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關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考
關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考
內(nèi)容摘要：三農(nóng)問題的解決，需要宏觀上的努力，更需要微觀上的努力。村民自治，是中國(guó)村民自主解決農(nóng)村公共問題，進(jìn)行公共管理，提供良好公共服務(wù)的重要制度安排。發(fā)展良好的村民自治的關(guān)鍵之一是需要有一個(gè)良好的法律安排。本文系統(tǒng)分析了村民委員會(huì)組織法的具體規(guī)定，著眼于如何完善村民自治，分析其存在的缺陷，并給出了一系列的修改思路。
關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題、村民自治、村民委員會(huì)、組織法
導(dǎo)論
20世紀(jì)70年代末開始，中國(guó)農(nóng)村開始了以承包制為核心的改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因此而飛速發(fā)展，解決了整個(gè)國(guó)家的溫飽問題。20世紀(jì)90年代開始，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展卻逐步減速，形成了最近若干年“農(nóng)村落后，農(nóng)民貧窮，農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)”的三農(nóng)問題。李昌平說：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。”這可以說是21世紀(jì)初中國(guó)三農(nóng)問題最形象的描述。
中國(guó)三農(nóng)問題形成的原因是復(fù)雜的，解決方案也是復(fù)雜的，并不存在唯一最優(yōu)的方案，因此政策選擇往往是多樣化的。不過，大家的基本共識(shí)是，三農(nóng)問題，在宏觀上不可能依靠農(nóng)村自身的努力得到解決，關(guān)鍵還是要依靠城市化。很多人認(rèn)為，城市化，是中國(guó)避免城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的重要方法，也是中國(guó)減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的必然出路。他們的政策建議就是，中國(guó)政府應(yīng)該幫助中國(guó)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。[1]農(nóng)民要致富，就要發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，就需要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，其言外之意就是，要縮小農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模，讓大量的人口進(jìn)入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當(dāng)前的宏觀格局下，三農(nóng)問題很難依靠農(nóng)村自身的努力得到解決。三農(nóng)問題，在宏觀意義上只能消失，而消失的方法就是城市化。
中國(guó)農(nóng)業(yè)問題官員、農(nóng)業(yè)問題專家杜潤(rùn)生先生認(rèn)為，解決三農(nóng)問題第一步，是給農(nóng)民以國(guó)民待遇，給農(nóng)民以最基本的權(quán)利。他認(rèn)為，給農(nóng)民以國(guó)民待遇，將他們從土地和其他束縛下解放出來(lái)，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議，城市不論大小都要向農(nóng)民開放，讓他們可以在城市安家落戶。不得對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行歧視性的管理。[2]杜潤(rùn)生的建議實(shí)際上也是要讓三農(nóng)問題消失，但其方法是給農(nóng)民以權(quán)利。最近浙江省取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，把農(nóng)民改為居民，要變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度，可以說在中國(guó)開了先河，這勢(shì)必為解決浙江三農(nóng)問題奠定制度基礎(chǔ)。[3]
農(nóng)民要維護(hù)自己的權(quán)利，不僅要靠政府，更重要的是要靠農(nóng)民自己的組織，包括農(nóng)會(huì)，還包括村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和縣政權(quán)的民主。杜潤(rùn)生先生認(rèn)為，農(nóng)民要建立自己的組織，要像工人有工會(huì)那樣有農(nóng)會(huì)，行使已經(jīng)擁有的權(quán)利，讓政府聽到其訴求。還要“推進(jìn)民主改革，先辦村民自治，進(jìn)而實(shí)行鄉(xiāng)政權(quán)選舉直至縣政權(quán)民主重建”。[4]
徐湘林先生則認(rèn)為，“三農(nóng)”問題的主要根源是國(guó)家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣—鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制。高成本的縣—鄉(xiāng)管理體制則可以通過可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉和自治）得以改善。[5]
