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美國(guó)銀行與證券業(yè)的“金融防火墻”
來(lái)源:證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào) 北京大學(xué) 羅 濤1933年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的“格拉斯——斯蒂格爾法”成為美國(guó)銀行與證券業(yè)的“金融防火墻”，其主要措施延續(xù)至今，然而有關(guān)保留還是廢除該法的爭(zhēng)論卻一年年愈演愈烈。
1929年10月美國(guó)證券市場(chǎng)崩潰后，從1930年10月開(kāi)始，美國(guó)又爆發(fā)了空前的銀行大危機(jī)：1930年有1350家銀行倒閉，1931年有2300家銀行倒閉，1932年有1450多家銀行倒閉，1933年情況惡化到極點(diǎn)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退到歷史最低紀(jì)錄，全國(guó)有1/4的勞動(dòng)力失業(yè)，公眾對(duì)銀行失去信心，銀行倒閉風(fēng)潮加速進(jìn)行(1933年共有4000余家銀行倒閉)，有許多州宣布銀行停業(yè)。3月，羅斯福就任美國(guó)總統(tǒng)，并于3月6日宣布全國(guó)銀行停業(yè)。3月9日，國(guó)會(huì)通過(guò)1933年銀行法，即大家所知的“格拉斯——斯蒂格爾法”(Glass——Steagall Act)。作為緊急狀態(tài)下通過(guò)的法律，“格拉斯——斯蒂格爾法”旨在恢復(fù)公眾的信心，消除銀行體系的不穩(wěn)定，使銀行能盡快重新開(kāi)業(yè)。事實(shí)證明，該法不僅達(dá)到了預(yù)期目的，而且主要措施延續(xù)至今。可以說(shuō)，當(dāng)今美國(guó)銀行體系，尤其是銀行監(jiān)管體系完全是在該法的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。
格拉斯與斯蒂格爾
1933年銀行法，即“格拉斯——斯蒂格爾法”內(nèi)容廣泛，但主要措施有二：一是由眾議員亨利·斯蒂格爾(Henry Steagall)提出的存款保險(xiǎn)；二是以參議員卡特·格拉斯(Carter Glass)為主倡導(dǎo)的銀行業(yè)與證券業(yè)分離。前者作為美國(guó)銀行體系安全網(wǎng)(Safety net)兩大組成部分之一而備受贊譽(yù)，因?yàn)閾?jù)此而成立的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corporation，簡(jiǎn)稱(chēng)FDIC)為所有參與保險(xiǎn)的銀行提供存款保險(xiǎn)，使投保銀行免受擠兌之苦。而后者自60年代后期以來(lái)，因美國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，計(jì)算機(jī)及通訊技術(shù)發(fā)展，以及銀行業(yè)與證券業(yè)相互滲透，已成為金融界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。有的主張保留，反對(duì)的呼聲似乎更高。因此，同是一部法律的倡導(dǎo)人，格拉斯參議員與斯蒂格爾遭遇不同，成為一個(gè)毀譽(yù)參半的人物。 格拉斯是當(dāng)時(shí)美國(guó)在銀行事務(wù)方面最受尊敬、最有影響的政治家。他是1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的主要發(fā)起人，為此，他被譽(yù)為“聯(lián)儲(chǔ)之父”，格拉斯本人也把創(chuàng)立聯(lián)儲(chǔ)視為其政治生涯的最高成就。第一次世界大戰(zhàn)期間，他擔(dān)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)。1920年后他一直任民主黨參議員，盡管參議院是共和黨占多數(shù)，格拉斯仍能主持參議院銀行委員會(huì)下的一個(gè)特別分會(huì)。