- 相關(guān)推薦
征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議
征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議
一、公共目的的界定
大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)力僅限于公共目的需要。進(jìn)行這種限制的理由，是國家不應(yīng)該使用其強(qiáng)大的土地特權(quán)從某些私人手中征用土地來為另一些私人謀取利益，而是應(yīng)該僅在惠及全社會的公共目的之下才動用這一土地特權(quán)。
一般說來，關(guān)于國家強(qiáng)制征地的法律有三種方式來定義公共目的：（1）國家只能因公共目的而征地的一般原則；（2）列出可以定義為公共目的的具體公共用途；（3）兩者結(jié)合使用。一般原則方式只說明征用的土地必須用于公共用途這一原則，這種方法給與國家行政機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，也給與國家司法機(jī)構(gòu)極大的法律解釋權(quán)，它可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì)。
列舉法明確規(guī)定只能對如學(xué)校、公路和政府辦公樓等公共目的征用土地。一般說來，與一般原則法相比，列舉法極大地限制了行政和司法部門的自由裁量權(quán)。列舉可以是排他性列舉或包容性列舉。排他性列舉是列舉出所有公共目的，在此之外國家不得行使其征地權(quán)力。
而包容性列舉則是把列出的公共目的名單和一般原則結(jié)合使用，如果征地目的屬于這一名單或符合這一一般原則，國家便可以征地。
中國目前使用的是一般原則方法，規(guī)定國家可因公共利益征地，但沒有規(guī)定因公眾利益征地的范圍②「憲法規(guī)定國家有權(quán)因公共利益需要進(jìn)行征地。1998年《土地管理法》重申了憲法的這一規(guī)定，但沒有界定哪些用途屬于公共利益。該法的實施細(xì)也沒有對之給予詳細(xì)說明。這樣，國家機(jī)關(guān)在處理哪些情況屬于公共利益這個問題上擁有完全的自由裁量權(quán)�！埂�
中國現(xiàn)行的征地法律制度還規(guī)定，除少許例外，所有非農(nóng)用地都必須使用國有土地。如果計劃農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地屬農(nóng)村集體所有，則必須通過一定程序先把所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，即征地。在這種征地制度下，國家不僅可以因"公共利益"征用農(nóng)民的土地，而且還可以征用土地用于其他所有非公共用途。因為現(xiàn)有的法律制度禁止將集體所有的土地直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)的商業(yè)用途，任何用于商業(yè)用途的農(nóng)地必須經(jīng)過國家征地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國家所有。由于對"公共利益的需要"沒有明確的定義，再加上國家在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷地位，使國家的征地中有很大一部分是因營利性的商業(yè)目的征地。
這也是我們最近在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的實際情況。在我們走訪的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地產(chǎn)、加油站、采石場和工業(yè)設(shè)施等商業(yè)用途。在剩余的16起總的說來屬于公共用途的征地中，很多是同時具有商業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的"雙重用途".例如，安徽省的一個村子中有10畝土地于1997年被征來建設(shè)學(xué)校。學(xué)校建成后，該學(xué)校又將一部分建筑物作為店鋪出租給許多商店的老板，每32平方米的店鋪每月收取100多元租金。
中國土地征用制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權(quán)力有效地限制在具體的"公共利益"上。在這種體制下，至關(guān)重要的是，國家必須繼續(xù)嚴(yán)格制定嚴(yán)格的法律和切實實施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃和防止農(nóng)地過于流失。從中國的執(zhí)法實際和中國的大陸法系傳統(tǒng)來看，最好的方法是在政策和法律中明確具體地列出可以動用征地權(quán)力的"公共利益".盡管這樣的列舉幾乎包括所有可能的"公共利益"，但肯定還會有一些例外。因此，列舉應(yīng)該是包容性列舉，而不應(yīng)該是排他性列舉，同時規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。
