城市化建設(shè)投融資機制改革的實踐與探索

改革開放以來，紹興縣城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)生了巨大的變化，有力地推動了縣域經(jīng)濟和社會事業(yè)的快速發(fā)展。但同時也應(yīng)該看到，自進入九十年代以來，隨著以市場為導(dǎo)向的改革向縱深推進，社會主義市場經(jīng)濟體制的加快建立完善，我縣由于受傳統(tǒng)集體經(jīng)濟運作方式的影響，城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革顯得相對滯后， 在一定程度上制約了城鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，如何在改革開放新形勢下，按照市場經(jīng)濟新要求，探索我縣城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革的新路子，新方法，便成為一個值得研究的課題。     一、我縣城鎮(zhèn)投融資機制改革的實踐 （一）制度創(chuàng)新籌資。用足用活有關(guān)政策規(guī)章，合法合理籌集建設(shè)資金，是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革的重要內(nèi)容。近幾年來，政府為推進投融資體制改革，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出臺了包括“四自”政策在內(nèi)的一些政策規(guī)章。我縣在交通建設(shè)中注重用好“四自”政策，改變了政府財政包辦交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)做法，一定程度上緩解了交通建設(shè)資金短缺的矛盾。98年上半年，縣委、縣府按照“政企分開，權(quán)責(zé)明確，兩線運行”的原則，組建了縣交通投資有限公司，對縣財政原投入交通“四自”工程的2億多元資產(chǎn)進行了置換，用于新的大交通建設(shè)。同時，積極爭取到104國道東、西路段二只“四自”工程，還爭取到在紹大線紹興縣段單獨設(shè)立“四自”公路收費站，然后又成功地將紹大線紹興縣段的經(jīng)營權(quán)以8500萬元的價格轉(zhuǎn)讓給市交通投資有限公司，并由市交通投資有限公司同時承擔(dān)全額出資改建104國道東涇路段。經(jīng)過二年時間運作，共盤活交通財政資金5億多元，有力地推進了交通設(shè)施建設(shè)，也緩解了財政對交通投入的壓力。  （二）面向社會融資。根據(jù)“政府規(guī)劃、多元投資、規(guī)范管理”的建設(shè)要求，本著“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，我縣全面開放城鎮(zhèn)建設(shè)市場，激活社會各界的投資動機，為社會創(chuàng)造了投資介入的良好環(huán)境。99年初，為鞏固輕紡城聯(lián)托運整治成果，原打算由有關(guān)職能部門投資興建聯(lián)托運有形市場，后實行市場開放，吸引了柯橋糧油公司、交通實業(yè)公司等五家企業(yè)共同參股8500萬元，投資興建北聯(lián)托運市場，使這項拆遷建筑物達3萬多平方米的交通工程政府不但不花錢，而且還獲得存量土地出讓收益3000多萬元。針對柯巖風(fēng)景區(qū)良好的發(fā)展勢頭，及時組建了柯巖風(fēng)景區(qū)投資有限公司，吸引社會力量投資建設(shè)，通過股份化運作，實現(xiàn)風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)從政府主導(dǎo)投入為主轉(zhuǎn)向以企業(yè)投資為主，加快了風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)步伐。  （三）運用資源生資。在市場經(jīng)濟條件下，城鎮(zhèn)一些由政府控制的資源可以合理生財增財。以地生財是其中一條重要途徑，在城鎮(zhèn)建設(shè)中，路、橋等市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入，其產(chǎn)出直接體現(xiàn)在土地出讓收益的增加上。近年來，我縣通過做活做好土地文章，嚴(yán)格規(guī)劃控制，建立先規(guī)劃后供地機制，努力在最大限度上實現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地資產(chǎn)的增值。例如，98年柯橋開發(fā)委在土地繼續(xù)凍結(jié)的形勢下，千方百計依法批得土地2600多畝，為開發(fā)建設(shè)和以地生財打下了堅實基礎(chǔ)，99年以來已成功組織了三次土地使用權(quán)公開招投標(biāo)，獲取上億元建設(shè)資金。另外，為搞好柯橋鎮(zhèn)中綜合改造工程，也通過公開拍賣原鎮(zhèn)中土地使用權(quán)，獲得建設(shè)資金3840萬元。  （四）規(guī)范管理聚資。在城鎮(zhèn)建設(shè)大力開拓財源的同時，進一步規(guī)范建設(shè)程序，嚴(yán)格要求工程設(shè)計和招投標(biāo)等管理，使開源與節(jié)流并重。建立縣建設(shè)工程交易中心，在柯橋開發(fā)區(qū)試點取得經(jīng)驗基礎(chǔ)上，堅持以“公開、公平、公正”和合理低價的原則進行建筑工程施工的公開招投標(biāo)，并對工程所需的設(shè)備、材料也進行招投標(biāo)采購。二年來，全縣建筑市場通過抓招投標(biāo)管理共節(jié)約建設(shè)資金近1億元，其中柯橋開發(fā)委節(jié)約建設(shè)資金近5000萬元。輕紡城公鐵立交橋通過強化設(shè)計管理，多方科學(xué)論證，擇優(yōu)選擇方案，節(jié)省建設(shè)資金4000萬元；開發(fā)區(qū)污水治理系統(tǒng)也通過優(yōu)化設(shè)計節(jié)省投資上千萬元。同時，認真推行建設(shè)項目業(yè)主負責(zé)制，99年全縣縣鄉(xiāng)公路建設(shè)中，縣政府專門出臺政策，明確各鎮(zhèn)政府為建設(shè)業(yè)主，由各鎮(zhèn)自主籌資建設(shè)，這樣既調(diào)動了各鎮(zhèn)搞交通建設(shè)的積極性，又有利于強化管理，節(jié)省建設(shè)投資。 二、投融資機制改革中存在的問題 （一）聚財觀念和理財方式不適應(yīng)  長期以來，由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制約束和傳統(tǒng)財政理論的影響，財政工作長期局限在預(yù)算內(nèi)資金調(diào)節(jié)和分配范圍里。近年來，雖然加強了對預(yù)算外資金的管理，但財政調(diào)控資金仍十分有限，而且財政預(yù)算管理同時還要確保各方面的增長。我縣雖然總體經(jīng)濟實力在省內(nèi)縣市中處于前列，但財政基本上還是“吃飯財政”，隨著城市化建設(shè)步伐加快，各方面對財政資金需求越來越大，建設(shè)資金的供需矛盾仍十分突出。在新的形勢下，對財政工作提出了新的更高的要求，亟需轉(zhuǎn)變聚財觀念，改變理財方式，拓寬理財渠道，著眼于全社會資金的運籌和調(diào)節(jié)。  （二）地方政府籌資融資能力弱   近年來，對一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我們雖然按照城鎮(zhèn)建設(shè)市場化要求進行了積極探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推動，并且大部分都是明顯盈利的項目，沒有真正按照市場經(jīng)濟規(guī)律要求進行運作，缺乏充分利用社會性資金規(guī)范的操作手段，影響了城鎮(zhèn)建設(shè)市場化的有效推進。而另一方面，目前銀行存貸款差很大，有相當(dāng)一部分存款資金得不到有效利用，從去年來我縣福利彩票火爆的場面也反映出社會上有相當(dāng)一部分閑散資金未被集聚利用。因此，在新的形勢下，政府必須進一步拓寬融資渠道，增強融資能力，引導(dǎo)社會資金投向城鎮(zhèn)建設(shè)。  （三）相關(guān)政策制度不配套  現(xiàn)行戶籍管理制度、住房制度、土地使用制度和社會保障制度等政策，主觀或客觀上阻礙了城鎮(zhèn)化的推進。比如土地管理政策方面，近年來，國家加強了對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制，但城鎮(zhèn)化建設(shè)勢必要增加用地，用地的限制一方面影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面制約了利用土地資源集聚城鎮(zhèn)建設(shè)資金。又比如，對一些重大基礎(chǔ)設(shè)施，盡管社會要求建設(shè)者熱情很高，但如果采用群眾集資的方式又與“減負”政策相矛盾。再比如，地方發(fā)行建設(shè)債券與現(xiàn)行融資政策和管理權(quán)限相沖突。所有這些制約著城鎮(zhèn)建設(shè)資金的運籌，影響著城鎮(zhèn)化進程。  三、深化我縣投融資改革的對策思路 （一）超前規(guī)劃，吸引資金  搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，規(guī)劃是第一步，而現(xiàn)代城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃必須是科學(xué)的、超前的。特別是針對我縣城鎮(zhèn)建設(shè)資金目前比較短缺的現(xiàn)狀，通過科學(xué)的、超前的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，以吸引全社會資金，加快城鎮(zhèn)化進程，就顯得更為重要。紹興歷來是文化之邦，又毗鄰省城杭州，中心地理位置十分突出，因此，對城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化建設(shè)進行科學(xué)、超前規(guī)劃是完全具備客觀條件的。