這些研究都是非�？少F的，其政策建議也很有實(shí)踐意義。本文認(rèn)為，要解決三農(nóng)問題，不僅需要宏觀意義上的努力，更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發(fā)展村民自治是其中關(guān)鍵之一，如何在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善村民自治的法律基礎(chǔ)，又是完善村民自治的關(guān)鍵。本文將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，以三農(nóng)問題為背景，分析中國(guó)村民自治的法律邏輯，并結(jié)合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村存在的問題，探索中國(guó)村民自治的成功之道，以及對(duì)解決三農(nóng)問題的效應(yīng)。
一、村民自治始于法律
現(xiàn)代法治是一種基于個(gè)體自由和平等意義上的法治，在這一體系中，每個(gè)人在私人事務(wù)上是自治的，每一個(gè)公共單位在自己的公共事務(wù)范圍內(nèi)是自治的，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位、社會(huì)單位和政治單位，在自己的事務(wù)范圍內(nèi)是自治的，各級(jí)政府和國(guó)家也在自己的范圍內(nèi)是自治的。各種各樣的沖突和合作，都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中，立法是一種政治程序，基于經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生秩序的規(guī)則，解決政治上的沖突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和諧；行政是一種執(zhí)行程序，基于知識(shí)制定公共政策，運(yùn)作公共管理，提供公共服務(wù)；司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序，著眼于具體利益，利用正當(dāng)程序，協(xié)調(diào)并解決各個(gè)方面的矛盾。
中國(guó)歷史上并沒有現(xiàn)代意義上的法治，而只有為維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治而設(shè)立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中，每一寸土地都是皇家的財(cái)產(chǎn)，每一個(gè)人都是皇家的臣民，任何社會(huì)組織和政治組織，都是為了皇帝的江山穩(wěn)定，即使提倡以民為本，也不過是說為了江山社稷的穩(wěn)定，需要照顧民生。
所以，中國(guó)傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)村自治并不是現(xiàn)代法治意義上的自治，而只
有因“山高皇帝遠(yuǎn)”而產(chǎn)生的“管不著”意義上的“自治”，或者因與皇權(quán)有特殊關(guān)系而得到的“自治”，如地方的諸侯和王國(guó)。建國(guó)以后中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)，仍然不能說是建立在法治的基礎(chǔ)之上。1982年憲法規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。這第一次在憲法意義上確立了村民委員會(huì)的法律原則，為中國(guó)村民自治提供了現(xiàn)代意義上的憲政法律基礎(chǔ)。它使得中國(guó)的村作為一個(gè)公共管理單位可以與政府平起平坐，成為一個(gè)獨(dú)立自主的公共管理單位，自主提供自己的公共服務(wù)，解決自己的公共問題。
1982年憲法第一百一十一條是這樣規(guī)定的：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”憲法還規(guī)定，“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議�！�
這一規(guī)定，有三個(gè)內(nèi)容值得關(guān)注：一是村民委員會(huì)按照居住地區(qū)設(shè)立，也就是說，它不按照行政安排設(shè)立；二是村委會(huì)成員由選舉產(chǎn)生，而不由上級(jí)政府任命；三是村民委員會(huì)是自治組織，其與基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定，不過憲法具體規(guī)定了村民委員會(huì)的基本內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及基本職能，主要是辦理本地公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，與政府的關(guān)系是協(xié)助社會(huì)治安，并發(fā)出基本的聲音。
這一憲法規(guī)定沒有很快進(jìn)入實(shí)踐層面。5年以后，也就是1987年11月24日全國(guó)人大常委會(huì)才通過《村民委員會(huì)組織法》（試行），在全國(guó)局部地區(qū)開始試行村民委員會(huì)民主選舉產(chǎn)生。1998年11月4日，在試行11年之后，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過《村民委員會(huì)組織法》，全國(guó)各地開始全面推廣村民委員會(huì)民主選舉。這一實(shí)踐引起了各方面的興趣，國(guó)內(nèi)外的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，并出版了很多文獻(xiàn)。本文將探討1998年《村民委員會(huì)組織法》為中國(guó)村民自治提供的法律基礎(chǔ)，以及在法律層面存在的問題。
二、村民委員會(huì)的性質(zhì)與職能
