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如何處理好涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件執(zhí)行問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層國家機關(guān)，其經(jīng)濟狀況相對來說是最薄弱的，其領(lǐng)導(dǎo)干部的文化素質(zhì)、法律意識亦相對低下，這就造成了涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件執(zhí)行工作的難度。自中央下發(fā)11號文件以來，雖然涉府案件執(zhí)行難的局面有所改觀，但涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件執(zhí)行難的問題卻沒有得到根本的解決，究其原因，是由于其特殊性所造成的。本文試分析其債務(wù)的主要起因并結(jié)合本院在解決上述問題時的有關(guān)措施進而分析解決該癥結(jié)的方法。 一、債務(wù)的由來 1、上世紀90年代的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各級地方政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)不根據(jù)自身的實際情況，大搞圈地運動、形象工程，發(fā)展開發(fā)區(qū)，盲目貸款上馬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，盡管在短期內(nèi)呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象，但隨著時間的推移，其技術(shù)與經(jīng)濟實力包括管理能力等方面的不足暴露無遺，以至于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負債累累，這個包袱自然由其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔(dān)。因此，縱觀目前涉府案件的債務(wù)絕大多數(shù)是在那個時期形成的。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、鄉(xiāng)村合并引發(fā)的債務(wù)。以我區(qū)為例，前幾年，原縣政府為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，強弱搭配，以強帶弱，將我縣原26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成14個，且原各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村亦進行了合并，雖然在某種程度上促進了地方的發(fā)展，但其直接帶來的后果就是原有的效益相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村在合并后不堪重負，背上了沉重的包袱，阻礙了其發(fā)展勢頭；再者，在合并之前，因缺乏有效的監(jiān)督機制，個別負責(zé)人大肆舉債而將包袱留給合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)或行政村，使得合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)或行政村的債務(wù)如滾雪球般越來越大。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)案件執(zhí)行難的原因 由于上述的原因，致使涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件逐年增多。截至2002年，我院在手案件中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件為142件，涉案金額為3460余萬元。如何處理好涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件幾乎成了全國所有基層法院最為頭疼的問題之一。通過多年的實踐，我們認為涉各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件執(zhí)行難的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1、各級黨委政府的干預(yù)。這種情況在全國各地普遍存在。法院凍結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其企業(yè)存款后，上級領(lǐng)導(dǎo)命令解凍的有之；對被執(zhí)行人或直接責(zé)任人采取強制措施后要求解除措施的有之。長此以往，政府的案件成了老虎的屁股摸不得，以致于有的執(zhí)行干警產(chǎn)生消極厭戰(zhàn)情緒，對待此類案件縮手縮腳。當(dāng)事人對法院的意見很大，認為是官官相護。不利于人民法院公正與效率的世紀主題。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的文化水平的參差不齊，以致于對待法院的執(zhí)行的態(tài)度亦各有不同，但絕大多數(shù)是對我們抱有一種對立情緒，認為我們只要要錢就是在拆他們的臺，妨礙地方經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定，這種觀點在各級黨委政府中普遍存在，他們一方面口口聲聲地要依法行政，另一方面卻在法院執(zhí)行過程中百般阻撓，設(shè)置障礙。