格拉斯是“實(shí)質(zhì)票據(jù)”(real bill)學(xué)說(shuō)的信奉者，這種在19世紀(jì)后期頗為流行而當(dāng)時(shí)已被主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家所唾棄的理論認(rèn)為：商業(yè)銀行是為了向工商業(yè)提供短期貸款而存在的，商業(yè)銀行用實(shí)質(zhì)商品或票據(jù)支持下能自我清償?shù)馁J款來(lái)滿足工商業(yè)短期資金需求。早在1933年大蕭條來(lái)臨的許多年前，格拉斯就確信銀行業(yè)與證券業(yè)必須分開(kāi)，否則將影響聯(lián)儲(chǔ)的正常運(yùn)作，但他的主張一直未被重視。1929年股市崩潰造成銀行大危機(jī)后，給格拉斯精心設(shè)計(jì)并引以為豪的聯(lián)儲(chǔ)體系當(dāng)頭一棒。格拉斯在參議院聽(tīng)證會(huì)上情緒激動(dòng)地指出股市投機(jī)、1929年股市崩潰、銀行倒閉和大蕭條都可在銀行業(yè)與證券業(yè)不分上找到原因。在他的敦促下，1933年銀行法順利通過(guò)，在該法規(guī)定下，商業(yè)銀行必須出清它們的投資銀行業(yè)務(wù)。例如，波士頓第一國(guó)民銀行將其投資銀行業(yè)務(wù)讓給了第一波士頓公司，后者現(xiàn)在是美國(guó)最大的證券公司之一。投資銀行一般都中止了它們的存款業(yè)務(wù)(而J·P·摩根卻中止了其投資銀行業(yè)務(wù)并重新組建為一家商業(yè)銀行，即現(xiàn)在的摩根保證信托公司)。商業(yè)銀行業(yè)與投資銀行業(yè)終于分開(kāi)，格拉斯如愿以償。
四個(gè)條款
今天我們談“格拉斯——斯蒂格爾法”一般都特指1933年銀行法中對(duì)銀行參與證券業(yè)活動(dòng)的規(guī)定，包括第16、20、21和32款。這四個(gè)條款由美國(guó)貨幣監(jiān)理官、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和法院來(lái)解釋和修訂，它們從各方面規(guī)定了商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)的證券活動(dòng)范圍。
條款16和21涉及商業(yè)銀行的直接操作問(wèn)題。在1935年經(jīng)修訂的銀行法中，條款16一般禁止聯(lián)儲(chǔ)的成員銀行用自己的帳戶購(gòu)買(mǎi)證券，但國(guó)民銀行例外。國(guó)民銀行可以用自己的帳戶購(gòu)買(mǎi)和持有投資證券(Investment Securities)，但數(shù)額不能超過(guò)銀行股本的10%，也不能超過(guò)銀行公積金的10%。這里所指的投資證券包括債券、票據(jù)和被貨幣監(jiān)理官認(rèn)可的公司信用債。此外條款16允許商業(yè)銀行在顧客發(fā)出指令并運(yùn)用顧客帳戶的前提下直接購(gòu)買(mǎi)和銷(xiāo)售證券。
條款21禁止任何以批發(fā)、零售或辛迪加的方式進(jìn)行股票、債券、公司信用債、票據(jù)和其它證券的發(fā)行、包銷(xiāo)銷(xiāo)售或分配的組織同時(shí)吸收存款。但也有例外，即任何存款機(jī)構(gòu)(包括國(guó)民銀行、州銀行及其它存款機(jī)構(gòu))可以交易、包銷(xiāo)、購(gòu)買(mǎi)和銷(xiāo)售投資證券或發(fā)行證券，但僅限于以下種類(lèi)的證券：聯(lián)邦政府的債務(wù)、由政府機(jī)構(gòu)發(fā)行的債務(wù)(如聯(lián)邦住宅貸款銀行、世界銀行等)、學(xué)院和大學(xué)宿舍債券、州和政治分支機(jī)構(gòu)的一般公債。
條款20和32涉及商業(yè)銀行的聯(lián)屬問(wèn)題�！案窭埂沟俑駹柗ā钡�2款對(duì)聯(lián)屬(affiliate)作了特別說(shuō)明。商業(yè)銀行的聯(lián)屬是指以下4種情況下的任何公司、企業(yè)經(jīng)營(yíng)信托(business trust)、公會(huì)(association)或其它類(lèi)似的組織：1.該組織大多數(shù)有選舉權(quán)股票或50%以上股票，被一家聯(lián)儲(chǔ)成員銀行直接或間接地?fù)碛谢蚩刂疲?.該組織被擁有一家聯(lián)儲(chǔ)成員銀行大多數(shù)有選舉權(quán)股票或50%以上股票的銀行股東通過(guò)股權(quán)或其它方式直接或間接地控制；3.該組織大多數(shù)董事或受托人同時(shí)也是一家聯(lián)儲(chǔ)成員銀行的董事；4.該組織直接或間接地?fù)碛谢蚩刂屏艘患衣?lián)儲(chǔ)成員銀行的大多數(shù)股權(quán)。