現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）于1998年11月4日經(jīng)九屆人大五次會(huì)議通過，共30條，僅3100多字。各省人大常委會(huì)一般都在此基礎(chǔ)上制定了實(shí)施辦法，增加內(nèi)容不多，主要是細(xì)化村民委員會(huì)的職能，一般也只增加500~1000字而已。
《組織法》一開始就規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)組織法的目的是，保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。
根據(jù)《組織法》和各省實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)主要有如下具體的職能：
村民委員會(huì)具有公共服務(wù)職能，如因地制宜地興辦本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。
村民委員會(huì)具有準(zhǔn)司法職能，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。
村民委員會(huì)具有經(jīng)濟(jì)規(guī)劃職能，編制并組織實(shí)施本村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。
村民委員會(huì)具有組織管理經(jīng)濟(jì)職能，要發(fā)展多種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，依法管理財(cái)務(wù)和屬于村農(nóng)民集體所有的土地、草場(chǎng)、森林及其它財(cái)產(chǎn)，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。
村民委員會(huì)具有多方面的教育職能，也就是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。
從這些規(guī)定來(lái)看，村民委員會(huì)的政治目的是村民自治和民主，即通過民主的方式自我管理，它同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道德提升的目的。《組織法》和相關(guān)規(guī)定，使得村民委員會(huì)不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎(chǔ)的強(qiáng)制力，如公共服務(wù)融資所需要的強(qiáng)制力，更具有了在經(jīng)濟(jì)管理上的強(qiáng)制力和道德上的強(qiáng)制力。在現(xiàn)代社會(huì)里，公共權(quán)力組織的權(quán)威通過民主得到保障，其強(qiáng)制力的危害被民主程序和法治化解；經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)制力表現(xiàn)為內(nèi)在的組織能力和外在的競(jìng)爭(zhēng)能力，而其強(qiáng)制力的危害則由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家法治化解；道德組織的強(qiáng)制力，往往通過其非贏利性和成員的自愿性得到化解。村民委員會(huì)作為政治、經(jīng)濟(jì)和道德三位一體的組織，其職能往往趨于無(wú)限：作為經(jīng)濟(jì)組織，它不一定面臨市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰；作為道德組織，它又是贏利性的，并且成員未必自愿。在這種情況下，村民委員會(huì)即使有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的政治約束機(jī)制，由于在經(jīng)濟(jì)和道德方面缺乏規(guī)范，也會(huì)演變成職能無(wú)限的、不受村民約束的組織。
這說明，現(xiàn)行《組織法》有關(guān)村民委員會(huì)性質(zhì)和職能的規(guī)定存在缺陷。它使得村民委員會(huì)在法理上相對(duì)于村民不僅有天然的行政上的優(yōu)勢(shì)，畢竟有組織的人群相對(duì)于缺乏組織的村民有組織成本低的便利；還具有經(jīng)濟(jì)和道德的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)橐罁?jù)法律它具有經(jīng)濟(jì)管理職能，兼具道德教育職能。這很可能使得村民委員會(huì)有機(jī)會(huì)濫用村里的經(jīng)濟(jì)資源，甚至濫用公共管理權(quán)力。而當(dāng)村民委員會(huì)與基層政府關(guān)系密切，并能夠得到基層政府充分支持的時(shí)候，以上問題就會(huì)更加嚴(yán)重。
對(duì)此，馮興元等學(xué)者提出重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社，合作社自由進(jìn)入和退出，產(chǎn)權(quán)明確到個(gè)人，有注冊(cè)登記，具有經(jīng)濟(jì)法人地位，政府對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠。[6]這一做法有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，為解決三農(nóng)問題提供制度上的基礎(chǔ)。對(duì)于村民自治來(lái)說，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社的建立則有利于規(guī)范村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，使其專注于公共管理和公共服務(wù)。至于道德教育問題，筆者認(rèn)為，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不適合承擔(dān)直接道德教育的任務(wù)，這一職能應(yīng)該讓位給農(nóng)村的志愿組織。在臺(tái)灣，義工很多，服務(wù)范圍很廣，大家都發(fā)自內(nèi)心。大陸很多白血病人的骨髓都來(lái)自臺(tái)灣人的捐獻(xiàn)。這一切都得力于社會(huì)志愿組織的發(fā)達(dá)，值得借鑒。
