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試論實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的影響因素
試論實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的影響因素張楠
�。兾鲙煼洞髮W(xué)教育學(xué)院，西安710062）
摘要：教育行政體制是國家行政體制的一個分支，教育行政體制的類型受政治、經(jīng)濟(jì)及文化的影響。分權(quán)型教育行政體制在政治上受國體、政體、歷史背景和多中心的權(quán)力主體影響；在經(jīng)濟(jì)上，教育經(jīng)費(fèi)來源和市場機(jī)制等因素可加速教育分權(quán)的進(jìn)程。目前，基于國家的民族性、歷史文化、社會和民眾對教育需求的不斷增長以及對教育管理的高度關(guān)注，使得越來越多的國家選擇分權(quán)型教育行政體制。通過分權(quán)的形式可避免集權(quán)和壟斷，提高管理質(zhì)量和效率，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)社會參與度，調(diào)動地方辦教育的積極性，等等。
關(guān)鍵詞：分權(quán)；教育行政體制；因素
中圖分類號：G40
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號：1002-0845(2010)12-0015-03
教育行政體制是指教育行政權(quán)力的確立與劃分、教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各級教育行政部門間的隸屬關(guān)系等方面的基本制度。這些制度所反映的問題歸根結(jié)底也就是采用什么樣的方式管理教育的問題…。由于影響一個國家教育行政體制的因素包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面，因此各國教育管理的方式和特點(diǎn)也各不相同。依據(jù)教育行政權(quán)力的分配特點(diǎn)可將教育行政管理體制分為中央集權(quán)制、地方分權(quán)制和中央與地方合作制三種類型。伴隨著官僚科層組織管理弊端的暴露以及治理理論、公共選擇理論、新自由主義理論等教育分權(quán)理論的出現(xiàn)，一些國家相繼進(jìn)行了教育體制的重構(gòu)，其核心便是分權(quán)。
分權(quán)型教育行政體制又稱教育的地方分權(quán)制，是中央政府將教育的行政權(quán)力部分交由地方政府、由其在管轄范圍內(nèi)對教育事務(wù)進(jìn)行處理的一種管理體制，而中央政府則起監(jiān)督和輔助的作用。與中央集權(quán)制不同，分權(quán)型教育行政體制有以下特點(diǎn)：1）在中央一級不設(shè)教育部，即使設(shè)置其權(quán)力也十分有限。2）課程的設(shè)置、教材的選擇、教師資格的認(rèn)定等基本教育事項(xiàng)由地方政府規(guī)定，中央不做統(tǒng)一要求。3)關(guān)于教育的基本法律由地方制定。4）教育經(jīng)費(fèi)主要由地方承擔(dān)。分權(quán)型教育體制的優(yōu)勢顯而易見，如可避免集權(quán)和壟斷，提高管理質(zhì)量和效率，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)社會參與度，調(diào)動地方辦教育的積極性，等等。因此，美國、加拿大、英國實(shí)行了分權(quán)型教育行政體制。那么，實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的影響因素有哪些？筆者在此略述如下：
一、政治因素
1．國體和政體的影響
國家的性質(zhì)即稱為國體，它表明社會各階級在國家中所處的地位，其中統(tǒng)治階級的性質(zhì)決定著國家的性質(zhì)。政體是指國家政權(quán)的組織形式，即統(tǒng)治階級采取何種形式來組織自己的政權(quán)機(jī)構(gòu)。教育行政體制的性質(zhì)受到國家行政體制的制約和影響，因此國家行政體制的運(yùn)行方式直接決定了教育行政體制的模式。如果一個國家采取專制君主制政體，則其教育行政體制必然帶有極強(qiáng)的集權(quán)、官僚和專制的色彩；如果國家采取民主共和制，教育則在其民主意識的制約下，一般采取地方分權(quán)型的教育行政體制。如美國的權(quán)力在縱向上采用聯(lián)邦制，即以成文憲法劃分聯(lián)邦與分子邦的權(quán)力。聯(lián)邦與州的權(quán)力界定明確，美國聯(lián)邦憲法修正案第十條規(guī)定：“凡本憲法未授予聯(lián)邦而又未禁止各州行使的權(quán)限，分別保留給各州人民�！痹诿绹鱾�州都有州憲法，地方政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力由州憲法確立，但不得與聯(lián)邦憲法相違背，因此，州的自主權(quán)相對較大。與此同時，美國的權(quán)力配置在橫向上采取行政、立法、司法三權(quán)完全分開互相牽制的模式，以憲法負(fù)責(zé)統(tǒng)合之責(zé)。這三種權(quán)力，分別由政府、議會、法院獨(dú)立行使并相互制衡。
