社會養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險，必須控制基本保險的待遇水平，必須控制企業(yè)保險負(fù)擔(dān)的增加，把政府的責(zé)任控制在保障人們的最基本的需求上。
2、堅持法律強(qiáng)制的原則，采取最有效的法律性籌資方式。由于建立社會保障制度是為了維護(hù)社會穩(wěn)定和化解社會風(fēng)險，保護(hù)勞動力的再生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，其基本保險必須具有強(qiáng)制性。只有加快社會保障的立法進(jìn)程，抓緊制定和實施《社會保障法》，才能有效地管理社會保障事業(yè)開征社會保障稅能夠很了地體現(xiàn)社會保障的法律性和強(qiáng)制性。社會保障稅與一般的公共稅種既有相同點也有不同點。它既具有一般稅收的法律強(qiáng)制性、公開公平性、穩(wěn)定規(guī)范性和范圍廣泛性，又具有一般稅收所沒有的直接返還性和財政獨立性。由于我國的基本社會保障是單位繳費與個人繳費緊密結(jié)合，以支定收，因此我國的社會保障稅所設(shè)計的計稅依據(jù)、稅目、稅率應(yīng)該是有彈性的、有差別的和有區(qū)域特點的。社會保障稅放在企業(yè)所得稅和個人所得稅之前扣除，表明了與商業(yè)保險的區(qū)別，更體現(xiàn)了國家與個人共同負(fù)擔(dān)的精神。
3、堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，形成具有彈性的多層次社會保障體系。我國地域廣大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，東中西部收入水平差異很大，不同行業(yè)和不同階層的人們收入水平也極不相同，對社會保險的需求也很不相同。既然政府的責(zé)任是有限的，主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三大最基本的社會保障，那么在其它社會保障領(lǐng)域就應(yīng)當(dāng)鼓勵商業(yè)保險機(jī)構(gòu)積極開拓發(fā)展。除了鼓勵人們購買人壽、健康、生育等多種項目的保險外，在養(yǎng)老、醫(yī)療保險上也要鼓勵人們購買補充性和儲蓄性保險，適應(yīng)人們的不同需求。以法律強(qiáng)制性保證社會公平和公正，以多種保險項目鼓勵人們提高效率、創(chuàng)造財富和取得收入來滿足多種保險需求，形成“效率優(yōu)先，兼顧公平”，具有強(qiáng)制性、補充性和儲蓄性相結(jié)合的多層次社會保障體系。
4、堅持資本營運的原則，建立社會保障資金保值增值的機(jī)制。社會保障資金的保值增值的機(jī)制。社會保障資金的保值增值事關(guān)社會保障制度改革的成功，必須高度重視。一是要強(qiáng)化社會保險基金的征收力度，對社會保障稅必須征足收齊，對不能按時足額繳納的應(yīng)該制定更嚴(yán)厲的法律措施、經(jīng)濟(jì)措施和行政措施予以懲罰。二是嚴(yán)格社會保障資金的管理，設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，按照市場化原則和穩(wěn)妥性原則進(jìn)行資本營運和管理，嚴(yán)防資金損失和貶值，盡可能地通過營運使其保值增值。三是考慮結(jié)合國有、集體企業(yè)股份制和股份合作制改革，適當(dāng)劃出一部分國有、集體資產(chǎn)補充社會保障金的不足，切實解決中老年職工的“歷史債務(wù)”問題。四是建立獨產(chǎn)的監(jiān)督體系，強(qiáng)化法律、行政、財政和審計等多種監(jiān)督，保證資金營運的安全性，嚴(yán)厲打擊挪用、濫用社會保障資金的行為，防止腐敗，切實有效地保護(hù)勞動者的利益。
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