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公共部門戰(zhàn)略管理研究的興起與發(fā)展
２０世紀７０、８０年代以來，由于公共部門在管理實踐中遇到了來自各方面的困難與挑戰(zhàn)，帶來了新公共管理運動的興起。學(xué)者波茲曼和史陶斯曼認為，政府部門必須進行戰(zhàn)略管理，才能解決公共部門中所發(fā)生的問題，提高公共部門的效率。公共部門戰(zhàn)略管理研究的興起
戰(zhàn)略一詞在我國古代是指指導(dǎo)戰(zhàn)爭的謀略，即克敵制勝的良策。比如，春秋時代，孫武的《孫子兵法》就蘊含著豐富的戰(zhàn)略思想。在西方，戰(zhàn)略（ｓｔｒａｔｅｇｙ）一詞來源于希臘語ｓｔｒａｔｅｇｏｓ或演變出的ｓｔｒａｇｉａ，前者意為將軍，后者意為戰(zhàn)役、謀略，均指指揮軍隊的藝術(shù)和科學(xué)。二戰(zhàn)后，戰(zhàn)略概念開始應(yīng)用于工商管理領(lǐng)域。在２０世紀６０年代至７０年代，西方的學(xué)者們主要強調(diào)戰(zhàn)略計劃的必要性，在７０年代后，人們又在企業(yè)戰(zhàn)略研究中引入了戰(zhàn)略管理一詞，戰(zhàn)略管理的思想和方法隨后得到了廣泛地應(yīng)用。戰(zhàn)略管理能提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，已成為不爭的事實。
在２０世紀８０年代初，戰(zhàn)略管理引起了公共部門的重視。自６０年代末７０年代初起，特別是１９７３年的第一次石油危機過后，所有西方發(fā)達國家無一例外地出現(xiàn)了經(jīng)濟停滯、高失業(yè)和高通貨膨脹并存的滯脹現(xiàn)象。滯脹導(dǎo)致了政府的嚴重財政危機、人們對政府的信心受挫。然而，對于政府所面臨的一系列社會、政治問題，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)根本無能為力。因此，為了提高政府行為能力，增強公眾對公共權(quán)力效能和未來的希望，政府部門迫切需要采用新的管理技術(shù)或管理系統(tǒng)，以提高政府管理績效，擺脫困境。新公共管理運動就是在這一歷史背景下興起的。
新公共管理運動以２０世紀７０年代末西方各國的政府改革為先導(dǎo)，迅速席卷了世界各國。盡管各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、改革范圍和改革力度等不盡相同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平，例如，波立特（Ｃ·Ｐｌｉｔｔ）在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗》一書中認為，新公共管理主義主要由本世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強調(diào)商業(yè)管理理論的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的運用。在這一時期，私營部門的大量的管理理論、方法和技術(shù)被應(yīng)用到公共部門中，比如，績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)和戰(zhàn)略管理等。由于公共管理研究沒有一個統(tǒng)一的研究角度，來自不同學(xué)科背景的學(xué)者通常從自己的學(xué)科角度來研究公共管理。布魯?shù)美⑽謭D勒和雷利指出，公共管理研究者主要來自三個領(lǐng)域：公共行政學(xué)、商業(yè)或管理學(xué)和公共政策學(xué)。其中，一些來自工商管理領(lǐng)域的學(xué)者從戰(zhàn)略管理理論出發(fā)，試圖將企業(yè)戰(zhàn)略管理理論應(yīng)用于公共部門；同時，一些公共行政學(xué)者、公共政策者也認識到戰(zhàn)略管理理論對公共管理研究的重要意義，他們開始大膽地借用企業(yè)戰(zhàn)略管理理論。正是來自于工商管理領(lǐng)域、公共行政學(xué)和公共政策學(xué)的學(xué)者們的推動，公共部門戰(zhàn)略管理于２０世紀８０年代初在公共管理研究的浪潮中誕生了。比如，哈伯德（ＭＨｕｂｂａｒｄ）將管理主義模式（即新公共管理）的內(nèi)容歸納為十大趨勢中就提到戰(zhàn)略管理，主管的戰(zhàn)略角度和戰(zhàn)略管理實踐的強化；政策制定與執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計劃，設(shè)立獨立執(zhí)行機構(gòu)來執(zhí)行政策。
公共部門戰(zhàn)略管理研究內(nèi)容的發(fā)展
２０世紀８０年代初，戰(zhàn)略計劃在公共部門中出現(xiàn)。和私營部門相同，公共部門采用戰(zhàn)略管理的最初階段旨在計劃而非管理，即形成戰(zhàn)略計劃。在最初階段，戰(zhàn)略計劃被當作政府中的冒險行為，人們對能否將產(chǎn)生、成長于軍隊、工商部門的戰(zhàn)略計劃模式運用到公共部門中持懷疑態(tài)度。學(xué)者們集中討論的是：戰(zhàn)略是什么？如何形成戰(zhàn)略計劃？私營部門戰(zhàn)略計劃能否適用于公共部門？
對于戰(zhàn)略概念的理解，主要來自于企業(yè)戰(zhàn)略概念。這一時期的戰(zhàn)略觀點，大致可以分為四類。第一類，戰(zhàn)略是一種模式。戰(zhàn)略是一系列的活動，它是組織為了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標而進行的重要決策、采取的途徑和行動以及對資源進行分配的一種模式。第二類，戰(zhàn)略是一種計劃。戰(zhàn)略是有意識、有預(yù)計的行動程序。第三類，戰(zhàn)略是一種決策，是一種關(guān)于組織方向、性質(zhì)的決策。第四類，戰(zhàn)略是一種組合，即戰(zhàn)略是計劃（ｐｌａｎ）、計謀（ｐｌｏｙ）、模式（ｐａｔｔｅｒｎ）、定位（ｐｏｓｉｔｉｏｎ）、觀念（ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ）等的某種適當組合。
