關于涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件的思考

   近幾年來，涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件不斷上升。就六合法院而言，目前涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件已占全院執(zhí)行案件的25%左右。這類案件是法院“執(zhí)行難”案件中的主要構成部分。這些案件處理不好，就不可能真正解決法院“執(zhí)行難”問題。     一、涉村、鎮(zhèn)案件難以執(zhí)行的原因     1、部分村、鎮(zhèn)欠債較多，債務關系復雜。近幾年來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題影響著我國經(jīng)濟體制的進一步深化改革。農(nóng)民收入增長的減緩，直接影響到了村提留和鎮(zhèn)財政的收入，從而影響到了村、鎮(zhèn)組織的正常運轉。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員工資都難以維持，正常工作難以開展。相對于鎮(zhèn)而言，村組織運轉的維持更加困難，因為鎮(zhèn)畢竟還有國家財政的背后支持，而村組織除村提留（或村辦企業(yè)支撐）外，沒有其他收入來源。每到年底，為搞好村組織人員的分配，村委會只能靠借錢來度過。開始時村委會還能從銀行或村民處借到錢，但因村委會沒有按期償還，也就無法再借到錢了。村委會主任或黨支部書記只好以個人名義向銀行或村民借錢。這種方式雖然暫時解決了年終分配，但又為新的糾紛埋下了隱患。這些錢雖然是村主任或書記以個人名義所借，但這些村官認為錢并非自己所用就不應承擔償還的義務。等債權人起訴時，他們?nèi)燥@得振振有詞，并出示村組織的有關證明。法院判決后，村官們也沒有積極償還的意愿。法院強制執(zhí)行，他們就采取各種措施進行“軟抵抗”。有的村主任、書記免職或調(diào)動后，他們就反過來起訴村委會，要求法院對原所任職的村組織進行強制執(zhí)行，并強調(diào)只有在他們的債權得到實現(xiàn)后再履行自己的義務。而有的村組織在人員變動后就根本不承認前任所欠的債務。通過訴訟的轉移，這些矛盾的焦點都集中到了法院，給法院執(zhí)行工作的開展帶來了很大的困難。     2、部分村、鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整操作不規(guī)范。基層政權為精減人員所采取的方法之一就是進行區(qū)劃調(diào)整，將兩個或兩個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個鎮(zhèn)。村也進行了合并。合并后的村、鎮(zhèn)本來就不想償還原村、鎮(zhèn)負擔的債務，再加上有的村、鎮(zhèn)在合并時操作極不規(guī)范，給債務的履行帶來更大的隱患。如原六合縣泉水鄉(xiāng)政府在被撤銷合并到竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府之前向老百姓打了很多欠條，并加蓋了泉水鄉(xiāng)政府的印章。對于這些欠條所反映的債務，竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府拒絕承認。竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府認為，這些欠條或沒有注明發(fā)生事務，或在原泉水鄉(xiāng)政府的帳目中也沒有記載。     3、一些村、鎮(zhèn)政府對所屬企業(yè)管理不規(guī)范。這表現(xiàn)為兩種形式，一種是政企不分，一種是監(jiān)督不力。在前者中，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，村鎮(zhèn)對所屬企業(yè)的認識存在誤區(qū)，將企業(yè)作為一個職能部門，隨意抽取企業(yè)的資金和利潤。有的村鎮(zhèn)為解決資金困難，甚至將一些工作人員的工資直接分攤到企業(yè)。這種不尊重企業(yè)市場主體的行為，一方面增加了企業(yè)的經(jīng)營成本，另一方面模糊了村鎮(zhèn)與企業(yè)的關系，村鎮(zhèn)隨意為企業(yè)擔保，甚至直接承擔了企業(yè)的債務，從而又加重了村鎮(zhèn)的負擔。在后者當中，因盲目引資，村鎮(zhèn)與企業(yè)承包人約定不明，或約定中存在嚴重缺陷，村鎮(zhèn)對承包人的經(jīng)營行為缺乏有效的監(jiān)督，承包人在經(jīng)營過程中往往采用短期行為甚至掠奪式經(jīng)營，獲取非法利潤或經(jīng)營失敗后都會銷聲匿跡，將爛攤子丟給了村鎮(zhèn)。對于這些債務，村鎮(zhèn)自己也感到委屈，對償還這些債務就采取能拖就拖的態(tài)度，從而嚴重影響法院的執(zhí)行。     4、少數(shù)村鎮(zhèn)領導人法律意識淡薄。對于本單位所欠的債務，這些領導人不但不想辦法積極償還，反而對法院的執(zhí)行工作不予支持，甚至設置各種障礙阻撓法院的執(zhí)行。只要是法院執(zhí)行人員來執(zhí)行，他們能躲就躲，或者是態(tài)度冷淡甚至生硬。當法院要采取強制措施時，他們一方面向上級行政部門求助，以給法院施加壓力，另一方面組織人員圍攻執(zhí)行人員，阻撓執(zhí)行。