條款20禁止聯(lián)儲(chǔ)成員銀行與主要從事通過(guò)批發(fā)、零售或辛迪加形式進(jìn)行股票、債券、公司信用債、票據(jù)或其它證券的發(fā)行、包銷(xiāo)、拍賣(mài)或分配活動(dòng)的任何公司、企業(yè)經(jīng)營(yíng)信托、公眾或其它類(lèi)似的組織發(fā)生聯(lián)屬關(guān)系。
條款32禁止聯(lián)儲(chǔ)成員銀行與主要從事證券包銷(xiāo)和分配的公司有交叉領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或親密的人事關(guān)系。而且條款32在即使在商業(yè)銀行與投資公司沒(méi)有共同的所有權(quán)或公司聯(lián)屬的情況下也適用。 條款20和32不適用于非聯(lián)儲(chǔ)成員銀行和儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)。二者不受該法限制，可自由地與證券公司發(fā)生聯(lián)屬關(guān)系。因此，該法對(duì)本質(zhì)上相似的機(jī)構(gòu)并不同等對(duì)待。
“格拉斯——斯蒂格爾法”僅能規(guī)定商業(yè)銀行在國(guó)內(nèi)的證券業(yè)行為。在美國(guó)以外的地方，商業(yè)銀行沒(méi)有被禁止從事證券包銷(xiāo)和交易活動(dòng)。受該法管制的大銀行在國(guó)外積極從事證券業(yè)活動(dòng)。1985年歐洲債券市場(chǎng)前30名包銷(xiāo)商都是美國(guó)銀行的聯(lián)屬組織，它們所占的市場(chǎng)份額為11%，其中有11個(gè)聯(lián)屬組織進(jìn)入歐洲票據(jù)包銷(xiāo)商前50名之列。著名的花旗銀行在全世界17個(gè)主要的證券交易所都有會(huì)員資格，并在35個(gè)國(guó)家提供了投資銀行服務(wù)。
透風(fēng)的墻
1933年大蕭條后，美國(guó)政府試圖通過(guò)孤立銀行，提高銀行利潤(rùn)率來(lái)實(shí)現(xiàn)銀行體系的穩(wěn)定。在提高銀行利潤(rùn)率方面，美國(guó)政府有如下舉措：1.為保護(hù)現(xiàn)有銀行的利潤(rùn)，新銀行的進(jìn)入受到很大限制；2.為限制銀行間為爭(zhēng)取公眾存款而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，法律禁止銀行對(duì)支票存款帳戶付息；3.硬性規(guī)定了銀行在其它帳戶上支付利息的上限。在孤立銀行方面，“格拉斯——斯蒂格爾法”通過(guò)分離銀行業(yè)與證券業(yè)，限制了銀行體系之外的金融公司與銀行間的競(jìng)爭(zhēng)。例如支票存款帳戶只有銀行才能持有，只有銀行才能從聯(lián)儲(chǔ)獲得貸款和支票清算的便利，也只有銀行和其它儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)才能提供經(jīng)聯(lián)邦保險(xiǎn)了的存款帳戶。這種辦法成功地沿用了許多年，到60年代后期，經(jīng)濟(jì)的變化和技術(shù)的發(fā)展使“格拉斯——斯蒂格爾法”用來(lái)隔離和保護(hù)銀行的障礙常被繞過(guò)，銀行與其它金融組織的界線變得非常模糊，銀行獨(dú)有的服務(wù)已很少。詳見(jiàn)圖1
銀行在失去大量存款的情況下，試圖通過(guò)發(fā)行大量可轉(zhuǎn)讓定期存章(CDs)，借入歐洲美元以及在世界市場(chǎng)上發(fā)行數(shù)額巨大的短期、流動(dòng)性很強(qiáng)的貨幣市場(chǎng)債來(lái)擺脫困境。最終銀行適應(yīng)了新形勢(shì)并成功地籌集了大量資金。如今，雖然存款仍是美國(guó)銀行的一個(gè)資金來(lái)源，但其重要性已被銀行每年從國(guó)內(nèi)外貨幣市場(chǎng)籌集來(lái)的上千億美元所取代。
