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應(yīng)把危機(jī)管理納入“十一五”規(guī)劃
要把危機(jī)管理納入“十一五”規(guī)劃眼下，編制第十一個五年計劃的工作將很快展開。從當(dāng)前國際和國內(nèi)形勢及未來的發(fā)展趨勢來看，必須考慮把危機(jī)管理引入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并使其成為“十一五”發(fā)展規(guī)劃的創(chuàng)新點(diǎn)之一。
“危機(jī)”是指那些能夠打斷人類正常活動的事件。大的、嚴(yán)重的危機(jī)會沖擊甚至中斷國民經(jīng)濟(jì)和社會的正常發(fā)展，給人民生活帶來不便和破壞。
隨著經(jīng)濟(jì)社會全球化的加速，我們所賴以生活和工作的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變得越來越敏感和脆弱，一個很小的沖擊都可能引發(fā)系統(tǒng)的紊亂和破壞。還有，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展比以往更容易受到社會沖突、恐怖主義、技術(shù)性災(zāi)難事件、金融危機(jī)的打擊。人口膨脹、流動增加、技術(shù)發(fā)展、環(huán)境污染、信息化、經(jīng)濟(jì)全球化等因素正在將我國帶進(jìn)一個風(fēng)險社會，突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率增大。經(jīng)驗(yàn)表明，如果不能及時處理，一個很小的事件就可能導(dǎo)致一場全面危機(jī)。
我們承認(rèn)，自然的力量是不可抗拒的，但是，人們經(jīng)過努力把自然災(zāi)害造成的損失縮小在最低限度是可以辦到的，人為的危機(jī)是可以預(yù)防的。在危機(jī)事件中，準(zhǔn)備是必需的。危機(jī)管理的最基本目標(biāo)是使發(fā)展進(jìn)程免遭沖擊和在遭受沖擊后能夠盡快恢復(fù)正常。
改革開放以來，我國已經(jīng)在不同領(lǐng)域開展了處理應(yīng)急狀態(tài)的理論研究和實(shí)踐，如國家頒布和實(shí)施了《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》、《中華人民共和國治安管理處罰條理》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，等等。這些都為我國全面建立國民經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)發(fā)展的危機(jī)管理系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)。
“十一五”規(guī)劃中的危機(jī)管理目標(biāo)
“十一五”發(fā)展規(guī)劃的危機(jī)管理必須達(dá)到兩個目標(biāo)：
（一）對于可能沖擊國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)和方向的因素進(jìn)行預(yù)警和干預(yù)，防患于未然
危機(jī)管理的首要階段和首要任務(wù)是預(yù)防或預(yù)警，并進(jìn)行干預(yù)，防患于未然。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展危機(jī)管理的基本前提是要求各級政府、各個部門和各類組織在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，確定經(jīng)濟(jì)社會中長期發(fā)展中可能發(fā)生的危機(jī)，并阻止它們演變成全面的災(zāi)難。“危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是指組織為了能在危機(jī)來臨時能盡早地發(fā)現(xiàn)危機(jī)的來臨，建立一套能感應(yīng)危機(jī)來臨的信號，并判斷這些信號與危機(jī)之間的關(guān)系的系統(tǒng)，通過對危機(jī)風(fēng)險源、危機(jī)征兆進(jìn)行不斷地監(jiān)測，從而在各種信號顯示危機(jī)來臨時及時地向組織或個人發(fā)出警報，提醒組織或個人對危機(jī)采取行動”。
