加強土地市場建設的調研報告

        加強土地市場建設的調研報告
2004年5月，國土資源部要求各級國土資源管理部門，要準確把握運用土地政策參與國民經濟宏觀調控的力度和時機，逐步學會運用土地政策為宏觀經濟“加油門”、“點剎車”。作為國土資源管理參與宏觀調控平臺的土地市場建設的培育與規(guī)范，無疑象一只“無形之手”，對地方經濟的發(fā)展起著至關重要的作用。只有深刻認識我縣在土地市場建設發(fā)展中存在的不足，有效運用好土地市場這只“無形之手”，建立起市場配置資源的長效機制，實現(xiàn)政府對土地資產的有效調配和集中統(tǒng)一管理，才能發(fā)揮出國土資源參與宏觀調控的積極作用。
一、我縣土地市場建設回眸
我縣地處豫西山區(qū)，工業(yè)基礎薄弱，城鎮(zhèn)化水平不高。近年來，為加快城市建設步伐，縣委、縣政府按照“鞏固完善老城區(qū)，強力開發(fā)北城區(qū)”的基本思路，投入大量資金，對老城區(qū)道路、通水、排水、綠地、路燈和各類市場基礎性設施進行了大規(guī)模的改造，逐步建立了以紅旗大道、李賀大道、錦屏大道、濱河路、紅旗廣場、北城區(qū)中心廣場、濱河游園為亮點的“四路兩場一園”的城市新格局。2002年，縣政府又投入大量資金進行小城鎮(zhèn)建設，極大改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的健康發(fā)展。政府在基礎設施建設上的資金投入，增強了城市的服務功能，城鎮(zhèn)地價水平明顯增高。這部分升值的地價本應由政府收取，最終回歸社會用于城市建設再投入、再升值，但由于土地市場建設不規(guī)范，城市大量的土地掌握在用地者手中，一些單位和個人正是看到了土地的潛在價值，在土地使用制度改革中鉆空子，最終成為政府投資土地上的最大受益者，作為投資者的政府卻沒有得到應得的回報，造成了國有土地資產的白白流失。
為了強化政府管地權威，使政府高度壟斷土地一級市場，國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》（國辦發(fā)[2001]15號）文件下發(fā)后，宜陽縣人民政府及時下發(fā)了《關于實行建設用地五統(tǒng)一的通知》（宜政文[2002]61號），明確了征地是政府的專有權利，禁止用地單位與農村集體經濟組織自行協(xié)商用地，對建設用地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一按項目供地、統(tǒng)一管理�？h政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，制定土地利用年度計劃和年度規(guī)劃，控制建設用地供應總量，按照合理配置、有效利用土地現(xiàn)狀的原則，編制建設用地區(qū)域的詳細規(guī)劃，確定開發(fā)強度、地塊用途，統(tǒng)籌安排各類建設用地。建設單位需要使用農村集體土地的，由縣人民政府按照土地利用年度計劃實施統(tǒng)一征用，根據(jù)建設用地的位置、用途、數(shù)量制定征地方案，每年分批次上報，經批準后，依照有關規(guī)定和法定程序，對被征地單位予以補償，向用地單位供給土地。政府統(tǒng)一征地，實行一個渠道進水，從源頭上扭轉了土地需求決定供給的被動局面。此舉嚴格控制了建設用地總量，既保護了耕地，又能保證被征地農民的補償費及時足額到位，不損害農民的利益。而且良好的用地環(huán)境吸引了眾多商家來宜投資建廠，興辦企業(yè)。先后有洛陽龍羽宜電有限公司、洛陽恒基鋁業(yè)公司、洛陽熱電廠、黃河同力水泥集團等企業(yè)落戶我縣，縣國土局服務國家、省、市重點建設項目及一般建設用地項目達15個，提供土地3000余畝，達到了政府管理土地“一個龍頭出水”的目的，為我縣經營城市土地打下了堅實的基礎，促進了縣域經濟的發(fā)展。為規(guī)范土地市場秩序，我縣開展了土地隱形市場的清理整頓，縣國土局在紀檢委、糾風辦、公、檢、法、司、城建、房管等部門的密切配合下，對全縣范圍內未經批準擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權或改變用地性質的單位和個人，依法進行了收繳土地出讓金和罰款的處理。共查處土地隱形交易80余宗，補繳土地出讓金160余萬元，把土地使用權交易納入了依法管理軌道。與此同時，縣國土局積極借鑒外地經驗，大力推行土地有償使用制度，在推行經營性用地招標、拍賣、掛牌出讓等方面進行了嘗試，努力建設土地有形市場，但因種種原因，效果并不明顯。