金融市場(chǎng)對(duì)銀行的沖擊不僅來(lái)自存款，而且來(lái)自貸款。銀行過(guò)去是大公司短期
貸款的主要來(lái)源。60年代后期當(dāng)銀行經(jīng)歷了存款流失并無(wú)力滿足大公司借款要求時(shí)，許多大公司轉(zhuǎn)向商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)，在計(jì)算機(jī)及遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的幫助下，大公司在商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)籌集資金非常便利并且不再倚重銀行了。此時(shí)銀行貸款只能面向國(guó)內(nèi)的小公司和一些不發(fā)達(dá)國(guó)家。
另一個(gè)重要變化就是非銀行金融混合體的大量出現(xiàn)。這些混合體不僅包括老牌的證券公司，還有一些大制造商，例如西爾斯(Sears)、通用(GM)和福特(Ford)。它們集多種對(duì)公眾有吸引力的金融服務(wù)于一身，不僅能夠提供許多銀行不能提供的服務(wù)，而且能夠提供許多類(lèi)似銀行服務(wù)的服務(wù)，爭(zhēng)奪銀行傳統(tǒng)的地盤(pán)。例如證券經(jīng)紀(jì)人的現(xiàn)金管理帳戶(Cash Management Account)在功能上與支票存款帳戶有相同之處，但法律并不以為它是存款帳戶。
綜上所述，非銀行機(jī)構(gòu)已有辦法繞過(guò)“格拉斯——斯蒂格爾法”，提供銀行的服務(wù)，而銀行在受到金融市場(chǎng)沖擊后，也努力尋找新的有利可圖的服務(wù)并企圖涉足證券業(yè)。銀行監(jiān)管者面對(duì)意料不到的窘境，是加緊還是放松管制呢?從“格拉斯——斯蒂格爾法”在當(dāng)代美國(guó)是如何被解釋的，我們可以看到銀行監(jiān)管者對(duì)銀行業(yè)與證券業(yè)相互滲透所持的態(tài)度。
美國(guó)銀行監(jiān)管體系具有多重性特點(diǎn)，參與監(jiān)管的有貨幣監(jiān)理官、聯(lián)儲(chǔ)、FDIC和州銀行管理當(dāng)局，此外還有法院。貨幣監(jiān)理官主要負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)民銀行，聯(lián)儲(chǔ)主要負(fù)責(zé)管理作為其成員的州銀行和那些擁有一家或一家以上銀行的銀行控股公司。FDIC和州銀行管理當(dāng)局共同監(jiān)督在FDIC投了保但不是聯(lián)儲(chǔ)成員的州銀行。州銀行管理當(dāng)局還獨(dú)自管理無(wú)FDIC保險(xiǎn)的州銀行。它們的意見(jiàn)經(jīng)常相互抵觸，這種管理多頭的局面使得一位銀行界人士感嘆道：“一個(gè)管理者說(shuō)你能做某些事；另一個(gè)說(shuō)你不能；還有一個(gè)說(shuō)你可以做，但不能全力去做�！苯忉尅案窭埂沟俑駹柗ā钡母鞅O(jiān)管機(jī)構(gòu)雖有沖突，但總的來(lái)說(shuō)是趨向放松管制。
在條款16和21方面：
●70年代早期，貨幣監(jiān)理官批準(zhǔn)花旗銀行向公眾提供單位投資信托，但71年美國(guó)最高法院裁決說(shuō)條款16和21禁止銀行提供類(lèi)似共同基金的金融產(chǎn)品。然而在1985年和1986年，貨幣監(jiān)理官認(rèn)為“格拉斯——斯蒂格爾法”允許國(guó)民銀行作為代理人替顧客購(gòu)買(mǎi)和出售共同基金股份及出售單位投資信托中的單位(Unit)。貨幣監(jiān)理官認(rèn)為國(guó)民銀行在作為共同基金和單位投資信托的咨詢商時(shí)，可通過(guò)其子公司向公眾提供經(jīng)紀(jì)服務(wù)和投資咨詢。此外，自1985年以來(lái)，銀行已被允許通過(guò)其子公司提供貼現(xiàn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)。這些愈發(fā)縱容銀行的規(guī)定都得到法院的支持，因此，法院裁決現(xiàn)在都趨向于松動(dòng)1971年最高法院對(duì)“格拉斯——斯蒂格爾法”明顯嚴(yán)格的解釋。
在條款20和32方面 ：