三、村民委員會(huì)與其他組織之間的關(guān)系
村民委員會(huì)不是在組織真空中運(yùn)作的，與它并存的還有村黨支部、各級(jí)政府，尤其是基層政府，還有所謂的主管部門，各級(jí)人大及其常委會(huì)等。
《組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)與基層政府之間的關(guān)系不是上下級(jí)關(guān)系，而是政府與自治組織的關(guān)系，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府不得干預(yù)村民依法自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。
但是，村民委員會(huì)的自治地位，在如下幾個(gè)方面有可能被突破：
一是《組織法》規(guī)定，基層政府可以對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。如果這種指導(dǎo)、支持和幫助是道義上的，或者說是技術(shù)性的，而不是強(qiáng)制性的，在程序上是應(yīng)村民委員會(huì)要求，而不是基層政府主動(dòng)，那么基層政府的作用對(duì)村民委員會(huì)來(lái)說就是咨詢公司性質(zhì)。如果這樣，這一規(guī)定不具有任何實(shí)際意義，因?yàn)槿魏魏戏ńM織都可以給其以指導(dǎo)、支持和幫助，包括學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，甚至國(guó)際組織，如美國(guó)的卡特研究中心等。
在實(shí)踐中，這一規(guī)定具有強(qiáng)制意義還是咨詢意義，主要取決于基層政府，而它如何選擇，則取決于它對(duì)村民自治的態(tài)度。在現(xiàn)實(shí)中，基層政府都傾向于選擇強(qiáng)制性的指導(dǎo)、支持和幫助，在程序上是基層政府主動(dòng)進(jìn)行�；鶎诱鶕�(jù)過去的傳統(tǒng)，利用現(xiàn)在法治不健全的機(jī)會(huì)，把村民委員會(huì)當(dāng)作其下級(jí)單位，而村民委員會(huì)也不得不把基層政府當(dāng)作上級(jí)對(duì)待。這時(shí)候，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是村民委員會(huì)成為基層政府的下級(jí)政府，村民自治變成了“村民上治”。二是民選的村民委員會(huì)有可能仰仗民意對(duì)抗基層政府，出現(xiàn)村民委員會(huì)與基層政府的沖突。而一旦上級(jí)政府統(tǒng)統(tǒng)收回相關(guān)的指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)開展工作會(huì)遇到難度。
什么是指導(dǎo)，什么是支持，什么是幫助，法律并沒有詳細(xì)規(guī)定，其進(jìn)一步的解釋權(quán)和執(zhí)法權(quán)往往掌握在具有行政優(yōu)勢(shì)的基層政府手中，所以就出現(xiàn)了各種各樣的損害村民自治的“指導(dǎo)”、“支持”和“幫助”。比如，有些基層政府為了解決一些村存在的問題，專門派鄉(xiāng)干部分區(qū)負(fù)責(zé)村的公共事務(wù)，這些分配到村里的人就成了這些村的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)這種情況制度化后，有些地方甚至出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村之間的新一級(jí)政府組織，鄉(xiāng)公所，憑空增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。再比如，有些基層政府為了充實(shí)自己的財(cái)力，以幫助村民委員會(huì)為名，集中所有村的財(cái)力物力，實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”，這就在財(cái)務(wù)上剝奪了村民自治。
二是《組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這種協(xié)助，如果是自愿的，基于特定的契約的，那么村民委員會(huì)就不是基層人民政府的下級(jí)單位。如果這樣，實(shí)際上這一規(guī)定沒有任何法律意義，因?yàn)槿魏蝹�(gè)人和組織，都可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。因此，這一規(guī)定在實(shí)踐中極有可能是強(qiáng)制性的。于是，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)在事務(wù)的財(cái)政、行政方面的關(guān)系不明確的時(shí)候，這一條款就會(huì)讓村民委員會(huì)在實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)單位。這時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)就會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一種是上下級(jí)關(guān)系，一種是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于對(duì)抗的狀態(tài)。這正好是中國(guó)農(nóng)村目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的兩種典型關(guān)系�！督M織法》還規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門，對(duì)被依法剝奪政治權(quán)利的村民進(jìn)行教育、幫助和監(jiān)督。這一規(guī)定加了“應(yīng)當(dāng)”，顯然已經(jīng)變成了法律義務(wù)。也就是說，村民委員會(huì)至少相對(duì)于有關(guān)司法部門來(lái)說，已經(jīng)成為下級(jí)機(jī)構(gòu)。