更有甚者，這些領導人認為當事人到法院起訴讓他們很沒面子，于是對起訴者的債務就是不還，而對沒起訴的則積極給予償還。     二、解決辦法     雖然法院在涉村、鎮(zhèn)案件的執(zhí)行過程中困難重重，但保證生效法律文書的執(zhí)行是法律嚴肅性的要求，也是搞好干群關系的必然要求，更是法院的職責所在。筆者分管執(zhí)行工作多年，就如何解決這類案件的執(zhí)行問題，談談自己的淺見，以期拋磚引玉。 1、建立風險告知制度。所謂風險告知制度，是指審查立案過程中，對涉及負債較多、履行困難的村、鎮(zhèn)的案件，法院將該村、鎮(zhèn)的情況告知起訴人，并明確告知該案即使勝訴，起訴人實現(xiàn)其訴訟請求的可能性也不大。建立風險告知制度雖不能直接解決該類案件的執(zhí)行問題，但對緩和執(zhí)行期間申請人的對立情緒起著有效的作用。市場經(jīng)濟中，任何交易都有風險，利潤越大，其風險也就越大，這也是權利義務規(guī)則在經(jīng)濟活動中的體現(xiàn)。交易主體在追求利潤最大化的過程中，所承擔的風險也越來越大，其交易目的甚至因情事變更可能得不到實現(xiàn)。而訴訟只是對權利的一種救濟，而非對交易風險的救濟。所以，當事人通過訴訟將交易風險轉由法院來承擔是不公平的，其風險責任最終還是只能由當事人來承擔。     2、化解矛盾，減少訴訟。在所有的救濟途徑中，司法救濟是最后一種途徑。很多矛盾本來在訴訟之前就可以得以解決，之所以要起訴至法院一部分是人為的原因使矛盾激化。為解決這種情況，一方面在訴訟過程中，法院應當積極做好調(diào)解工作，鈍化雙方矛盾，爭取使案件得以調(diào)解結案；另一方面根據(jù)實際情況法院主動進行協(xié)調(diào)。在立案之前，法院就可以開展協(xié)調(diào)工作，如讓村、鎮(zhèn)在稅費征收方面給予一定比例的還款，將所有債務統(tǒng)計，按債務標的的一定比例（10%—15%）進行償還，以使債權人的訴訟時效得以中斷，從而保證債權人的司法救濟權利不因超過訴訟時效而得不到保障。這樣，債權人便不會輕易訴訟，從而減緩雙方的矛盾。同時，對已經(jīng)訴訟的案件，做好村、鎮(zhèn)的相關工作，村、鎮(zhèn)要一樣對待起訴的和沒起訴的債權人，不能搞歧視。     3、采取靈活的執(zhí)行方法。在金錢債務案件的執(zhí)行過程中，法院摸索出了一套有效的執(zhí)行方法，如債權變股權、實行債權憑證等。在涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件中，其中絕大部分案件仍是金錢債務案件。在現(xiàn)金給付不可能的情況下，可以通過其他辦法來解決。在執(zhí)行過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多村、鎮(zhèn)尤其是村除了辦公房產(chǎn)外，別無其他財產(chǎn)可供執(zhí)行。即使是辦公房產(chǎn)，其中絕大部分也是破舊，變買的意義不大。但我們發(fā)現(xiàn)這些村里存有大量的荒山荒地，甚至水田、林木。這些閑置的資產(chǎn)引起了我們的注意。我們在認真研究相關法律法規(guī)后，認為充分利用這些閑置資產(chǎn)來抵沖債務具有可操作性。在做好申請人和被執(zhí)行人的工作后，按照法律法規(guī)的規(guī)定，由村將這些閑置資產(chǎn)租賃給申請人使用，用租金來償還債務。我院已經(jīng)利用這種方法成功執(zhí)行了多件很棘手的案件，起到了良好的效果。     4、依靠地方政府積極配合。在涉村、鎮(zhèn)案件的執(zhí)行過程中，因考慮到地方社會的穩(wěn)定，維護地方政府的正常運轉，法院不輕易采取強制措施，如查封資產(chǎn)、辦公場所或凍結銀行存款等。但這需要地方政府的積極配合，如積極與申請人協(xié)商還款方法，與法院執(zhí)行人員積極商討，不躲避，不漠視法律。地方政府應盡最大的努力，如壓縮辦公支出和招待等費用以及減少其他不必要的開支，善意地履行債務。     5、說服教育與嚴肅執(zhí)法相結合。如上所述，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，法院盡量避免采取強制措施。但有些不懂法的村、鎮(zhèn)負責人不但不積極償還債務，反而以為法院軟弱，不敢對“公家”財產(chǎn)及其人員采取相關措施，從而對法院的執(zhí)行工作不屑一顧，對法院執(zhí)行人員更是惡語相加、人身攻擊，威脅執(zhí)行人員，召集人員阻撓執(zhí)行，甚至暴力抗法。這些情況在實際過程中時有發(fā)生。針對這種情況，法院在對其說服教育無效后應當果斷地采取強制措施，如拘傳、罰款、拘留等。構成犯罪的，應當從重追究其刑事責任。     6、提請上級法院交叉執(zhí)行。在目前司法地方化和行政化的情況下，法院的執(zhí)法環(huán)境不夠完善，容易受到地方保護主義的干涉。對地方保護主義這一頑疾，各地方法院雖然深惡痛絕但卻無可奈何。在涉村、鎮(zhèn)案件執(zhí)行過程中，更容易受到地方保護主義的干擾。針對這一客觀現(xiàn)實，目前最佳辦法便是將阻力較大的案件提請上級法院交叉執(zhí)行。2001年，我院提請了20件阻力較大的案件，由江蘇省高級人民法院指定揚州市中級人民法院執(zhí)行，取得了較好的效果。交叉執(zhí)行使地方政府對法院的執(zhí)行工作有了新的認識。

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