二、征地補償
中國當(dāng)前的土地征用制度，存在兩個不同但互有聯(lián)系的補償問題。一是征地的補償標(biāo)準(zhǔn)，二是作為土地所有者的集體與擁有30年土地使用權(quán)的農(nóng)戶之間如何分配土地補償費。對這兩個問題的探討不僅適用于國家征地的情況，而且也適用于目前在一些地區(qū)試點的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。
1.補償費。大多數(shù)國家的征地法律都對補償水平做了象"公平的市場價"或"公正補償"這類寬泛的定義。在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家中"，公正補償"定義為買賣雙方愿意接受的價格。在中國的香港特別行政區(qū)，補償標(biāo)準(zhǔn)為"財產(chǎn)征收當(dāng)日被征用財產(chǎn)的公開市場價".根據(jù)香港土地管理署的規(guī)定，確定被征用財產(chǎn)的公開市場價值的基礎(chǔ)是"征地當(dāng)日同一地區(qū)同類財產(chǎn)的市場交易證據(jù)。評估過程包括比較被征用的財產(chǎn)和同類財產(chǎn)的市場交易價，并且要根據(jù)如位置、環(huán)境、建筑狀況……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各種因素進(jìn)行必要的調(diào)整。"
重要的是，許多國家規(guī)定，政府不僅要向土地所有者給予補償，而且還必須向承租人給予補償。
例如，在英國，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補償。補償費要么是通過征地機(jī)構(gòu)和所有利益方之間的協(xié)商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。加拿大明確規(guī)定要向承租人給予補償。政府根據(jù)以下因素確定對承租人的補償：（1）租賃期限以及租約上剩余的年數(shù)；（2）有無續(xù)租權(quán)或續(xù)租的預(yù)期；（3）承租人對土地的投
入。同樣，在美國，法庭允許持有"額外價值"租約（即征地時這塊土地的市場租金高于承租人實際付出的租金）的承租人按比例享有補償費。如果在中國引入美國的這一法律思路，那么，就可以將土地使用者視為持有30年免租期合同的承租人（或者更確切地說，是將農(nóng)民視為不用償付租金的30年土地用益物權(quán)的持有者）：因此，由使用者持有的"額外價值"將是30年土地權(quán)利的全部市場價值。
中國是依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)來確定補償金額的。當(dāng)前的補償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)1998年《土地管理法》中的規(guī)定。該法規(guī)定，征用的耕地補償費包括：（1）土地補償；（2）對青苗和地上附著物的補償；（3）安置補助。其中，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)是被征用耕地前三年內(nèi)年平均產(chǎn)值的6至10倍。根據(jù)大多數(shù)國家采用的征地補償基本原則來判斷《，土地管理法》規(guī)定的現(xiàn)有法定補償標(biāo)準(zhǔn)明顯不足。在這三類補償中，青苗補償和安置補助都是對農(nóng)民在土地上的投入（如作物和住房）的補償，與土地本身的價值關(guān)聯(lián)不大；只有土地補償才是對農(nóng)民失去土地的補償。
即便按目前法律規(guī)定的最高比例補償，農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)和農(nóng)民的30年使用權(quán)僅僅值10年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。這顯然是不公平的。如果考慮到這些法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)也適用于非公共目的的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，那就更象是巧取豪奪。現(xiàn)行法律授權(quán)地方土地管理部門按法定標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民給予補償，但同時又允許它們以市場價格出讓土地使用權(quán)。這就既方便也刺激地方政府通過土地征用和土地使用權(quán)出讓來謀取私利，因為它可以壓低給予農(nóng)民的征地補償，同時又把土地使用權(quán)拍賣給出價最高的土地開發(fā)商。