三是《組織法》規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這一規(guī)定，可能會(huì)在兩個(gè)方面改變村民自治的組織結(jié)構(gòu)：
一方面，村民自治在行政上可能從村民委員會(huì)轉(zhuǎn)向黨支部。在實(shí)際運(yùn)作中，如果村民自治要實(shí)現(xiàn)，就必須要讓農(nóng)村黨支部進(jìn)一步民主化，讓村民能夠選舉黨支部，比如黨支部書記在黨內(nèi)選舉之后經(jīng)過村民確認(rèn)，或者村民選舉出候選人，再經(jīng)過黨內(nèi)選舉確認(rèn)。
另一方面，農(nóng)村黨支部和上級(jí)黨委之間的關(guān)系是上下級(jí)關(guān)系，農(nóng)村黨支部成為村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間也自然而然地從非上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系。這時(shí)，如果要確保村民自治，就不僅要使農(nóng)村黨支部的產(chǎn)生過程民主化，而且還需要在職能上進(jìn)一步調(diào)整與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間的關(guān)系。否則，村民自治就不是完整的。
根據(jù)這些分析，《組織法》有關(guān)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的各種各樣指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助的條款可以刪除，因?yàn)樗鼘?duì)于村民自治有害無(wú)利。
至于有關(guān)黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位問題，目前更多的做法是退而求其次的辦法，這就是承認(rèn)基層黨支部在村的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，然后在選舉程序上做一些變動(dòng)，讓基層黨支部書記和成員具有民意基礎(chǔ)。這種做法在當(dāng)前來(lái)說，有利于改善村民自治。不過，由于基層黨支部與上級(jí)黨委是下級(jí)服從上級(jí)的關(guān)系，這實(shí)際上一筆勾銷了村民自治，除非上級(jí)黨委不領(lǐng)導(dǎo)基層黨支部。
所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說，還需要思考在憲政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變條件下執(zhí)政黨如何發(fā)揮作用的問題。筆者的看法是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)自治的完善，政府治道變革的進(jìn)行，黨的執(zhí)政結(jié)構(gòu)也需要發(fā)生相應(yīng)的變化，給經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)自治組織以自己的運(yùn)作空間，在政府進(jìn)行治道變革的同時(shí)，黨也需要根據(jù)民主原則、法治原則來(lái)行事。在鄉(xiāng)村治理層面，基層黨組織的作用方式不改革，村民自治就沒有發(fā)展空間，很多不正常的勢(shì)力，就會(huì)利用這一組織結(jié)構(gòu)來(lái)破壞村民自治。如何著眼于健全和完善村民自治，來(lái)改革基層黨組織的運(yùn)作方式，是當(dāng)前需要認(rèn)真考慮的法律問題。
四、村民自治的保障
《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施肯定不會(huì)自動(dòng)進(jìn)行。所以，《組織法》規(guī)定了各種各樣的保障條款。
《組織法》規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。這一規(guī)定賦予地方人代會(huì)和常委會(huì)法制監(jiān)督權(quán)。不過，這一規(guī)定現(xiàn)在看來(lái)幾乎形同虛設(shè)。因?yàn)榫同F(xiàn)有的運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，在村民、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)等發(fā)生沖突的時(shí)候，地方人代會(huì)及其常委會(huì)并沒有什么適當(dāng)?shù)慕槿霗C(jī)制。這些問題，現(xiàn)在一般通過上訪機(jī)制來(lái)解決。在現(xiàn)行體制中，上訪是一種行政性的介入機(jī)制，在改變過程中往往帶有很強(qiáng)的行政偏好，解決問題具有針對(duì)性和選擇性，很可能解決了一個(gè)問題，卻忽略了更多相關(guān)問題。對(duì)村民自治來(lái)說，通過上訪來(lái)解決《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施，很可能在制度上改變村民自治的結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗鼤?huì)使得村民自治經(jīng)常受到來(lái)自上級(jí)政府的行政干預(yù)。