二、我縣土地市場的特點
（一）政府對土地一級土地市場實現(xiàn)了高度壟斷
我縣在對建設用地實行“五統(tǒng)一”管理之后，政府調控土地一級市場的能力增加了，“一個龍頭進水，一個龍頭出水”的格局基本形成。“要用地找政府”的政策，有效遏制了用地單位與村、組私下交易、協(xié)商用地的行為。特別是北城區(qū)建設的用地秩序得到規(guī)范，區(qū)域發(fā)展所需的建設用地，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃及《北城區(qū)詳細控制性規(guī)劃》來調配，杜絕了違法用地，減少了因用地問題而引發(fā)的群眾上訪事件的發(fā)生。
（二）土地市場機制不健全
隨著我縣固定資產投資的逐年增高，由此帶動了百業(yè)興旺，也增加了土地的需求量。在土地市場的建設上，存在許多不足之處，主要表現(xiàn)在：一是政府調控土地市場的力量薄弱，應該由政府掌握和調控的城鎮(zhèn)建設用地供應量、閑置、存量土地的數(shù)量，沒有實質性的掌握和控制在政府手中。二是對舊城區(qū)存量土地的盤活，以及實現(xiàn)土地集約利用上，缺乏行

        之有效的措施，三是土地收購儲備機制不健全，沒有成立以政府為主導的專門的土地收購儲備機構，對縣域閑置、低效應納入儲備庫的用地，僅限于“預儲備”。政府手中的土地和資金不充足，無法對土地市場進行有效的調控，土地資源的價值就不能夠充足的顯現(xiàn)。
（三）招拍掛出讓效果不明顯
近年來，我縣雖然嘗試了對經營性用地采用招拍掛方式出讓土地使用權，但由于土地有形市場未建立，各項土地市場機制不健全，經營性用地招拍掛的效果并不明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年以掛牌方式出讓的土地使用權有5宗，面積34.23畝，掛牌成交價132.88萬元，政府基本無收益。相對于其他市縣（區(qū)）來說，明顯處于落后狀態(tài)。應該在一級市場出讓的土地及收益，沒有集聚到政府手中，也因此造成了土地市場的不穩(wěn)定，開發(fā)商對地價的水平、土地成本、土地供應量、規(guī)范獲取土地的途徑的認知度較低，一方面給不法開發(fā)商造成了可乘之機，土地隱形交易的現(xiàn)象依然存在；另一方面，在一定程度上擾亂了土地市場秩序，降低了政府應有的威信，還影響到投資商的信心。
三、規(guī)范土地市場建設的意義
（一）有利于政府宏觀調控
作為政府部門要根據(jù)經濟社會發(fā)展計劃和各項專門的規(guī)劃開展建設活動，必須進行有效的管理和調控。土地市場作為基礎環(huán)節(jié)之一，作為社會的基本資源和財富的配置場所，必須按照法律和法規(guī)進行規(guī)范。規(guī)范和有序的土地市場有利于政府對土地資源和社會資源以及經濟建設的宏觀調控。特別是宜陽縣耕地少，耕地后備資源又較為缺乏，但加快城市建設步伐的大氣候又不得不占用耕地。因此，只有規(guī)范土地供應渠道，才能夠有效保證全縣的建設用地需求和糧食生產安全，也才能保證可持續(xù)發(fā)展有較為充足的土地資源。
（二）有利于節(jié)約土地資源，實現(xiàn)集約利用
對投資者來說，在規(guī)范管理的環(huán)境下，越是公平取得的資源包括土地，越是會全力以赴地加以利用，絕不會粗放利用，更不會讓它長久閑置。特別是宜陽縣正處于城市化、工業(yè)化的進程中，耕地的減少伴隨著城市化、工業(yè)化的進程是成正比例的，建設用地的增加是不可避免的。工業(yè)化是消耗自然資源、原材料的過程，所以建立資源節(jié)約體系是完全必要的。但是，要實現(xiàn)在集約用地的同時，保障建設用地的需求，就必須建立由市場主導配置資源的長效機制，實現(xiàn)對土地資產的有效調配和集中統(tǒng)一管理，最終使國家受益、企業(yè)和個人投資者受益。
（三）有利于增加財政收入
相對于各級財政而言，土地收益是十分可觀的。如河南省方城縣，在1992年就開始以拍賣的形式出讓土地使用權，開創(chuàng)了河南省土地拍賣的先河，也因此獲得了巨大收益。在敲響土地拍賣“第一鑼”后的兩年間，方城縣拍賣出讓城區(qū)國有土地使用權8.4萬平方米，收取土地出讓金2100萬元，先后用這筆資金開通新街道11條，吸納近2.5億元的資金建廠辦店，發(fā)展新的工商業(yè)服務項目。而這一切都是在財政不拿一分錢的情況下實現(xiàn)的，政府真正嘗到了運作市場機制配置土地資源的甜頭，走出了一條以地生財、聚財，以財建城、建市，促進經濟繁榮發(fā)展的新路子。