比如，根據(jù)安徽省自己公布的資料，阜陽市在2003年1-6月國有土地出讓中，通過拍賣出讓的土地價格為每畝30.57萬元，通過掛牌出讓的土地價格為每畝16.33萬元①「見"安徽省國有土地使用權(quán)出讓概覽"《，中國國土資源報》，2003年8月12日。」。但是，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦谡鞯貢r對農(nóng)民的最高補償為每畝23000元。在一個村子中，農(nóng)民抱怨說政府以70000元/畝的價格賣了他們的地，卻只給他們23000元/畝的補償費用。他們說，政府什么也沒失去就獲得了大筆的收入，而他們卻不得不被迫放棄土地，到頭來才獲得一少部分收入。
其他研究人員的實地調(diào)查也表明地方政府通過"低買高賣"來從制度中獲利。在云南省東北部的一個村子中，850畝的土地被國家征用并將使用權(quán)以15萬元/畝的價格出售給投資商。最終付給村集體的補償費僅為28000元/畝，其中農(nóng)民獲得的僅有9000-10000元/畝，大約是土地權(quán)出售價格的6②「郭曉林：《中國征地和農(nóng)村糾紛》《中國季刊》（2001年）第422頁。」。
增加國家在征地用于公共目的時支付給農(nóng)民的補償費有三種途徑。第一種是繼續(xù)執(zhí)行法定的補償標(biāo)準(zhǔn)，但是提高目前《土地管理法》中規(guī)定的補償水平。第二是普遍采取"公平市場價"的方法。
第三種也是我們建議采取的方法，即補償以公平市場價為基準(zhǔn)，同時規(guī)定最低補償標(biāo)準(zhǔn)，即定下限不定上限。在這種方法下，公平的市場價標(biāo)準(zhǔn)適用于土地權(quán)利的市場價可以確定的地方，如城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但在公平市場價難以確定的地方，補償不得低于最低補償標(biāo)準(zhǔn)。
2.補償?shù)姆峙洹Ｑa償?shù)姆峙涫侵袊赜械膯栴}。我們的實地調(diào)查顯示，有關(guān)征地補償分配的現(xiàn)行法規(guī)和實踐的結(jié)果，是征地補償費大多被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和集體組織拿走，失地農(nóng)民獲得的補償只有很少一部分甚至沒有。鄉(xiāng)村干部采用的一個非常典型的方法，是保留大部分或所有的土地補償費，然后在村中進(jìn)行土地大調(diào)整，讓失地的損失由村中所有農(nóng)戶承擔(dān)。另一種方法是將補償費在村中平均分配然后進(jìn)行土地大調(diào)整。顯然，第二種方法比第一種方法可取。但是，在這兩種情況之下，村中所有農(nóng)民的土地使用權(quán)的穩(wěn)定性都會因大調(diào)整而遭到破壞。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和相關(guān)政策，這種調(diào)整是不合法的。
在安徽、海南和廣西進(jìn)行的實地調(diào)查中，我們向土地被征用（17個村中共有34例土地征用事件）的村中的農(nóng)民詢問土地補償費的分配方法、土地補償分配后是否進(jìn)行土地調(diào)整、如果進(jìn)行了是哪一類土地調(diào)整。在17個村中，我們發(fā)現(xiàn)總共5組不同的土地補償費分配方法和因征地而實行的土地調(diào)整。
對這些實地調(diào)查結(jié)果的分析有幾點值得注意。第一，在所有34起征地中，我們沒有發(fā)現(xiàn)一起在征地后進(jìn)行土地小調(diào)整的事例。這表明，通過小調(diào)整來解決由于征地導(dǎo)致的人地矛盾并不切實可行；如果允許征地后進(jìn)行土地調(diào)整，那么必然是嚴(yán)重破壞土地權(quán)利穩(wěn)定的大調(diào)整，這反過來又嚴(yán)重危害農(nóng)村法制建設(shè)和全村農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定。
第二，有不少的村采取將土地補償費直接分配給失地農(nóng)戶且不進(jìn)行土地調(diào)整的辦法。實際上，一些村子已經(jīng)開始改善其征地補償?shù)姆峙滢k法，用"將土地補償費分配給失地農(nóng)戶且不進(jìn)行土地調(diào)整"的辦法來代替"將土地補償費平均分配隨后進(jìn)行大調(diào)整"的辦法。綜合實地調(diào)查的結(jié)果，這種改進(jìn)的辦法會受到歡迎，或者至少將被越來越多的村接受。
第三，將征地的土地補償費分配給失地農(nóng)戶，似乎是穩(wěn)定土地承包關(guān)系的一個重要因素。在征地后將土地補償費分配給失地農(nóng)戶的所有12次征地中，沒有一例在征地后進(jìn)行土地調(diào)整。相反，將土地補償費平均分配給村中的所有農(nóng)戶或由村集體保留的事例中，全村范圍內(nèi)的大調(diào)整卻很有可能發(fā)生。