《組織法》第十五條進(jìn)一步規(guī)定，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效。這一規(guī)定，在制度上顯然也有助于強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)村民自治的干預(yù)。因?yàn)樗x予縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)權(quán)力，調(diào)查并依法處理有關(guān)不正當(dāng)選舉的問題。這實(shí)際上是一種司法調(diào)查和處置權(quán)。行政機(jī)關(guān)處理問題的程序是行政性的，具有強(qiáng)權(quán)干預(yù)特征；代議機(jī)關(guān)處理問題的程序是議論性的，不具有行動(dòng)性。這兩個(gè)權(quán)力的性質(zhì)都不利于處理選舉糾紛。要處理選舉糾紛，最好還是規(guī)定由司法機(jī)關(guān)來(lái)處理，如向檢察院舉報(bào)，檢察官出面調(diào)查，然后向法院控告，法院受理等。另外，這一條款規(guī)定的措詞也具有事先定罪的意思，好像已經(jīng)發(fā)生了確鑿的不正當(dāng)選舉，只要告知有關(guān)部門依法處理就可以了，實(shí)際上任何不正當(dāng)選舉行為的舉報(bào)，都可能是政治性的，都需要通過正當(dāng)程序來(lái)確認(rèn)。讓選舉糾紛通過司法程序解決，而不是通過行政和立法程序解決，可以確保依法選舉，為村民委員會(huì)選舉提供法治基礎(chǔ)。
《組織法》第十九條規(guī)定，村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。這一段的規(guī)定，顯然是把村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣政府及其主管部門的下級(jí)單位了。一是這一條款為村民委員會(huì)指定了自己的主管部門；二是一旦村民有請(qǐng)求，政府及其主管部門就必須調(diào)查核實(shí)并責(zé)令村委會(huì)如何做。
從這一規(guī)定的內(nèi)在激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，它是在發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)候，不鼓勵(lì)村民利用現(xiàn)有的村民自治內(nèi)在的民主程序來(lái)解決問題，而是在運(yùn)作上助長(zhǎng)縣鄉(xiāng)政府對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行行政干預(yù)。對(duì)村務(wù)公開是否滿意，實(shí)際上可能是個(gè)體意見，也可能是集體認(rèn)同的意見，或者是有分歧的意見。這時(shí)候如果沒有首先在村治結(jié)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行民主運(yùn)作，個(gè)別投訴導(dǎo)致上級(jí)政府出面干預(yù)，顯然不利于真正識(shí)別什么是合理的村務(wù)公開，什么是違法的村務(wù)不公開。如果要確保村民自治，最好是完善村治結(jié)構(gòu)的內(nèi)部沖突解決程序。在此基礎(chǔ)上，再有限引入上級(jí)行政調(diào)解程序，最后打開司法程序。通過村治內(nèi)在的民主程序，外在的行政輔助程序，還有被動(dòng)的司法程序，可以比較好地處理村治的內(nèi)在沖突。至于“經(jīng)查確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”，則是畫蛇添足了。法治的基本原理，不需要在法律條文里到處重申。
最后，上述三個(gè)條款之間也存在矛盾：首先，它規(guī)定《組織法》的實(shí)施保障機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人大常委會(huì)和人代會(huì)；其次，規(guī)定鄉(xiāng)人代會(huì)和縣人大常委會(huì)、縣鄉(xiāng)政府及其有關(guān)部門來(lái)處理不正當(dāng)選舉問題；第三，規(guī)定縣鄉(xiāng)政府及其有關(guān)主管部門處理有關(guān)村務(wù)公開不當(dāng)?shù)膯栴}。這三個(gè)規(guī)定，在邏輯上顯然是混亂的。如果規(guī)定只有地方各級(jí)人大常委會(huì)和人代會(huì)才有保障權(quán)力，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及其主管部門就沒有權(quán)力來(lái)處理不正當(dāng)選舉和政務(wù)公開運(yùn)作問題。如果有權(quán)力，則需要把縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府及其主管部門，也加在里面。
從道理上來(lái)說，全國(guó)人大是《組織法》的制定機(jī)關(guān)，自然它也有權(quán)保障其實(shí)施；各省人代會(huì)可以制定實(shí)施細(xì)則，自然也有權(quán)保障《組織法》的實(shí)施。所以，簡(jiǎn)單地規(guī)定只有地方人代會(huì)及其常委會(huì)的權(quán)力，并沒有什么實(shí)際意義。從法理上來(lái)看，公民也有保障其實(shí)施的權(quán)力，因?yàn)樵摲珊芏喾矫娴膶?shí)施都需要村民積極主動(dòng)。
從這些低質(zhì)量的規(guī)定可以看出，《村民委員會(huì)組織法》的制定，實(shí)際上是一個(gè)行政過程，它帶有大量的行政偏好和行政性文件的傳統(tǒng)。如何去除其中的行政性因素，凸顯法治的原則和價(jià)值，給村民自治提供良好的法律基礎(chǔ)，可以說是中國(guó)村民自治順利發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。
五、村民委員會(huì)的設(shè)立與產(chǎn)生