危機(jī)預(yù)防是危機(jī)管理計劃最具有挑戰(zhàn)性的部分，事實(shí)上確定那些常規(guī)事件和危機(jī)相對容易，但是確定那些意外危機(jī)確實(shí)是很難的，特別是在中長期發(fā)展過程中更是如此。一般來說，那些突如其來的危機(jī)往往隱含在常規(guī)事件和常規(guī)危機(jī)背后，由常規(guī)危機(jī)和事件演化而來。在這樣的情況下，常見的辦法是對常規(guī)事件和危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，防止它們轉(zhuǎn)變成意外的危機(jī)。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，常規(guī)事件和危機(jī)也在不斷變化，不但這些危機(jī)的可能性和危機(jī)可能造成的影響在發(fā)生變化，而且危機(jī)的種類也可能發(fā)生變化。所以，預(yù)見危機(jī)是對新時期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
可以說，干預(yù)是防范危機(jī)的最高級的形式。最高明的危機(jī)管理不在于事后如何采取措施，而在于排除各種形成危機(jī)的可能性，從根本上消除危機(jī)。要干預(yù)常規(guī)事件和危機(jī)，首先要對此類事件和危機(jī)進(jìn)行確認(rèn)、分析和評估。中長期發(fā)展規(guī)劃就是要對國家、地區(qū)和部門在中長期發(fā)展過程中存在的問題、危機(jī)、沖擊因素進(jìn)行確認(rèn)、分析和評估，并根據(jù)評估結(jié)果和優(yōu)先順序制定相應(yīng)的政策，進(jìn)行干預(yù)，保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展沿著既定的軌道進(jìn)行。在這個過程中，科學(xué)的預(yù)見與分析十分重要�！靶畔⑹怯绊懳C(jī)管理成效的關(guān)鍵性因素，要準(zhǔn)確地識別危機(jī)，最為重要的就是要針對各種社會問題相關(guān)的各種信息進(jìn)行系統(tǒng)的掃描，收集其中的危機(jī)信息，分析他們對危機(jī)管理的潛在影響，進(jìn)而對可能引發(fā)突發(fā)性危機(jī)事件的信息加以防范和疏導(dǎo)，爭取把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)”。
對于我國中長期發(fā)展中的危機(jī)因素，國內(nèi)外已經(jīng)談?wù)摵芏啵缇蜆I(yè)問題、收入分配問題、金融體系問題、國有企業(yè)問題、三農(nóng)問題、地區(qū)差別問題、腐敗問題、中美關(guān)系問題、臺灣問題、周邊關(guān)系問題，等等。針對這些問題，政府已經(jīng)采取了一系列措施。在著手制定第十一個五年計劃的時候，我們需要考慮的問題是，這些政策干預(yù)的效果如何？這些問題的現(xiàn)實(shí)發(fā)展事態(tài)又是如何？為了避免這些因素演變成突發(fā)性事件，我們需要對它們進(jìn)行進(jìn)一步確認(rèn)、分析和評估，這對于防止事態(tài)在未來的發(fā)展中進(jìn)一步擴(kuò)大和演變成突發(fā)性事件是非常有幫助的，也是確保全面建設(shè)小康社會目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要保證。
（二）對于可能發(fā)生的沖擊國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的突發(fā)性事件做出快速反應(yīng)，在遭受沖擊后能夠盡快恢復(fù)正常
去預(yù)見可能發(fā)生的滅頂之災(zāi)或巨大危機(jī)是最困難的評估活動。事實(shí)上，人類不可能預(yù)見所有的危機(jī)，這就要求我們在中長期發(fā)展規(guī)劃中既要預(yù)防危機(jī)的發(fā)生，也要在危機(jī)真正發(fā)生以后，能快速反應(yīng)，做出決策，采取行動，將損失控制在最小的范圍內(nèi)。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展危機(jī)管理計劃必須在突發(fā)事件發(fā)生時執(zhí)行。它必須在任何時候發(fā)揮作用，以防意外事故中斷經(jīng)濟(jì)社會正常秩序。