《農(nóng)村土地承包法》明確禁止大調(diào)整并將非法土地調(diào)整列為對農(nóng)民土地承包權(quán)的一種侵犯。實地調(diào)查結(jié)果有力地說明，將所有或大部分土地補償費分配給受征地影響的農(nóng)戶，不僅會補償這些農(nóng)戶的損失，而且還有助于加強(qiáng)所有農(nóng)民土地使用權(quán)的穩(wěn)定（12例采用這一補償方法的征地中，無一例進(jìn)行過土地調(diào)整）。盡管1998年《土地管理法實施細(xì)則》中規(guī)定國家要將土地補償費交給集體，但是卻沒有對國家將這些土地補償費下發(fā)到集體后，集體如何對其進(jìn)行處理做過任何規(guī)定。征地制度改革應(yīng)該填補這一空缺，明確要求集體將所有或大部分土地補償費分配到受征地影響的農(nóng)戶手中。要保證按照以上所述的比率將補償費支付到農(nóng)戶手中，必須有一些保障措施。一種保障措施將土地補償費不直接交給集體，而是交給通過契約建立的中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這需要指定一個政府機(jī)構(gòu)或國家銀行負(fù)責(zé)從國家或土地開發(fā)商那里收取補償費，并從集體土地所有者和受征地影響的農(nóng)戶手中收取所有相關(guān)文書。土地易手之后，這一中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)以一次付清方式或按年支付的方式將補償費直接下發(fā)到受征地影響的農(nóng)戶手中。
三、征地程序
法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。這些有效的程序規(guī)范簡單說來就是要保證農(nóng)民在征地過程中有：（1）知情權(quán)；（2）參與權(quán)；（3）上訴權(quán)。
中國現(xiàn)有的土地征用法在這三個方面做得很不充分。RDI的實地調(diào)查強(qiáng)有力地表明，征地過程中沒有農(nóng)民的參與，既帶來農(nóng)民的失望，也為集體干部濫用職權(quán)提供了機(jī)會。在17個發(fā)生過34次征地的村中，從未有過就征地目的或補償標(biāo)準(zhǔn)征求村民意見的事情。在多數(shù)情況下，農(nóng)民只是簡單告知哪些地塊要被征用，目的是什么，他們能得多少補償。這種告知都是口頭的，而不是書面的。
而且，由于征地事件本身和補償標(biāo)準(zhǔn)都是單方面強(qiáng)加給農(nóng)民的，這種口頭告知實際上只是一種要求農(nóng)民在一定時間范圍內(nèi)做好征地準(zhǔn)備的最后通牒，沒有任何讓農(nóng)民"參與"征地過程的意義。
在那些做出口頭通知的地方，通知的內(nèi)容中一般包括補償?shù)姆N類和每種補償?shù)慕痤~。但是，大多數(shù)農(nóng)民告訴我們，他們實際上根本不知道政府的征地補償實際上究竟是多少。在17個村中，只有安徽的兩個村把包括補償標(biāo)準(zhǔn)的政府征地公告張貼在村辦公室里供農(nóng)民查看。
這種程序上的不足也使地方官員和集體干部有機(jī)會通過征地來最大限度地實現(xiàn)他們的經(jīng)濟(jì)利益。在訪談中，大多數(shù)農(nóng)民都表示，他們完全不知道政府給集體的補償是多少，政府補償中又有多大比例是分給村民或分給失地的農(nóng)戶。在海南的一個村，集體干部在1998年的一次興建地方農(nóng)貿(mào)市場的征地中對農(nóng)民講，補償僅為每畝600元，令人難以置信。在海南的另一個村，1993年的一次征地征了該村40畝地建一高科技項目，集體告訴農(nóng)民補償為總共10萬元，但是根據(jù)臨近村的補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民認(rèn)為集體得到的補償大大高于公開宣布的補償。
集體干部利用程序保護(hù)措施的缺乏侵犯農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)可分為下述三類：
1.截留土地補償金。在訪談中，我們問到農(nóng)民是否在征地時得到過補償，如果得到過，那么是哪一類補償，金額多少。幾乎所有村的農(nóng)民都告訴我們，失地的農(nóng)戶得到了青苗補償。
廣西自治區(qū)首府南寧市近郊的一個村，失地農(nóng)戶的青苗補償為每畝1500元，除此之外，其他所有村的青苗補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝600-800元。
在這17個村的34次征地中，有5個村在11次征地中既沒有將土地補償金分給失地農(nóng)戶，也沒有將之在全村平分。還有一個村的集體答應(yīng)從村中的機(jī)動地中調(diào)出土地給失地農(nóng)戶，但這一承諾一直沒有兌現(xiàn)。當(dāng)問及土地補償金都到哪里去了，這些村中的農(nóng)民說集體拿走了。
在這些村中，集體干部大多沒有向農(nóng)民解釋集體截留的土地補償金將做何用，但也又一個例外。在這個村中，集體告訴農(nóng)民"上級"政策不允許將180萬的土地補償分給農(nóng)民，所以只好將補償金存入集體的銀行賬戶。但是，農(nóng)民說他們從未見過這一文件，甚至是在場的村出納也說不出集體截留土地補償金所依據(jù)的上級文件。