教育行政屬于國家行政的一個分支，美國的三權(quán)分立聯(lián)邦制直接決定了教育行政體制上的分權(quán)制。它采取三級即“聯(lián)邦政府一州政府一學(xué)區(qū)”教育行政管理體制。在美國的憲法中并未明確提及教育，因此美國教育行政管理權(quán)不在聯(lián)邦政府，而在各州及各級地方政府或私人機(jī)構(gòu)。美國聯(lián)邦政府教育部的職權(quán)是十分有限的，其主要職責(zé)是按國會意圖向各州分配教育撥款以及向美國國內(nèi)學(xué)生提供獎學(xué)金等。美國各州設(shè)有州督學(xué)或教育廳長，負(fù)責(zé)制定全州的教育政策，并領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)在州內(nèi)貫徹這些政策。私立大學(xué)由主辦大學(xué)的機(jī)構(gòu)遴選的校董會掌管行政權(quán)；公立大學(xué)校董會對決定本校的方針和各項(xiàng)規(guī)定也有很大的自主權(quán)。由此可以看出，美國采取分權(quán)型教育行政體制是由其國體和政體性質(zhì)決定的。
2．政治歷史背景的影響
一個國家教育行政體制受其政治體制的影響，而政治體制又因其政治歷史背景的不同而不同。一般而言，政治歷史相對簡單和建國前權(quán)力分散的國家選擇分權(quán)型行政體制的可能性較大，如美國和加拿大等。
15世紀(jì)初，法國和英國探險家航行于北美水域沿岸，發(fā)現(xiàn)了北美大陸。隨后英法兩國在北美建立殖民地，直到1776年美國才正式建國。而加拿大到1931年才成為英聯(lián)邦成員，其自治權(quán)才得到英國政府的正式承認(rèn)，享有與英國同等的權(quán)利，成為了一個獨(dú)立的國家。比起古老的四大文明古國或是老牌的歐洲國家，如英國和法國，美國和加拿大的歷史都顯得十分簡單。歷史的短暫使這些國家在建立的初期不用過多地考慮歷史矛盾，它們可以快速地移植當(dāng)時較為先進(jìn)的政治體制，而新體制的實(shí)施阻力也相對較少，不會因太多守舊勢力的阻撓而中斷，革新的力度也相對較大。與此同時，美、加兩國在建國前都處于分割、被殖民的狀態(tài)，殖民地一般實(shí)施分而治之的政策。因此，受殖民國家政治思想的影響，權(quán)力由地區(qū)掌控，形成了權(quán)力的地區(qū)分割，導(dǎo)致了最后聯(lián)邦體制和分權(quán)型行政體制的形成。在統(tǒng)一的聯(lián)邦國家形成前，州的權(quán)力十分強(qiáng)大且根深蒂固，即使后來建立了統(tǒng)一的國家，州權(quán)力受到一定的約束，但是州的產(chǎn)生先于國家，因此重視州權(quán)力的重要性的習(xí)慣被延續(xù)下來。教育權(quán)力是行政權(quán)力的一方面，因此教育行政權(quán)也主要由州政府掌控，分權(quán)型教育行政體制隨之建立。
3．權(quán)力的多中心趨勢的影響
伴隨著官僚科層組織管理弊端的暴露，政府不能僅僅依靠集權(quán)和壟斷的方法來保有對權(quán)力的操控，這樣不僅不利于資源的優(yōu)化配置，更導(dǎo)致了管理的低質(zhì)和低效。因此依照治理理論，政府應(yīng)主動改變其與地方的關(guān)系，積極向地方下放權(quán)力，使地方擔(dān)負(fù)更多的職能和責(zé)任來管理地區(qū)事務(wù)。同時還應(yīng)加強(qiáng)政府同社會之間的合作，引導(dǎo)全民參與管理和監(jiān)督，這就是各國管理體制改革的趨勢。教育的分權(quán)是在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，它與政府職能的下放與轉(zhuǎn)變關(guān)系密切。