為此，我們要邀請或委托國內(nèi)外一流專家、學(xué)者進行設(shè)計，以現(xiàn)代化的要求，高起點、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)進行超前地規(guī)劃。根據(jù)目前的市縣地域調(diào)整，我們要以柯橋縣域中心的開發(fā)建設(shè)為契機，帶動整個城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)，要通過這次機遇“筑巢引鳳”，吸引企業(yè)、社會個人來投資建設(shè)，實現(xiàn)“人民城市人民建設(shè)”的建設(shè)資金自我平衡、自我積累、滾動發(fā)展新模式，從而加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。  （二）產(chǎn)業(yè)集聚，匯集資金   加快城鎮(zhèn)化發(fā)展必須與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)的培育緊密結(jié)合起來，以產(chǎn)業(yè)集聚促進城鎮(zhèn)發(fā)展，以城鎮(zhèn)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)升級，相互聯(lián)動，相互促進。  首先要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。據(jù)有關(guān)資料稱，第三產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)與城市化水平是一致的，而從世界經(jīng)濟的發(fā)展看，經(jīng)濟越發(fā)達，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重也越高，特別是一些高層次的第三產(chǎn)業(yè)，是依附于一定規(guī)模的城市而生存、發(fā)展的。從我們紹興縣目前的情況來看，在這方面還有相當(dāng)大的差距，因此，要抓住這次加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的大好時機，以柯橋縣域中心為重點，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，努力提高第三產(chǎn)業(yè)在整個經(jīng)濟中的比重，引導(dǎo)和鼓動企業(yè)、個人投資第三產(chǎn)業(yè)。在繼續(xù)發(fā)展商貿(mào)流通、餐飲服務(wù)、交通運輸、房地產(chǎn)、金融保險業(yè)的同時，重點發(fā)展旅游休閑、文化傳媒、中介服務(wù)和社區(qū)服務(wù)業(yè)等四大行業(yè)。其次要加快工業(yè)的發(fā)展。工業(yè)是城鎮(zhèn)化的基本動力，城鎮(zhèn)化的過程同樣是工業(yè)布局形成、企業(yè)規(guī)模集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程，沒有工業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢，沒有城鎮(zhèn)的聚集功能，就沒有城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。再次要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。通過增加對農(nóng)業(yè)的有效投入，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是財政發(fā)揮職能，引導(dǎo)發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的社會和經(jīng)濟效益，促進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路的有效途徑。另外，在推進城鎮(zhèn)化過程中，還要把中心城鎮(zhèn)建設(shè)與建立特色工業(yè)園區(qū)相配套，努力用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟特色塑造城鎮(zhèn)特色，使一、二、三產(chǎn)業(yè)齊頭并進。  （三）面向市場，籌集資金  城鎮(zhèn)化建設(shè)是相對無限度、高投入的系統(tǒng)工程，僅靠財政資金安排是難以全方位開展的，需要多渠道籌集。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，要擺脫過分依賴財政投入的習(xí)慣心理，徹底改變市政公用設(shè)施是福利型事業(yè)的陳舊觀念，確立起“經(jīng)營城鎮(zhèn)”“讓使用者付費”的新理念。必須提倡舉社會之力辦社會之事業(yè)，聚各方之力推進城鎮(zhèn)化，最關(guān)鍵的就是要建立和完善符合市場經(jīng)濟規(guī)律的社會化、多元化、市場化的投融資機制。  