（四）有利于為城鎮(zhèn)建設籌集資金
我縣的經濟基礎薄弱，政府的財政力量極為有限，難以籌措大筆資金搞基礎設施和市場建設。在土地市場方面，大面積供應熟地很困難，如果等待一切條件成熟再發(fā)展，那就會使宜陽縣的經濟發(fā)展水平與其他各地的距離越來越大。所以，增強區(qū)域自身的造血功能，增強自身的發(fā)展能力十分重要。土地資源的潛在價值，是通過市場途徑來體現(xiàn)的，土地市場的正確運作能起到至關重要的作用。隨著城市建設的發(fā)展，環(huán)境的優(yōu)化，區(qū)位優(yōu)勢的逐漸顯現(xiàn)，能夠帶動宗地價格的上漲。同時，每宗地的投資者，不僅僅投資購買了土地使用權，更為重要的是，他要繼續(xù)投資搞基建、搞經營，這樣就在獲得土地使用權后，再投入數(shù)倍于土地出讓金的建設資金，無形中又帶動了區(qū)域經濟發(fā)展。如濱河公園的綠化及基礎設施完善后，周邊地區(qū)的地價明顯高于其他地區(qū)，在其周圍從事飲食、娛樂等經營的投資者不計其數(shù)，逐漸形成了一個新的市場繁榮區(qū)。據(jù)宜陽縣城鎮(zhèn)國有土地資產評估顯示，我縣現(xiàn)有國有土地資產總值為33.22億元，如果經營管理得當，就會為城鎮(zhèn)建設提供充足的資金。
四、關于培育和規(guī)范土地市場的建議
規(guī)范的土地市場是地方經濟發(fā)達與成熟的重要標志，只有規(guī)范有序的土地市場，才能促進經濟的健康發(fā)展，才能使政府部門有效地運用市場機制參與對土地資源的宏觀調控。如果土地市場不規(guī)范，市場秩序混亂，土地資產流失，不僅削減了土地對經濟發(fā)展的貢獻，而且影響經濟的運行質量，滋生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定。所以，根據(jù)宜陽縣土地市場建設的實際情況，建議從以下幾方面規(guī)范土地市場建設：
(一)建立以政府為主導的土地收購儲備機制
建立土地收購儲備制度，是規(guī)范土地儲備運行，增強政府調控力度，解決多頭供地的重要手段。在具體的操作中，要抓好以下三點：
一是成立土地收購儲備中心。該中心代表政府實施土地收購、儲備和出讓工作，將分散在各土地使用者手中的土地聚集起來，納入土地儲備庫，統(tǒng)一歸政府調配。并通過招拍掛等形式有計劃的出讓供地，從而盤活土地資產，促進土地交易市場規(guī)范、有序健康地發(fā)展。
二是加大對土地收購儲備的資金注入。土地收購儲備的主要問題是資金問題，要收購土地，必須有一定的資金作支撐。作為土地收購儲備的主導部門，政府可先支付一部分啟動資金，也可以以土地抵押的方式向銀行貸款，土地部門也可自籌資金，然后通過招標、拍賣出讓土地收回投資，政府也可增加收益。
三是加大土地收購儲備和開發(fā)力度。土地儲備的目的是調節(jié)市場供應，政府手中只有掌握大量的土地，才能實現(xiàn)以市場配置土地資源，以供給引導需求。對土地的收購儲備，可以采取以下三種方式：一是實物儲備。對國有企業(yè)改制、舊城改造和新增建設用地中商品房開發(fā)和經營性項目建設的土地，以及政府應依法收回、收購的土地，實行實物儲備，納入土地儲備庫；二是規(guī)劃紅線儲備。按照土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃以及城市建設需求，對劃入城市規(guī)劃區(qū)范圍內的土地實行紅線儲備，嚴格按規(guī)劃供地。特別是對城市規(guī)劃范圍內的經營性用地，嚴格以招拍掛出讓方式供地。三是信息儲備。對不急于收購儲備或受財力限制一時無力進行資金收購的地塊，采取信息儲備，待時機成熟時，有計劃的收回、收購、開發(fā)、出讓。
在儲備用地的同時，土地收購儲備中心要在縣計劃、城建、財政等部門的配合下，加大土地開發(fā)力度，將儲備生地變?yōu)槭斓睾螅�有計劃的推向市場。通過政府部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，明晰城鎮(zhèn)土地的產權關系。
（二）大力推行土地使用權招拍掛出讓制度