政府采取分權(quán)型教育行政體制是將公共教育權(quán)力在政府、市場、社會、學(xué)校之間大范圍的轉(zhuǎn)移。政府通過對權(quán)力的分化，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力在不同主體間的遷移，形成了權(quán)力的多中心特點(diǎn)。政府將權(quán)力交由社會團(tuán)體或?qū)W校，從而實(shí)現(xiàn)了社會各階層、辦學(xué)主體對教育行政的管理。將教育這一貼近民眾的事務(wù)交由與其休戚相關(guān)的組織、階層來運(yùn)作和管理，也更能體現(xiàn)教育主體對教育的需求，實(shí)現(xiàn)教育主體的權(quán)力。除此之外，權(quán)力的多中心還體現(xiàn)在各政府行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分化上。人事部門負(fù)責(zé)師資聘任的管理，教育部門負(fù)責(zé)招生的管理，財(cái)政部門負(fù)責(zé)教育資金資源的管理，等等。這種權(quán)力分化也勢必促進(jìn)教育行政管理的分權(quán)，因?yàn)橹挥蟹謾?quán)才能充分考慮各地區(qū)現(xiàn)狀的差異，才能因地制宜，從而推進(jìn)教育的全面發(fā)展。
二、經(jīng)濟(jì)和管理因素
1．教育經(jīng)費(fèi)來源的影響
一個國家選擇何種教育管理體制與其教育經(jīng)費(fèi)的來源有直接關(guān)系，選擇分權(quán)型教育行政體制的國家其教育經(jīng)費(fèi)的來源大多是地方稅收、社會團(tuán)體組織出資和個人捐贈等，只有較少部分來原于中央政府。教育經(jīng)費(fèi)的地方性決定了教育管理的分權(quán)性。因?yàn)槌鲑Y團(tuán)體或個人總是希望管理的職能能夠掌控在自己信賴的管理者手中，這樣才能更好地貫徹出資方的辦學(xué)理念，并對資金的使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。如果地方出資而中央管理，那么出資機(jī)構(gòu)的積極性將會受挫，對經(jīng)費(fèi)來源的持續(xù)性和數(shù)量都會有很大的影響。
如美國，其學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)主要來自于地方稅收，而聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼所占份額很小，州和地方的教育經(jīng)費(fèi)投入占90%以上。1867年，美國在內(nèi)政部中設(shè)教育總署，負(fù)責(zé)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和傳達(dá)各州的教育情況，分撥教育經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)特殊地區(qū)的教育事業(yè)，但它對各州的教育事務(wù)無法定約束力。各州的教育委員會、下屬的地方學(xué)區(qū)委員會和基層學(xué)區(qū)委員會仍然分別掌握著各地的教育大權(quán)，如發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)分撥等，使分權(quán)型的教育行政體制因此得以延續(xù)。
2．市場機(jī)制進(jìn)入的影響
伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場機(jī)制不僅僅作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同樣也作用于公共教育領(lǐng)域。傳統(tǒng)的官僚集權(quán)管理體制已經(jīng)不是唯一進(jìn)行管理的方式，它逐步被市場導(dǎo)向型管理體制所替代。教育過程也可以被看成是一種生產(chǎn)過程，其產(chǎn)品就是學(xué)生，學(xué)生在校學(xué)習(xí)過程就是產(chǎn)品的加工過程。伴隨社會發(fā)展，學(xué)生應(yīng)具有怎樣的素質(zhì)不僅由學(xué)生自己來選擇，還由社會市場發(fā)展來要求和學(xué)校教育來約束。因此，學(xué)生需要根據(jù)社會市場環(huán)境有意識地去主動學(xué)習(xí)，同時學(xué)校和地方也應(yīng)依據(jù)地方環(huán)境的變化及時調(diào)整教學(xué)方法、內(nèi)容和管理策略。在這種情況下，集權(quán)型的教育管理模式就不能很好地掌握地區(qū)市場的差異，就不利于各地因勢利導(dǎo)，還容易錯失教育的發(fā)展良機(jī)。市場機(jī)制的引入要求教育權(quán)力下放，使掌握權(quán)力的各方以市場為導(dǎo)向，及時準(zhǔn)確地做出分析判斷。而中央政府可以通過補(bǔ)貼、管制、合作等方式進(jìn)行間接管理，使教育管理沿著國家的意志發(fā)展。由此可見，分權(quán)型的教育行政體制能夠更靈活地發(fā)揮地方政府自主應(yīng)變的能力，使其更好地適應(yīng)教育發(fā)展的需要。