“９·１１”事件中，入駐紐約世貿(mào)中心大樓的公司陷入困境，來自消費(fèi)者、客戶等方面對其能否還原的疑問，使大部分公司面臨巨大壓力。但是，摩根斯坦利卻在９月１２日就宣布，公司已進(jìn)入正常工作狀態(tài)。原來，摩根斯坦利在此之前就已經(jīng)花費(fèi)巨資添置遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)防災(zāi)系統(tǒng)，大樓發(fā)生火災(zāi)后，這個系統(tǒng)就馬上啟動運(yùn)行，并忠實(shí)地工作到大樓倒塌前的最后一秒鐘，將重要的公司信息完好無缺地傳送到了幾英里以外的另一個辦事處。摩根斯坦利事前制訂的數(shù)據(jù)安全戰(zhàn)略在這次大劫難中發(fā)揮了將突發(fā)危機(jī)的不利影響下降到最低程度的功用。這實(shí)際上已經(jīng)是危機(jī)的事后管理。
沒有人會知道危機(jī)何時降臨，但是，管理部門必須作好一切準(zhǔn)備應(yīng)對突如其來的危機(jī)，把損失限制在最小的程度。危機(jī)事后處理的最基本目標(biāo)是在危機(jī)發(fā)生的開始階段采取行動，降低危機(jī)爆發(fā)的強(qiáng)度，這樣就可以為對危機(jī)做出反應(yīng)和恢復(fù)
正常狀態(tài)爭取時間，減少危機(jī)所造成的損失。
把危機(jī)管理納入“十一五”規(guī)劃的主要著眼點(diǎn)
（一）在“十一五”發(fā)展規(guī)劃中建立危機(jī)管理計劃
在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，需要制定一個有效的，能夠幫助快速溝通，快速作出影響評估和控制的危機(jī)管理計劃，并使之成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分之一，甚至是最為重要的部分。因?yàn)橐话銇碚f，危機(jī)管理在管理層次上高于日常管理，是管理的最高層次。危機(jī)管理計劃不是獨(dú)立的，它必須與整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，也必須與國家、地區(qū)和部門的危機(jī)管理體系相適應(yīng)。當(dāng)然，就我國來說，在制定危機(jī)管理計劃的同時，還需要進(jìn)一步建立和完善危機(jī)管理系統(tǒng)，這也是我們在制定規(guī)劃時必須考慮的問題。
目前能夠考慮到的有關(guān)這個危機(jī)管理計劃的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：
１、在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會中長期發(fā)展規(guī)劃時，篩選和確認(rèn)可能危及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最關(guān)鍵因素，這包括確定和評價所有可能危及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向的因素，并根據(jù)危害大小排列優(yōu)先順序。
２、基于這些因素的確定，建立情景分析。一旦有了危害因素的優(yōu)先排序，就可以開展危機(jī)管理計劃和突發(fā)事件情景分析。在情景分析中，要明確危機(jī)控制的范圍。實(shí)際上對于危害因素的評價和排序已經(jīng)為確定危機(jī)范圍奠定了基礎(chǔ)。危害評估和優(yōu)先性的確定對于整個危機(jī)管理計劃的制定都是非常有用的。因?yàn)楣芾聿块T可以根據(jù)危害程度最終確定哪些是可以忽略的，哪些是必須關(guān)注的。
３、根據(jù)情景分析為所有重要系統(tǒng)制定突發(fā)事件處理計劃，在這個階段，規(guī)劃人員要審查現(xiàn)有計劃，并制定新的計劃，確定計劃的范圍。另外，為了確保危機(jī)管理計劃的有效性，對危機(jī)管理進(jìn)行實(shí)驗(yàn)和對危機(jī)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)也要在這個階段進(jìn)行。
４、建立與公眾、有關(guān)部門溝通的方式和方法，使他們成為危機(jī)管理機(jī)制的一部分。從目前我國的危機(jī)管理體制來看，主要問題來自條塊分割，不利于統(tǒng)一行動，新的危機(jī)管理計劃要考慮克服這類問題，著手建立一個統(tǒng)一的，固定的全國性處理危機(jī)事件的機(jī)制和系統(tǒng)。
換句話說，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中建立危機(jī)管理計劃的原則應(yīng)當(dāng)滿足下列條件：