2.少報土地補償金。如上所述，村集體很少公布包括有補償金額在內(nèi)的政府征地公告；我們所走訪的村中幾乎都是由集體干部口頭宣布補償標(biāo)準(zhǔn)。這種口頭宣布給與集體干部極大的自由權(quán)，使之想讓農(nóng)民知道補償多少就宣布多少。我們在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補償金額為每畝600-40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補償金為每畝12000元以下。許多農(nóng)民相信，政府的土地補償金和集體宣布的土地補償金之間存在巨大的差異。
在安徽阜陽，雖然政府的土地補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝20500～36000元，但是在我們所訪問的四個村中，有三個村的集體宣布標(biāo)準(zhǔn)大大低于此數(shù)。此外，在阜陽的兩個村中，集體近幾年來采取了一種分配土地補償金的新方法，失地農(nóng)民得到每年每畝600～700元年"租金".失地農(nóng)民對這種補償方法很有意見，因為集體沒有具體告訴他們有多少年可以獲得此"租金".他們懷疑集體只是將土地補償金中的小部分拿出來做"租金"分給失地農(nóng)戶，與之同時將大部分由集體截流。
3.將農(nóng)民的土地補償變相轉(zhuǎn)移。我們于三月份在海南和廣西的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在幾起征地中，向政府和村集體通過一連串非法手段剝奪農(nóng)民的補償權(quán)利。在海南的一個村中，1993年有40畝地被征用于高科技項目。雖然農(nóng)民被告知土地補償總額為10萬元，但只有不到6萬元分給了全村村民，其余由集體占有。也就是在這個村，1986年因建一鈦礦加工廠征走村里一大片土地，但農(nóng)民沒有分到一點土地補償。幾年之后，加工廠破產(chǎn)走人，把土地荒廢。村長將這片土地改建成44個宅基地，每個120m2，按每個宅基地3000元的標(biāo)準(zhǔn)出售，所有收入進(jìn)了村長及其親戚的腰包。
在廣西的一個村，鄉(xiāng)政府在1994～1995年間拿走村里17畝地搞開發(fā)區(qū)。鄉(xiāng)政府答應(yīng)每畝土地賠償6500元。但是，沒有一分錢到賬，因為鄉(xiāng)政府自稱鄉(xiāng)里沒錢。八年之后，在2002年，當(dāng)這17畝地開發(fā)成一個可以建房100多個（每個80m2）的住宅項目，鄉(xiāng)政府撥出17幅宅基地給村里，以其頂替承諾的補償。到我們訪問時為止，撥出的17幅宅基地有70已被出售，每幅6500元。通過這一手法，鄉(xiāng)政府可能已經(jīng)獲得或?qū)⒁@得50多萬元的收入。
四、建議
根據(jù)以上的分析，我們對改革和完善征地制度的具體法律建議如下：
國家可以根據(jù)公共利益需要依法征用農(nóng)村集體所有的土地。國家征地的目的必須是下述用途：交通用途，包括道路、運河、公路、鐵路、人行道、橋梁、港口、碼頭和機(jī)場；公共建筑物建設(shè)用途，包括學(xué)校、圖書館、醫(yī)院、低收入家庭的住房；軍事用途；公用事業(yè)用途，包括飲用水、排污系統(tǒng)、電力、通訊、燃?xì)�、排灌工程、水壩和水庫；公園、操場、花園、運動場和公墓；對國民經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目；其他經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的重要公共用途。國家必須證明，征用土地的主要用途是公益性，而不是經(jīng)營性。
如果集體所有農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途但不屬于上面所列的具體用途，或者雖屬于上面所列用途但其主要性質(zhì)為經(jīng)營性質(zhì)而不是公益性質(zhì)，則國家不得采取強(qiáng)制性征地。在這種情況下，土地用途的改變只能通過在自愿基礎(chǔ)上的談判交易來完成、并得到所有受影響的土地所有者和使用該土地的農(nóng)戶的同意。
國家因許可的公共目的征用集體所有農(nóng)地的，必須對所有被征土地的所有者和使用權(quán)持有者進(jìn)行補償。土地補償費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是被征土地的公平市場價格。公平市場價難以確定的地區(qū)，土地補償不得低于土地征用以前三年中年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍。此外，還應(yīng)依據(jù)《土地管理法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，支付青苗和地上附著物補償費和安置補助費。