●1984年和1986年，法院認(rèn)定聯(lián)儲(chǔ)成員銀行的聯(lián)屬組織可提供零售貼現(xiàn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)，只要這些活動(dòng)不涉及證券包銷(xiāo)。
●1987年華盛頓特區(qū)的上訴法院認(rèn)可了1985年聯(lián)儲(chǔ)的一項(xiàng)裁決，該裁決允許銀行持股公司擁有提供經(jīng)紀(jì)服務(wù)和投資咨詢的子公司。
●1988年6月，美國(guó)最高法院支持了一家低級(jí)法院的裁決。該裁決認(rèn)可了1987年4月聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)其成員銀行與包銷(xiāo)商業(yè)票據(jù)、市政收益?zhèn)墓韭?lián)儲(chǔ)。只要聯(lián)屬組織不是主要從事上述證券活動(dòng)。這里的“主要從事”被聯(lián)儲(chǔ)定義為“占聯(lián)屬組織總收入5�10%的活動(dòng)”。
爭(zhēng)論的焦點(diǎn)
近年來(lái)，有關(guān)保留還是逐步廢除“格拉斯——斯蒂格爾法”的爭(zhēng)論愈演愈烈，雙方各執(zhí)一詞、互不相讓。
主張保留該法的人士認(rèn)為銀行業(yè)與證券業(yè)的合一將會(huì)帶來(lái)以下兩大方面的問(wèn)題：
第一，利益沖突和銀行濫用權(quán)力。1933年以前，銀行業(yè)與證券業(yè)是合一的，但由
同一家金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)與證券業(yè)導(dǎo)致了許多潛在的利益沖突。因?yàn)殂y行一方面握有高風(fēng)險(xiǎn)的證券，另一方面掌管信托基金和公眾存款。一旦證券市場(chǎng)不景氣，銀行很容易把賣(mài)不出去的證券售給它自己管理的信托基金，這樣銀行的證券業(yè)務(wù)將靠犧牲信托基金來(lái)獲得利潤(rùn)。如果這些售不出去的證券由銀行自己購(gòu)買(mǎi)，存款者將面臨較大的銀行倒閉風(fēng)險(xiǎn)。因此“格拉斯——斯蒂格爾法”才禁止銀行包銷(xiāo)和經(jīng)營(yíng)公司證券，并規(guī)定銀行只能購(gòu)買(mǎi)由監(jiān)管者批準(zhǔn)的債券證券。即只有把銀行業(yè)與證券業(yè)分離，才能避免此類(lèi)利益沖突的發(fā)生。
第二，不公平競(jìng)爭(zhēng)。銀行在其存款由聯(lián)邦保險(xiǎn)后，能方便地得到大量“廉價(jià)”的資金，而證券公司得到資金的成本較高，這些資金通常來(lái)自銀行的貸款。因此，銀行參與證券業(yè)將獲得強(qiáng)大的市場(chǎng)力量，在競(jìng)爭(zhēng)方面有著非銀行機(jī)構(gòu)所不能獲得的優(yōu)勢(shì)。這種不公平競(jìng)爭(zhēng)最終將導(dǎo)致銀行在證券業(yè)中居統(tǒng)治和支配地位，并且這種權(quán)力的集中到一定程度，會(huì)使證券業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)從而失去活力。
主張逐步廢除該法的人士則認(rèn)為：
第一，現(xiàn)在的證券市場(chǎng)和商業(yè)銀行比起1933年以前的情況已有很大不同。銀行法規(guī)和SEC多半可以防止“格拉斯——斯蒂格爾法”之前所發(fā)生的許多濫用職權(quán)的事件。此外，現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著更為強(qiáng)大的力量來(lái)發(fā)現(xiàn)并懲罰那些濫用職權(quán)的商業(yè)銀行，即使濫用職權(quán)的事發(fā)生，也是很偶然的。由此引起的損失遠(yuǎn)小于增強(qiáng)證券業(yè)競(jìng)爭(zhēng)所得利益。
第二，不讓商業(yè)銀行與證券公司互相競(jìng)爭(zhēng)去從事證券活動(dòng)是不公平的。隨著貨幣市場(chǎng)共同基金和現(xiàn)金管理帳戶的發(fā)展，證券公司已在從事傳統(tǒng)的商業(yè)銀行活動(dòng)了，為什么不允許商業(yè)銀行去證券公司傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)同它們競(jìng)爭(zhēng)?