對于各行政村的案件，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟的薄弱，以至于經(jīng)常拖欠村組干部的報酬，嚴重影響了其工作積極性，因此我們在執(zhí)行工作中經(jīng)常找不到人，無法開展工作。 3、各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于其處于最基層，其經(jīng)濟實力也相對薄弱。經(jīng)過上世紀90年代中期銀根緊縮之后，我區(qū)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉關(guān)門，勉強維持下來的亦是茍延殘喘；另外，隨著農(nóng)村稅改費政策的施行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入來源越來越窄，以致于維持其正常的工作都成問題，何以抽出資金用以償還債務(wù)，更不用說發(fā)展了。以我區(qū)北部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有外債9000余萬元。去年年底剛到臘月，債務(wù)人即把鎮(zhèn)政府的大門圍起來，將書記、鎮(zhèn)長堵在辦公室，嚴重影響了黨委政府在人民心目中的形象和地位。 政府拖欠債務(wù)嚴重損壞了黨和政府在人民心目中的形象，人民法院久拖不執(zhí)、久執(zhí)不果也造成了當(dāng)事人和人民法院之間的矛盾，加大了人與人之間的信任危機，不利于以誠信為基礎(chǔ)的社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展是我們的大局，但如何處理好這兩者之間的關(guān)系的問題卻擺在我們的面前，維護社會穩(wěn)定是否必須以損害當(dāng)事人的合法權(quán)益為代價。 三、對策 基于此，涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件的執(zhí)行要做到以下幾點： 首先必須要確定的是大局意識、國情意識。我們的工作是為了保障法律的尊嚴，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，但司法權(quán)是公權(quán)力，僅是在當(dāng)事人憑其私力無法保障其合法權(quán)益得以實現(xiàn)時才予以公力救濟。我們所有的工作都是圍繞維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)開展的。穩(wěn)定是為了更好的發(fā)展，穩(wěn)定壓倒一切，這是我們的大局。我們的國情是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家，各行各業(yè)都是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下。這就要求我們堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)行相結(jié)合。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的國家機關(guān)，我們在執(zhí)行過程中必須要維護國家機關(guān)的尊嚴。但這并不是說涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件就不執(zhí)行。公正執(zhí)法、維護當(dāng)事人的合法權(quán)益是人民法院永恒的主題，要盡最大可能維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。這就需要執(zhí)行人員更加耐心細致地開展工作，在工作中不能教條主義，機械辦案 。在執(zhí)行過程中盡量避免采取強制措施。為此，在執(zhí)行伊始，首先與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)通氣，將本院的執(zhí)行思路告知，讓其明了相應(yīng)的法律后果以主動地積極配合法院的執(zhí)行，對此我們稱之為先禮而后兵。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府妨礙執(zhí)行而要采取強制措施的一定要慎重，首先要先向院領(lǐng)導(dǎo)匯報以研究對策，與此同時，向上級黨委政府和人大匯報相關(guān)案情，告知執(zhí)行工作的現(xiàn)狀和所面臨的主要問題，并提出具體建議和意見，積極爭取他們的理解與支持；同時也需將具體案情向中院匯報，在通過協(xié)商仍不能解決問題時在上級法院的支持下地方法院應(yīng)對被執(zhí)行人或直接責(zé)任人采取相應(yīng)的強制措施。 這僅僅是一個治標(biāo)的問題，在當(dāng)前形勢下法院不可能標(biāo)本兼治，但法院可在涉府案件的執(zhí)行過程中，有針對性的根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況向其宣傳法律知識，并通過個案的處理對局部地區(qū)的政府機關(guān)和其工作人員進行深刻的法制教育。