如美國，它在高等教育方面就建立了在市場競爭基礎(chǔ)上的、適合自己政治和經(jīng)濟(jì)制度的高等教育機(jī)制。主要表現(xiàn)為校際之間的人才競爭機(jī)制，以市場為導(dǎo)向的學(xué)科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整機(jī)制，市場化的就業(yè)機(jī)制，經(jīng)費(fèi)來源的市場競爭機(jī)制，政府與高校之間的市場調(diào)控機(jī)制，等等。美國分權(quán)型的教育行政管理體制保障了市場機(jī)制在教育領(lǐng)域中也可以良好運(yùn)行，使得自由競爭在各主體間存在并發(fā)揮積極的作用。
三、社會、歷史、文化的因素
1．國家民族性的影響
民族性對行政體制的制約主要是指一個國家民族歷史的長短、各民族人數(shù)的比例以及各民族參與國家管理的程度等，它影響著一個國家的行政管理體制。不同民族地區(qū)，教育要求也不相同。因此，應(yīng)根據(jù)地方民族特色制定不同的教育管理法律政策，保障各地區(qū)、各民族教育的均衡發(fā)展。
在一些實(shí)行分權(quán)型行政管理體制的國家，自建國起，移民始終未曾停止，因此形成多樣性的民族特色。多樣性導(dǎo)致提倡分權(quán)型管理模式。地方分權(quán)可以根據(jù)各民族特點(diǎn)采取不同的管理策略，更好地緩解各方矛盾，避免中央集權(quán)型管理的統(tǒng)一性。如美國接受的移民比其他任何國家都多，總共有5000多萬人，而且現(xiàn)在每年仍接納近70萬人，其移民數(shù)量占到了全球移民總數(shù)的1/5。移民的涌入帶來了文化的多樣性，他們大多為追求解放和自由而來，因此在美國民族性格中帶有典型的個人主義和自由主義的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)決定了他們不愿束縛于集權(quán)，而更傾向于分權(quán)型的地方管理模式。體現(xiàn)在教育上就是地方管理教育，反對聯(lián)邦政府的過多干預(yù)。教育是人民的重要權(quán)力，民眾更相信地方政府能夠體察其需求，更好地滿足他們的要求，更好地促進(jìn)個人教育的進(jìn)步。
2．早期的文化歷史的影響
美國、加拿大等實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的國家在建國以前都曾是歐洲強(qiáng)國的殖民地，國家在殖民時期被分而治之，深受殖民國家文化的影響。如法國統(tǒng)治地區(qū)強(qiáng)調(diào)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，英國統(tǒng)治地區(qū)則強(qiáng)調(diào)地方、社會機(jī)構(gòu)和個人的作用。因此，依據(jù)統(tǒng)治國家的不同也必然形成了多元的文化特點(diǎn)，這一特點(diǎn)要求充分肯定和接受文化的多樣性，在平等和獨(dú)立的基礎(chǔ)上發(fā)展各種文化。這一影響反映在教育上就是各地區(qū)教育呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性，不同地區(qū)教育發(fā)展水平也不盡相同，民眾對教育的要求也千差萬別。在這種情況下建立起統(tǒng)一的國家，如果強(qiáng)制實(shí)行教育集權(quán)管理必然導(dǎo)致教育的混亂。所以，采取地方分權(quán)型教育管理，能使地方政府因地制宜，依據(jù)地方特點(diǎn)管理教育。因此，文化歷史的多元性對分權(quán)型教育行政體制的選擇也起重要作用。
3．社會和民眾對教育的需求以及對教育管理的關(guān)注的影響
教育的直接消費(fèi)者是學(xué)生或接受教育的家庭，隨著社會的不斷發(fā)展，他們對教育的重視程度與日俱增。受教育主體關(guān)心的不僅僅是如何接受教育的問題，他們也越來越關(guān)注教育的質(zhì)量和教育管理的水平與效率等問題。教育管理的發(fā)展必然要關(guān)注受教育主體的需求，賦予他們一定的參與權(quán)和決策權(quán)，將受教育主體作為管理監(jiān)督者。由此可見，分權(quán)型教育行政體制應(yīng)與不斷增長的教育需求和人們對育管理的關(guān)注度相適應(yīng)，將權(quán)力下放到地方能更好地使社會團(tuán)體、學(xué)校和個人融入教育管理，促進(jìn)教育行政管理的完善與發(fā)展。
綜上所述，當(dāng)今世界瞬息萬變，競爭加劇，管理權(quán)力分化，這些都極大地影晌著教育領(lǐng)域。教育體制的發(fā)展變化反映了政府對教育管理方式的轉(zhuǎn)變及社會、時代對教育的要求。因此，一個國家選擇分權(quán)型的教育行政體制與其政治、經(jīng)濟(jì)體制以及社會文化背景有著密切的聯(lián)系，而這些因素還將持續(xù)影響各個國家教育行政管理體制的改革方向和方式。
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