第三，銀行進(jìn)入證券業(yè)將增強(qiáng)證券業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。在發(fā)行新證券的情況下，銀行的參與意味著將有更多的包銷(xiāo)發(fā)行人。因此發(fā)行者得到的證券價(jià)格與公眾購(gòu)買(mǎi)證券的價(jià)格差價(jià)將縮小，證券市場(chǎng)上證券的供給者與需求者境況均改善。證券供給方——發(fā)行者由于競(jìng)爭(zhēng)的存在將獲得較高價(jià)格，負(fù)擔(dān)較低的利息成本；證券的需求者——購(gòu)買(mǎi)者由于競(jìng)爭(zhēng)的存在將能以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，得到較高的利率。因此，銀行參與證券業(yè)將使證券業(yè)競(jìng)爭(zhēng)增加，從而減少了經(jīng)紀(jì)人手續(xù)費(fèi)。
“格拉斯——斯蒂格爾法”
值得討論嗎?
60年代后期以來(lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化使得銀行監(jiān)管者面臨兩難抉擇：不放松管制，則銀行和其它儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)存款大量流失；放松管制則后果令人難以預(yù)料。當(dāng)監(jiān)管者最終發(fā)現(xiàn)只有前進(jìn)才有出路時(shí)，放松管制就是不由自主的選擇。由于“格拉斯——斯蒂格爾法”的存在，銀行業(yè)雖然從貨幣市場(chǎng)籌集到大量資金，但無(wú)法進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)高收益的證券業(yè)，因此為創(chuàng)造更多的利潤(rùn)，銀行業(yè)開(kāi)始了新的擴(kuò)張：不僅在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)擴(kuò)張，如大量貸款；而且在放松管制后新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)擴(kuò)張。擴(kuò)張的沖動(dòng)往往伴著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)不足，結(jié)果銀行和其它儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)仍免不了倒閉的可能。以儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)為例，利率管制放松后，它們開(kāi)始用高利率去吸收存款，甚至動(dòng)用存款經(jīng)紀(jì)人去各地搜羅存款。高利率加上有聯(lián)邦儲(chǔ)蓄與貸款保險(xiǎn)公司(FSLIC)提供存款保險(xiǎn)，儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)獲得了大量資金。在放款業(yè)務(wù)方面，儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)以前僅限于發(fā)放抵押貸款，放松管制后，它們不僅可以象商業(yè)銀行那樣為消費(fèi)者及工商業(yè)提供貸款，而且可以從事不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)和低級(jí)商業(yè)債券(垃圾債券)這些商業(yè)銀行不能從事的業(yè)務(wù)。擴(kuò)張的沖動(dòng)以及自恃有FSLIC頂著，儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)淡忘了風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果該行業(yè)1/3的組織破產(chǎn)，F(xiàn)SLIC也最終因無(wú)力提供存款保險(xiǎn)而倒閉。儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)的存款保險(xiǎn)現(xiàn)改由FDIC提供。