一是利用財政信貸調(diào)控。財政要增加縣級轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，賦予城鎮(zhèn)一級政府較完善的財政權(quán)限，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入積極性。鼓勵金融部門加強對城鎮(zhèn)建設(shè)的中短期信貸支持，加快重大項目建設(shè)。財政還可以加強對社會閑散資金的調(diào)控，運用市場競爭機制，鼓勵私營業(yè)主介入社會公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目通過發(fā)行債券和實行股分制形式，開設(shè)股權(quán)交易來吸收社會、個人資金，調(diào)控部分社會財力。對有收益的項目要成立投資性公司，政府安排部分項目啟動資金，更多的資金由公司來動作，以減輕財政壓力。  二是放開放活城鎮(zhèn)公用設(shè)施和經(jīng)營市場。堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，將部分基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)推向社會、推向市場。如可以依法對非農(nóng)建設(shè)用地實行有償、有期使用，通過有計劃地投入部分城鎮(zhèn)土地，采用出讓、拍賣土地使用權(quán)等方式，提高土地資源效益，形成“以城建城、以地養(yǎng)城、滾動開發(fā)”的城鎮(zhèn)建設(shè)良性循環(huán)。還可以實行城鎮(zhèn)土地的有償開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的有償使用，對城鎮(zhèn)建設(shè)中的經(jīng)營性項目、公益性項目和混合性項目靈活采取招標(biāo)拍賣、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、冠名權(quán)有償使用、股份合作直接投入、舊城改造盤活存量和配套聯(lián)建等多種形式，大膽探索投融資體制，逐步把城建項目的建設(shè)和經(jīng)營推向社會、推向市場，放開搞活城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營市場。  三是利用市場機制多方吸引資金。要充分發(fā)揮市場機制的作用，積極引進外資，啟動民資，社會捐資，使投資主體以國家為主向社會和個人為主轉(zhuǎn)變，鼓勵金融機構(gòu)向城鎮(zhèn)建設(shè)提供中長期信貸，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長線項目，全方位地吸引社會資金。 （四）政府引導(dǎo)，挖掘資金  在市場經(jīng)濟條件下進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府不是無所作為，而是可以大有作為。政府可以通過制定政策，進行制度創(chuàng)新，積極引導(dǎo)建設(shè)資金；轉(zhuǎn)變觀念，更新理財方式，科學(xué)管理用活資金；運用財政“四兩撥千斤”的原理用足用好財政資金和財政政策。   1、更新觀念，大膽創(chuàng)新，積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、銀行投資城鎮(zhèn)建設(shè)。長期以來，我們?yōu)榱斯膭钇髽I(yè)技術(shù)改造，實行了技改貼息政策。同樣，我們也可以實行基本建設(shè)借款貼息政策以鼓勵企業(yè)進行城鎮(zhèn)建設(shè)投資。而且，我們不僅可以實行基本建設(shè)貼息政策，還可以為項目業(yè)主提供擔(dān)保，引導(dǎo)銀行資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。例如，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，一些項目由于投資大，業(yè)主承接后啟動資金一時難以籌措；有些建設(shè)項目則不僅投資大、收益回收期長，且收益率低。如果政府在這些情況下能提供基本建設(shè)借款貼息和替一些建設(shè)項目業(yè)主向銀行提供貸款擔(dān)保，則可以解決上述問題。     另外，財政還可以通過合理調(diào)控社會綜合財力，正確引導(dǎo)社會資金流向，走一條財政、金融資金相互融通的路子。在金融部門存貸順差持續(xù)上升的情況下，適當(dāng)引導(dǎo)銀行資金投向有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，解決基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺的矛盾。