根據(jù)《組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)的設(shè)立原則有兩個(gè)，一是村民居住狀況、人口多少，二是便于群眾自治。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這說明，村民委員會(huì)的設(shè)立過程是行政與民主相結(jié)合的過程。由于長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)治理結(jié)構(gòu)是行政主導(dǎo)的，所以，村民委員會(huì)的設(shè)置，實(shí)際上往往是行政上的便利考慮優(yōu)于村民自治的考慮。從實(shí)際來(lái)看，村民委員會(huì)的設(shè)置，往往是幾個(gè)自然村一個(gè)，或者一個(gè)大村，被分割成兩、三個(gè)小村。這可能適合管理，但不見得有利于村民自治。因?yàn)榇迕褡灾沃饕枪彩聞?wù)的自治，公共事務(wù)有一個(gè)自然的范圍。如果若干自然居住的村落組成一個(gè)村，或者一個(gè)自然居住的村落分割成兩三個(gè)村，都不利于在整體上配置公共資源，而且很可能導(dǎo)致若干村在村務(wù)方面的不必要的沖突。所以，在未來(lái)，應(yīng)該考慮主要由村民自主設(shè)置，而政府的程序主要是輔助性的，而不是主導(dǎo)性的。
1987年試行的《村民委員會(huì)組織法》在選舉方面的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，經(jīng)過10多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，1998年《村民委員會(huì)組織法》有關(guān)選舉方面的規(guī)定已經(jīng)比較詳細(xì)了。根據(jù)這些規(guī)定，村委會(huì)主任及其成員三年一屆，連選連任，而且只能由年滿十八周歲的村民直接選舉產(chǎn)生。村民選舉委員會(huì)由村民會(huì)議或村民小組推選產(chǎn)生，主持選舉。選舉實(shí)行無(wú)記名投票、公開計(jì)票，而且當(dāng)場(chǎng)公布，選舉還設(shè)立秘密寫票處。
此外，第十六條還規(guī)定了罷免程序，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。這一程序，使得村民和村民會(huì)議有了自主解決問題的權(quán)利，而不必上訪到上級(jí)政府或者人代會(huì)了。不過，其前提條件是，不滿村委會(huì)成員的村民至少能夠組織起來(lái)召開村民會(huì)議，而且有半數(shù)人以上的人不滿村委會(huì)成員，否則還需要求助于基層政府或人代會(huì)。
1998年《組織法》的這部分規(guī)定是值得稱道的。它規(guī)定了村民委員會(huì)的任期，有具體的做法確保村民的權(quán)利，而且還可以罷免村民委員會(huì)。這都有利于村治從過去自上而下的壓力型走向自治型。
六、村民委員會(huì)運(yùn)作規(guī)則
《組織法》對(duì)村委會(huì)的運(yùn)作也作了明確規(guī)定。首先，規(guī)定涉及村民利益的事情，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定方可辦理，組織法列舉了七個(gè)方面的事項(xiàng)：鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；村民的承包經(jīng)營(yíng)方案；宅基地的使用方案等。而且規(guī)定，村民會(huì)議可以決定什么事情與村民利益有關(guān)，需要由村民會(huì)議來(lái)決定。
其次，村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次，接受村民的監(jiān)督：由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；水電費(fèi)的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)等。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并接受村民的查詢。
第三，村民委員會(huì)決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。這說明村委員的運(yùn)作方式是委員制，而不是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。此外，還規(guī)定，村委會(huì)對(duì)村民要堅(jiān)持說服教育，不得強(qiáng)迫命令，不得打擊報(bào)復(fù)。這說明，村委會(huì)與村民之間的關(guān)系不是行政上的上下級(jí)關(guān)系，而是以共識(shí)為基礎(chǔ)的公共管理關(guān)系。
這些運(yùn)作規(guī)則，有很大的針對(duì)性，主要是解決村民自治試行多年來(lái)所暴露的各種各樣的問題。
不過，從這些規(guī)定也可以看到，村民自治在財(cái)政關(guān)系和公共政策執(zhí)行方面可能遇到一些問題：一是村的財(cái)政來(lái)源是村提留，鄉(xiāng)財(cái)政的來(lái)源是鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村委會(huì)負(fù)責(zé)村提留的收繳及其使用，還負(fù)責(zé)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳；二是村委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施國(guó)家計(jì)劃生育政策、救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放、水電費(fèi)收繳等。