2002年，六合農(nóng)村基金會申請執(zhí)行王某某借款合同糾紛一案，王時任某鎮(zhèn)財政所副所長，該借款是由其鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)指令其以個人名義借款給政府使用的（目前以政府名義無法貸款），因此其對本院執(zhí)行通知書、傳票不理不睬，該鎮(zhèn)亦極不配合。為此，承辦人將此案匯報后，本院決定將其作為一個典型，在審查其政治身份后隨即依法對王某采取強制措施，實施司法拘留。當(dāng)日鎮(zhèn)政府即將兌現(xiàn)款送至法院，此案即順利執(zhí)結(jié)。此案的執(zhí)結(jié)，極大的震懾了地方政府，其后數(shù)天，有關(guān)此類型的案件被執(zhí)行人紛紛到法院交款或訂立還款計劃。 第二、樹立服務(wù)意識，將依法執(zhí)行和服務(wù)地方相結(jié)合。各級政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟工作是當(dāng)前的重中之重，目前困擾各級政府的是企業(yè)的改制及農(nóng)村債務(wù)化解的問題。我院在執(zhí)行工作中，亦將此作為工作重點，涉及改制企業(yè)的案件我們積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，以期在最短的時間內(nèi)力爭使雙方均滿意，將維護社會穩(wěn)定和促進地方經(jīng)濟發(fā)展有機地結(jié)合。我區(qū)竹鎮(zhèn)磚瓦廠因經(jīng)營管理不善而負債累累，在我院訴訟并進入執(zhí)行程序的案件就有數(shù)十件，且相當(dāng)部分債權(quán)人是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，雖然其債權(quán)份額只占總額的很小一部分，但當(dāng)事人包括未訴訟的債權(quán)人天天到政府要債，圍堵書記鎮(zhèn)長，搶占磚瓦廠的資產(chǎn)設(shè)備，并四處上訪影響極壞。并以此為理由拒交應(yīng)納的農(nóng)村稅費，與政府及村組收稅費人員發(fā)生沖突，且有愈演愈烈之勢，嚴重影響了全鎮(zhèn)的稅費征收工作，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作造成了極壞的影響，而與此同時，因市政府的退耕還田的政策使得全市磚瓦廠的數(shù)量急劇減少，磚瓦的行情亦越來越好，鎮(zhèn)政府急于將此閑置資產(chǎn)盤活，為此我院積極與政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，為其排憂解難，促成該廠破產(chǎn)還債甩掉了多年來困擾該鎮(zhèn)的包袱，也盤活了閑置資產(chǎn)，增加了地方稅收，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，收到了良好的法律效果和社會效果。 第三、上級法院提執(zhí)。大部分的涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案件通過地方法院的努力基本能得到妥善處理，但亦有少部分的案件因個別領(lǐng)導(dǎo)干部嚴重缺乏法律意識以及嚴重的地方保護主義而陷入困境，外地申請人的案件則更甚。在此種情況下，地方法院向上級黨委政府和人大匯報后往往也很難解決實質(zhì)性的問題。地方法院因當(dāng)前眾所周知的原因而受制于地方黨委政府無法執(zhí)行是全國性的問題。基于此，上級法院的提執(zhí)就顯得尤為重要，可最大程度地避免地方政府的行政干預(yù)，且效果顯著。以我區(qū)法院為例，2001年我區(qū)法院涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府20件案件被省高院指令揚州儀征市法院和邗江市法院執(zhí)行，執(zhí)結(jié)率達90％，取得了良好的法律效果，在某種程度上可以說是開創(chuàng)了地方法院執(zhí)行工作的新局面。 第四、講求執(zhí)行的技巧和策略，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況積極探索執(zhí)行新思路。如我區(qū)北部山區(qū)干旱缺水，極不適合水稻等農(nóng)作物的生長，有大批山頭無人耕種，荒草叢生，很多行政村亦有相當(dāng)一部分耕地被閑置，造成土地資源極大的浪費。但該地區(qū)卻適于種植意楊等樹木，且意楊生長期短，經(jīng)濟效益高。凌某某申請執(zhí)行六合區(qū)竹鎮(zhèn)光華村委會民間借貸糾紛一案，因被執(zhí)行人無任何企業(yè)，全年的收入僅限于農(nóng)村稅費征收的返還款維持日常開支，當(dāng)初借款亦為了解決年終分配的問題，可以說是無履行能力，但該村有閑置土地數(shù)百畝。鑒于此，我們就主動做申請人的工作，讓其考慮到該村的實際狀況，后經(jīng)公開招標(biāo)以15年的土地承包使用權(quán)的形式抵償其債務(wù)。在此之前，執(zhí)行人員到區(qū)林業(yè)局幫助申請人了解有關(guān)國家關(guān)于林業(yè)種植方面的優(yōu)惠政策及相關(guān)林木的市場行情以打消其顧慮，之后又四處為其聯(lián)系樹種，并幫助其從地方林業(yè)部門領(lǐng)取相應(yīng)的補償款。該案的圓滿執(zhí)結(jié)既使光禿禿的山頭得到了綠化，又收到了良好的效果。該案執(zhí)結(jié)后，亦有數(shù)位未訴訟的債權(quán)人通過此種方法與該村解決了糾紛，這也使得該案的解決方法為今后我院類似案件的執(zhí)行開拓了新的思路。
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