因此，我們看到“格拉斯——斯蒂格爾法”樹(shù)立的“金融防火墻”并非萬(wàn)能，該法固然使銀行免遭證券業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)的牽連，但具有相當(dāng)不流動(dòng)性和高度風(fēng)險(xiǎn)性的貸款不也有致銀行于死地的能力嗎?此外斯蒂格爾提出的存款保險(xiǎn)制度在實(shí)施中也走了樣，F(xiàn)DIC通常是另找一家銀行來(lái)接管和購(gòu)買(mǎi)某瀕于倒閉的銀行，從而保護(hù)了該銀行的全部存款者而不是按規(guī)定只保護(hù)投保了的存款者。由此導(dǎo)致的后果是：未投保的存款大戶明知銀行要倒閉也不提早抽回存款移存他處，銀行外部的來(lái)自市場(chǎng)的監(jiān)管力量大大減弱；銀行監(jiān)管責(zé)任大部分落到FDIC身上；縱容了其它銀行更加大膽地冒險(xiǎn)。
面對(duì)現(xiàn)時(shí)的困境，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，加州大學(xué)伯克利分校經(jīng)濟(jì)系教授皮爾斯(J ·L·Pierce)認(rèn)為應(yīng)首先明確金融管制的目標(biāo)。他認(rèn)為金融管制的目標(biāo)不在于保護(hù)銀行，保證貨幣體系——交易中介和支付系統(tǒng)的高效和穩(wěn)定才是本質(zhì)上的和最重要的。為什么金融管制的目標(biāo)不是保護(hù)銀行呢?皮爾斯認(rèn)為：既然關(guān)鍵在于嚴(yán)格管制好貨幣系統(tǒng)，保證其穩(wěn)定和高效，那么由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行這項(xiàng)重任是無(wú)關(guān)緊要的。按照皮爾斯設(shè)計(jì)的藍(lán)圖，現(xiàn)有的銀行業(yè)務(wù)要分成兩大塊：貨幣塊與非貨幣塊，并相應(yīng)成立兩個(gè)公司：貨幣業(yè)務(wù)公司(Monetary Service
Companies，簡(jiǎn)稱(chēng)MSCs)與金融業(yè)務(wù)公司(Financial Service Companies，簡(jiǎn)稱(chēng)FSCs)。前者提供計(jì)息并可隨時(shí)提取的支票存款帳戶，并由聯(lián)邦提供全金額保險(xiǎn)；后者可經(jīng)營(yíng)除貨幣業(yè)務(wù)以外的一切金融業(yè)務(wù)：貸款、發(fā)行CDs、共同基金、證券承銷(xiāo)、交易等。兩者在銀行可并存，人員、設(shè)備、辦公場(chǎng)所可共用，但在資金上嚴(yán)格分隔，后者的倒閉與前者無(wú)關(guān)。前者旨在維持貨幣體系的穩(wěn)定：人們可隨時(shí)存取，不用擔(dān)心存款損失，因而不會(huì)去擠兌；支票存款帳戶按市場(chǎng)利率計(jì)息，人們用不著轉(zhuǎn)移資金尋找高收益。后者為人們提供了各種風(fēng)險(xiǎn)不一的金融服務(wù)，包括銀行儲(chǔ)蓄、為消費(fèi)者及工商業(yè)提供貸款、保險(xiǎn)、共同基金、證券承銷(xiāo)和交易。前者因有聯(lián)邦提供存款保險(xiǎn)且MSCs的資產(chǎn)僅限于投資在國(guó)庫(kù)券、信用等級(jí)很高的商業(yè)票據(jù)上而具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。后者將只接受有關(guān)的反壟斷法、證券管理?xiàng)l例等�！案窭埂沟俑駹柗ā蓖耆粡U除了。由于FSCs的所有負(fù)債不受聯(lián)邦保險(xiǎn)，投資者將不受聯(lián)邦保護(hù)。
皮爾斯的思路很新穎，但引起的爭(zhēng)議也很大，他本人也認(rèn)為到下一次金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，自己的主張才會(huì)有實(shí)施的可能。
在皮爾斯那里，“格拉斯——斯蒂格爾法”完全沒(méi)有爭(zhēng)議的必要，因此也遭到了最為徹底的否定。
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