這說明，村民委員會(huì)在財(cái)政意義上，是上級(jí)政府的收入執(zhí)行機(jī)構(gòu)；與此同時(shí)，還是國(guó)家政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是水電等公用事業(yè)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)機(jī)構(gòu)。
村民委員會(huì)是自治組織，因此在法律上，政府不能把它當(dāng)作下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只能把特定的行政職能依法授權(quán)給自治組織，并且在財(cái)政上給予支持。而水電等公用事業(yè)機(jī)構(gòu)，本來(lái)就是有成本核算的，應(yīng)該自己直接向村民收取水電費(fèi)，或者通過合同委托給村民委員會(huì)或者其他組織和個(gè)人代收水電費(fèi)。在這一方面，要確保村民自治，各級(jí)政府和公用事業(yè)單位需要學(xué)會(huì)如何直接面向村民，需要有制度安排來(lái)直接履行公共職能，如果需要村民委員會(huì)協(xié)助，則要有財(cái)政上和法律上的支持。
結(jié)語(yǔ)
總之，作為法律文本，《村民委員會(huì)組織法》具有多方面的意義，一是在操作意義上規(guī)定了村民自治運(yùn)作的技術(shù)規(guī)則，二是在集體意義上，確立了村民委員會(huì)與村民、村黨支部、包括基層政府在內(nèi)的各級(jí)政府和人代會(huì)等多方面的關(guān)系。
村民委員會(huì)的運(yùn)作是否順利，其組織法在操作層次上和集體層次上的法律規(guī)則是否完善，兩個(gè)層次上是否邏輯一致，非常關(guān)鍵。也就是說，當(dāng)在操作層次上、集體層次上的法律規(guī)則都比較完善，而且相互之間邏輯一致的時(shí)候，它就能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)村民自治；如果不完善，不一致，就可能發(fā)生種種沖突，危害村民自治。本文在操作和集體兩個(gè)層次上分析了《村民委員會(huì)組織法》在邏輯上存在的缺陷，兩個(gè)層次之間存在的矛盾和沖突，并在此基礎(chǔ)上提出了多個(gè)方面的修改思路。
應(yīng)該肯定，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》為村民自治奠定了基本的法律基礎(chǔ)，并且在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上為村民自治，尤其是村民委員會(huì)的選舉和罷免提供了良好的法律規(guī)范。但由于實(shí)行村民自治的時(shí)間比較短，各級(jí)政府還不習(xí)慣于在村民自治的基礎(chǔ)上來(lái)提供公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理，《村民委員會(huì)組織法》制定過程中的行政主導(dǎo)使得這一法律帶有很多行政偏好，使得村民自治的法律規(guī)則在操作層次上和集體層次上，都存在一些缺陷。這些缺陷，不可能一下子完全彌補(bǔ)，但通過積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以逐步完善。因?yàn)橹袊?guó)村民自治本身就是通過逐步演進(jìn)發(fā)展起來(lái)的。在未來(lái)，中國(guó)的村民自治本身也同樣需要在逐步累積實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上得以完善。
回到本文的主題，即三農(nóng)問題。這一問題的解決，在宏觀上需要整個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要整個(gè)國(guó)家取消城鄉(xiāng)分治，需要各級(jí)政府順利實(shí)現(xiàn)治道變革，實(shí)現(xiàn)政府決策民主化，政府行為法治化，同時(shí)，村民自治的發(fā)展，是解決三農(nóng)問題的微觀基礎(chǔ)。要發(fā)展村民自治，實(shí)際中最重要的就是需要有一個(gè)良好的村民自治的法律基礎(chǔ)。有了穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)，村民自治就有了運(yùn)作的框架，中國(guó)三農(nóng)問題的解決在制度上就有了良好的微觀保障。在這個(gè)意義上，本文的努力應(yīng)該說還是很有價(jià)值的。
參考文獻(xiàn)
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中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)，http://www.ccrs.org.cn“范文先生”版權(quán)所有
[1]參見蓋爾·約翰遜：“‘入世’與中國(guó)農(nóng)業(yè)”，載于文貫中等主編：《WTO與中國(guó)：走經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展之路》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第121－129頁(yè)。
[2]杜潤(rùn)生：“我們欠農(nóng)民太多”，載于李昌平：《我向總理說實(shí)話》，光明日?qǐng)?bào)出版社，第1－3頁(yè)。
[3]《浙江將統(tǒng)一實(shí)施戶籍制度》，載于http://news.sina.com.cn/o/2004-12-28/06404644955s.shtml，2004年12月28日瀏覽。
[4]杜潤(rùn)生：“我們欠農(nóng)民太多”，載于李昌平：《我向總理說實(shí)話》，光明日?qǐng)?bào)出版社，第3頁(yè)。
[5]徐湘林：《三農(nóng)問題困擾下的鄉(xiāng)村治理》，北京大學(xué)網(wǎng)站—燕園評(píng)論《三農(nóng)問題》。
[6]參見馮興元、方炎：《進(jìn)一步推進(jìn)和完善村民自治》
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