具體操作上金融部門可以直接參股，參與項目開發(fā)，財政也可以通過控股租賃公司，參與金融資本運作，融通銀行資金，發(fā)展租賃、債券業(yè)務(wù)，支持地方經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，從而促進城鎮(zhèn)化進程。   2、轉(zhuǎn)變觀念，更新理財方式，科學(xué)管理用活資金。新時期的財政預(yù)算可以采取“滾動預(yù)算”的編制方法編制預(yù)算，實行“動態(tài)平衡”的管理辦法管理預(yù)算。預(yù)算動態(tài)平衡管理法，是基于這樣一種理論和實踐，建設(shè)的規(guī)劃是具有長遠性的，因而建設(shè)資金的安排也應(yīng)該是長遠性的，例如一個五年期的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃確定以后，其建設(shè)資金亦須相應(yīng)地編制五年期的預(yù)算計劃，孤立地一年一期的預(yù)算收支計劃，在實際執(zhí)行過程中，因事物在發(fā)生變化，經(jīng)濟在發(fā)展，社會在進步，原先確定的預(yù)算收支計劃必是“動態(tài)”的，即要不斷進行修正，雖然事先的預(yù)算計劃可能每年進行修正，但在確定的五年期限內(nèi)最終預(yù)算收支應(yīng)趨于且必須實現(xiàn)平衡。這種預(yù)算編制方法和預(yù)算管理方法與“寅吃卯糧”和單純的“超前”建設(shè)是完全不同的兩個概念。前者是一種現(xiàn)代的科學(xué)管理方法，可以理解為是延長了“預(yù)算會計年度”，后者則是超財力搞建設(shè)，是一種簡單的負債建設(shè)辦法。采用預(yù)算動態(tài)平衡管理，可以縮短建設(shè)期，提前實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，這對于加快城鎮(zhèn)化進程具有重大的指導(dǎo)意義。  3、以“四兩撥千斤”原理，用足用好財政資金和財政政策。充分發(fā)揮財政的職能，加快城鎮(zhèn)化進程，加速地方經(jīng)濟發(fā)展，是財政部門責(zé)無旁貸的天職。在促進城鎮(zhèn)化進程中，要注重利用好財政“四兩撥千斤”的原理�，F(xiàn)在銀行的信貸資金比較充裕，而財政資金比較困難，財政的錢比較少，但能無償撥款，是“四兩”，銀行的錢盡管一分不能撥，但信貸資金比較多，能借貸，是“千斤”，以“四兩”撥動“千斤”意義重大。一方面財政要通過財政性資金啟動興建公共工程項目，運用財政政策吸引和引導(dǎo)個體企業(yè)、集體企業(yè)和國有企業(yè)參與開發(fā)和建設(shè)來帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)運轉(zhuǎn)，從而推動區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展和繁榮；另一方面，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和縣級重點骨干企業(yè)扶持政策，通過財政貼息和租賃貸款，進行有選擇、有目的的重點扶持和投入，來培育支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展骨干企業(yè)，提升塊狀經(jīng)濟，鼓勵外貿(mào)出口推動經(jīng)濟增長，形成新的經(jīng)濟增長點，為城鎮(zhèn)化提供強有力的產(chǎn)業(yè)支撐和物質(zhì)基礎(chǔ)。 另外，在財經(jīng)法規(guī)許可的范圍內(nèi)還必須注重財政政策的應(yīng)用�？梢圆扇≌�策傾斜，按照“基礎(chǔ)財源、支柱財源、新興財源”三源并舉戰(zhàn)略，把財政貼息資金、支農(nóng)資金、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等優(yōu)先投向中心鎮(zhèn)，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力，大力支持企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)和技術(shù)革新，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)，培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)后續(xù)財力。還可以采取貼息、稅收優(yōu)惠等多種形式，引導(dǎo)吸收社會資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外貿(mào)出口企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等有利于經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，從而使財政職能在推進城鎮(zhèn)化進程中真正發(fā)揮出“四兩撥千斤”的作用。  
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