危機(jī)管理計劃在橫向和縱向都可以執(zhí)行，可以在不同部門實(shí)施，也可以在不同層次實(shí)施，這就要求所有制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的部門在制定自己的規(guī)劃過程中，都要考慮和制定危機(jī)管理計劃。
危機(jī)管理計劃必須確定相應(yīng)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，當(dāng)然，這就不是僅僅依靠國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃可以解決的，必須有配套的法律和法規(guī)來支撐。
危機(jī)管理計劃必須確定一個可以及時、準(zhǔn)確交流信息的部門與部門之間、各級政府之間的溝通機(jī)制，管理與緊急事態(tài)有關(guān)的信息，包括事態(tài)本身、應(yīng)急計劃和應(yīng)急資源。
危機(jī)管理計劃必須規(guī)定針對潛在危機(jī)而對危機(jī)管理人員進(jìn)行的培訓(xùn)計劃、形成振興國民經(jīng)濟(jì)與社會的化解危機(jī)的文化。
５、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展危機(jī)管理計劃要包括恢復(fù)和復(fù)蘇正常運(yùn)作的計劃。在緊急事態(tài)已經(jīng)過去時，對事件有一個“暫�！庇媱澆⒒謴�(fù)組織正常運(yùn)作很重要，也是危機(jī)管理的重要組成部分。其實(shí)，在準(zhǔn)備應(yīng)對危機(jī)的同時，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)考慮如何結(jié)束危機(jī)和恢復(fù)正常秩序的問題。一旦管理機(jī)構(gòu)有信心從危機(jī)中解脫出來，管理人員就需要一步一步終止危機(jī)管理程序，使組織過度到正常狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)這一步，危機(jī)管理人員必須制定相應(yīng)的工作計劃。重新開始正常工作，引導(dǎo)組織從緊急狀態(tài)過度到穩(wěn)定的、正常的工作狀態(tài)。
６、評估后果。它需要一個威脅分析，包括分析它的環(huán)境、確定潛在的威脅，每一個威脅的結(jié)果，以及每一個威脅的可能性，由此來制定計劃和規(guī)劃。
制定反危機(jī)計劃自然要以可能的危機(jī)威脅的優(yōu)先性為依據(jù)。所以，反危機(jī)計劃，不能與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)格區(qū)別開來，因?yàn)榍罢邚?qiáng)調(diào)了一些可能阻止后者因素發(fā)展的因素。在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)用這個理念，可以在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中創(chuàng)造一種進(jìn)行成功的危機(jī)管理的文化。
還有，要使危機(jī)管理計劃切實(shí)可行，必須進(jìn)行必要的演練。
（二）把建立一個強(qiáng)有力的預(yù)警系統(tǒng)作為“十一五”發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容之一
僅僅有國民經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)管理計劃是不夠的，必須建立一個強(qiáng)有力的系統(tǒng)來進(jìn)行預(yù)警、危機(jī)提示、命令和控制。有效的危機(jī)管理始于事先規(guī)劃，從而對危機(jī)有所準(zhǔn)備并避免危機(jī)。
一個行之有效的危機(jī)處理機(jī)制，除統(tǒng)一指揮外，還包括成熟的預(yù)警操作方案、透明公開的信息披露等方面。從２００３年應(yīng)對ＳＡＲＳ的經(jīng)驗(yàn)來看，上海的危機(jī)管理體系表現(xiàn)良好。
就“十一五”發(fā)展規(guī)劃來說，可能要考慮的問題包括：
確定“十一五”期間需要對哪些危機(jī)建立預(yù)警系統(tǒng)，這要在我們對目前和今后一個時期危機(jī)因素分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