被征用土地的所有者或持有被征用土地使用權(quán)的一戶或多戶農(nóng)民，對征地執(zhí)行機(jī)關(guān)確定的補償費有爭議的，可以申請上一級人民政府進(jìn)行行政復(fù)議，或向人民法院直接提出訴訟。對行政復(fù)議結(jié)果不服的，可以向人民法院提出訴訟。
如果是國家因公共利益需要征地，或者是集體流轉(zhuǎn)其土地的使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)用途，不得對村中沒有受到影響的任何一部分土地進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整。對地上附著物和青苗的補償應(yīng)該分配到受征地影響的農(nóng)戶手中。土地補償費或土地流轉(zhuǎn)收入可以在集體土地所有者和村中受影響的農(nóng)戶之間分配。需要安置受征地影響的農(nóng)戶的，安置補助給與需要安置的農(nóng)戶。對尚未承包到戶的集體所有的耕地或荒地，土地補償費或流轉(zhuǎn)收入可以在集體和村中的所有成員之間分配。
在集體土地所有者和受影響的農(nóng)戶一致同意的基礎(chǔ)上，可指定一個政府機(jī)構(gòu)或國家銀行作為契約中介機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理土地補償費或流轉(zhuǎn)收入的分配事宜。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)將所有征地補償或協(xié)商流轉(zhuǎn)收入存入指定的中介機(jī)構(gòu)專用帳戶，受益人為按上述比例受益的失地農(nóng)戶和集體土地所有者。
通過征地或協(xié)商流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的一方可作為建立此中介機(jī)構(gòu)專用帳戶的見證。
集體流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)用于非農(nóng)用途的，國家可以征收土地交易稅，但稅率不得超過交易所得中受影響農(nóng)戶收入所得的5；如果交易所得為分期付款，則不得超過任何一筆付款的5.集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民如享有使用權(quán)的土地將被征用，有征地的知情權(quán)，并有權(quán)參與征地的全過程。因公共目的提出征地申請后，應(yīng)及時通知土地所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的所有農(nóng)民。通知應(yīng)是書面通知，必須張貼在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的公開地方，并且召開村民大會或村民代表會議討論征地事宜。
在隨后的征地各個階段，也必須以同樣的方式向農(nóng)民通報有關(guān)擬議征地的實質(zhì)性意見，如選址、政府有關(guān)部門的批復(fù)、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償分配、分配給哪些農(nóng)民、何時分配、進(jìn)行征地的時間表等，農(nóng)民有權(quán)參加討論這些問題的會議。有關(guān)部門必須在征地開始進(jìn)行之前審理農(nóng)民的意見并做出答復(fù)。
當(dāng)有關(guān)部門根據(jù)這些程序最終批準(zhǔn)征地之后，應(yīng)給予受影響農(nóng)民一定的時間清場。
有興趣轉(zhuǎn)入集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)目的一方在表示出其意向之后，集體要召開村民大會或村民代表大會討論是否流轉(zhuǎn)本村的使用權(quán)。經(jīng)三分之二村民或村民代表以及全體受影響農(nóng)戶的同意，可以將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在有意轉(zhuǎn)入方提出補償要約之后，集體應(yīng)該通知所有受影響農(nóng)戶，并召開第二次村民會議，討論這一要約并確定是否接受要約。每一受影響農(nóng)戶應(yīng)有一位代表參加所有其后與受影響土地補償有關(guān)的談判。
①本文的主要目的是集中討論國家征地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這兩個問題，因此沒有涉及集體因公益事業(yè)需要收回農(nóng)民土地使用權(quán)的問題�！胺段南壬卑鏅�(quán)所有
【征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議】相關(guān)文章：
論征地制度存在的問題及改革建議08-12
中國農(nóng)村稅費制度改革經(jīng)驗及建議08-16
傭金制度改革08-05
深化農(nóng)地制度改革08-16
防汛例會制度改革08-12
對預(yù)算審批制度改革探討08-05
行政審批制度改革08-07
人事制度改革是關(guān)鍵08-17