土地使用權招拍掛制度既是地價水平的“晴雨表”，也是檢驗房地產開發(fā)商市場運作水平以及實力與資質的試金石，對房地產開發(fā)企業(yè)必將起到優(yōu)勝劣汰的作用。隨著土地市場建設的逐步深入，形成公開、公平、公正的土地市場競爭態(tài)勢，由市場確定土地價格，實行“物競天擇”是市場發(fā)展的內在要求。要實現(xiàn)對經營性用地全部實行有償供應，必須把握好四點：
一是堅持土地市場的高度統(tǒng)一。對舊城區(qū)的經營性用地以及北城區(qū)控制性規(guī)劃范圍內的經營性用地必須納入縣政府統(tǒng)一供應渠道，實現(xiàn)一個“口子”向市場供地。
二是加大土地拍賣出讓力度。我縣目前對經營性用地主要采取掛牌出讓方式，在一定程度上消減了開發(fā)商參與競價的積極性。所以，在經營性用地公開出讓方式上，要把握住拍賣出讓方式的優(yōu)勢，由掛牌報價演變?yōu)楝F(xiàn)場競價，激發(fā)開發(fā)商的投資積極性。并通過正確的引導，使開發(fā)商認識到，在土地市場的競爭中，誰率先進入市場，誰就贏得了主動權，只有通過招拍掛方式，才能依法取得土地使用權。同時，把招拍掛出讓方式逐步引向深入，由商業(yè)用地逐步發(fā)展到工業(yè)和居住用地，對除法律規(guī)定可以進行劃撥供地以外的各類用地，逐步嘗試全面推向市場，增加政府收益。
三是加強地價管理。對所有的土地在出讓、轉讓、出租、抵押之前，必須經過地價評估交易中心評估作價；特別是對經營性用地要按照標定地價，確定宗地的最低價格，防止出讓價格過低。然后，通過競價方式，提升土地的產出效益。
（三）建立土地有形市場，創(chuàng)造良好的土地市場環(huán)境
一個地方投資環(huán)境的好壞，關鍵看這個地方的經濟環(huán)境和市場環(huán)境，也要看政府部門是否為用地者營造了一個良好的土地市場環(huán)境。所以，要實現(xiàn)由市場配置土地資源，由市場選擇土地使用者，由市場決定地價，就必須建立土地市場交易場所，公開交易信息，增加交易機會，降低交易成本，保證交易順暢，接受社會監(jiān)督。政府只有采用適應市場經濟的全新定位，才能為經營土地提供良好的外部環(huán)境。
（四）嚴格按計劃、按規(guī)劃供地，控制建設用地供應總量
要保障土地資產管理和土地市場建設的健康發(fā)展，只有依法用市場機制供應土地。國土資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，明確規(guī)定了土地供應要公開供地計劃、公開出讓土地信息、公開集體決策、公開查詢登記資料、公開競爭和公開結果，這是供地必須遵循的原則。所以，在土地供應上，必須嚴格控制建設用地供應總量，要按規(guī)劃、按計劃供地，任何建設用地必須安排在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模范圍內，將耕地轉為建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃。嚴格界定有償和劃撥范圍，該有償?shù)挠袃�，該劃撥的劃撥，利用經濟的、法律的、行政的手段，引導用地行為從粗放型向集約型轉變。同時，牢固樹立保護耕地、集約用地的意識，著眼于存量土地的整理和盤活，重點立足于城鄉(xiāng)結合部的土地整理、舊城區(qū)的土地改造。雖然在舊城改造上需要投注大量資金，但從長遠來看，也提升了舊城區(qū)的土地價值量。在北城區(qū)的開發(fā)上，要以戰(zhàn)略的眼光，合理確定北城區(qū)的土地利用結構，要按照土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃供地，防止城市盲目向外擴展，做到既有量的控制，又有結構的變化；對縣域工業(yè)用地，要留有一定空間，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，注重投資強度，提高產出率。
土地作為城市最大的資源性資產，這個資產經營的好壞，直接關系到城市的建設和發(fā)展。只有以科學的發(fā)展觀為指導，使合理用地、集約、節(jié)約用地變成實實在在的行為，在土地市場建設和發(fā)展中，積極探索，改革創(chuàng)新，著力搭建以人為本，公平競爭的用地平臺，建立更加規(guī)范有序的土地市場秩序，才能走出一條新形勢下用好土地資源，經營土地資產，服務縣域經濟持續(xù)健康發(fā)展的新路來。

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