評估這些危機(jī)風(fēng)險源、危機(jī)征兆、危機(jī)征兆與危機(jī)發(fā)生之間的關(guān)系。這需要組織國內(nèi)外專家和可能受到影響的地區(qū)、部門的有關(guān)人員一起參加評估。
根據(jù)評估結(jié)果確定危機(jī)監(jiān)測的內(nèi)容和指標(biāo)，并確定危機(jī)預(yù)警的臨界點(diǎn)。
確定建立什么樣的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，采取什么樣的技術(shù)、設(shè)備、體制、組織、程序，需要為可能發(fā)生的危機(jī)處理準(zhǔn)備什么樣的資源，等等。
建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的組織體系，配備必要的人力、物力和財力來支持這個系統(tǒng)的正常運(yùn)行，并發(fā)揮積極作用。
與可能遭受危機(jī)的部門和地區(qū)建立密切關(guān)系，爭取他們的支持和配合。
（三）建立與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展管理部門相匹配的、有不同類型和層次的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)
成功的危機(jī)管理的關(guān)鍵是成立一個危機(jī)處理機(jī)構(gòu)，以便在危機(jī)出現(xiàn)時及時化解危機(jī)。危機(jī)處理機(jī)構(gòu)必須有核心決策人員組成，受過危機(jī)管理方面的培訓(xùn)，能夠應(yīng)對各種不測事件。危機(jī)處理機(jī)構(gòu)的成員必須由有專業(yè)知識的人參與，這樣可以很快確定危機(jī)的性質(zhì)，進(jìn)而提出切實(shí)可行的危機(jī)處理方案。在危機(jī)管理中有兩個關(guān)鍵問題：只有當(dāng)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的全體成員理解危機(jī)計劃和并承諾有效執(zhí)行它的時候，只有當(dāng)組織建立了危機(jī)文化并時刻準(zhǔn)備應(yīng)對危機(jī)時，危機(jī)管理才能有備無患。
危機(jī)管理組織成立之后，選擇一個具有親和力的領(lǐng)導(dǎo)人很關(guān)鍵（“９·１１”事件中的紐約市長朱利安尼堪稱典范）。領(lǐng)導(dǎo)人必須有能力協(xié)調(diào)日常工作會議，培訓(xùn)，危機(jī)評估，等等。領(lǐng)導(dǎo)人還要組織班子，確立危機(jī)管理的基本原則，包括：制定一個在組織內(nèi)部縱向和橫向都可以實(shí)施的危機(jī)管理計劃；確定每一位成員的職責(zé)；制定危機(jī)管理機(jī)構(gòu)培訓(xùn)日程；建立一個可以及時準(zhǔn)確傳達(dá)信息的溝通機(jī)制；建立可以促進(jìn)組織繁榮的危機(jī)文化。
一個理想的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括設(shè)施管理、法律、風(fēng)險、信息技術(shù)、人力資源、財政服務(wù)、地產(chǎn)管理、公共關(guān)系、公共安全和一個有能力的領(lǐng)導(dǎo)者。
就“十一五” 規(guī)劃來講，危機(jī)管理可能要考慮的組織建設(shè)包括：
建立一個全國性的、長期的危機(jī)管理組織是必須予以認(rèn)真考慮的，這個部門要有能夠協(xié)調(diào)各個部門、地區(qū)和組織的能力，保證信息暢通，反應(yīng)迅速。這樣做的目的是要改變目前日常危機(jī)管理職能分散在各個部門，無法對危機(jī)管理進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，各個部門之間協(xié)調(diào)困難，危機(jī)管理缺乏整體和長遠(yuǎn)考慮的局面。
各個地區(qū)、有關(guān)部門、大的組織也有必要考慮建立危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。
對于大部分的組織來說，組織規(guī)模不大，危機(jī)發(fā)生的概率也不高，一般不要成立專門的危機(jī)管理組織，但有必要開展一些危機(jī)管理訓(xùn)練和演練。
（作者為國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員）
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