在這一時期，側(cè)重于戰(zhàn)略計劃，忽視戰(zhàn)略執(zhí)行是政府中的一種普遍現(xiàn)象。戰(zhàn)略計劃被當作是涉及高層管理者的根本決策，它彌補了傳統(tǒng)的公共行政學(xué)關(guān)注中低層決策，而忽視高層決策的缺陷。比如，奧爾森和伊迪認為，戰(zhàn)略計劃是在憲法規(guī)定范圍內(nèi)，為確定政府計劃性質(zhì)和方向的基本決策所進行的專業(yè)性努力。戰(zhàn)略計劃過程被認為是正式的、程序化的管理過程。比如布萊森認為，戰(zhàn)略計劃是一整套用來協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)和管理者完成任務(wù)的概念、程序和工具。并且，學(xué)者們參照私營部門戰(zhàn)略計劃模式，提出了公共部門戰(zhàn)略計劃模式。比如，布萊森的八步驟計劃模式。這八個步驟是：開始制定戰(zhàn)略計劃過程并取得一致意見；明確組織權(quán)限；闡明組織任務(wù)和價值；對外界環(huán)境進行評價（機會和危機）；對組織內(nèi)部狀況進行評價（優(yōu)勢和劣勢）；確定組織面對的戰(zhàn)略性問題；制定戰(zhàn)備處理問題；制定有效的、未來的組織藍圖。
對私營部門戰(zhàn)略計劃能否適應(yīng)、在多大范圍內(nèi)適應(yīng)于公共部門的問題，學(xué)者們爭論不休。對于這個問題，通常的回答是是，但是。原因就在于：一方面，公私部門存在著相似之處，某些私營部門的管理方法、技術(shù)能為公共部門所借用。比如，波茲曼和史陶斯曼認為，所有的組織都是公共的，公共性是理解組織方式的關(guān)鍵。雖然這種將所有組織都稱為公共組織的觀點有點極端，但不可否認，所有組織都具有公共特征，受到公共因素的影響。從某種意義上來說，戰(zhàn)略管理既適應(yīng)私營部門，同樣也適應(yīng)公共部門。另一方面，公共部門在目標、運作方式、組織結(jié)構(gòu)、資源獲取等方面存在著差異。比如，與私營部門相比較，公共部門戰(zhàn)略管理涉及到法律、法規(guī)、管轄權(quán)限、稀缺資源、政治因素、客戶和委托人的利益等因素。因此，不能將私營部門戰(zhàn)略管理完全照搬到公共部門中。
�。玻笆兰o８０年代后期，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，許多成功的戰(zhàn)略并未產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果。與私營部門一樣，學(xué)者們再次把注意力投向戰(zhàn)略執(zhí)行行為，并引入了戰(zhàn)略管理一詞。對戰(zhàn)略執(zhí)行行為的關(guān)注，意味著公共部門戰(zhàn)略研究已經(jīng)由戰(zhàn)略計劃階段進入了戰(zhàn)略管理階段。在戰(zhàn)略管理階段，由于受公共管理運動和企業(yè)戰(zhàn)略管理研究的發(fā)展的影響，公共部門戰(zhàn)略管理研究在方向、內(nèi)容、方法等方面都發(fā)生了一系列的變化。杰克·科廷（Ｋｏｔｅｅｎ，Ｊａｃｋ）認為，為適應(yīng)嚴重的財政緊縮時期的迅速、急劇的環(huán)境變化，公共部門戰(zhàn)略管理開始不斷地演進、調(diào)整。它主要有六個方面的新變化。一是出現(xiàn)了大量用于重塑政府或變革非贏利組織的備選戰(zhàn)略方案；二是從側(cè)重于戰(zhàn)略計劃，轉(zhuǎn)向關(guān)注戰(zhàn)略執(zhí)行；三是戰(zhàn)略計劃過程分權(quán)化，許多項目管理者參與戰(zhàn)略制定；四是戰(zhàn)略過程變得靈活；五是在傳統(tǒng)的戰(zhàn)略計劃的有限的、但為所有戰(zhàn)略所共有的組織部分上，增加了新的戰(zhàn)略特征；六是政府和非贏利組織間的相互依賴和合作。
綜合而言，近１０多年來，公共部門戰(zhàn)略管理研究的變化主要表現(xiàn)在以下方面。
�。ǎ保┰趹�(zhàn)略概念的理解上，增加了新的內(nèi)容。在這一時期，人們進一步加深了對戰(zhàn)略的認識，代表性的觀點大致有三類。第一類，戰(zhàn)略是一種意象（ｉｎｔｅｎｔ），即戰(zhàn)略是組織渴望得到的遠大前程和領(lǐng)先地位。這種觀點要求組織更加注重未來，尋求發(fā)展機會。它強調(diào)的是組織的突破和創(chuàng)新。第二類，戰(zhàn)略是一種選擇（ｃｈｏｉｃｅ），即戰(zhàn)略是對組織方向、服務(wù)對象等的選擇。這種觀點要求關(guān)注戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略決策。第三類，戰(zhàn)略是一種革命（ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ），即組織應(yīng)當以戰(zhàn)略為杠桿，進行組織變革，以適應(yīng)環(huán)境的變化。這種觀點認為，在當代社會，公眾需求不斷變化、科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展、公共部門環(huán)境變得更加復(fù)雜和不確定，公共組織應(yīng)該積極進行戰(zhàn)略性的思考，以戰(zhàn)略為杠桿來變革組織，從而適應(yīng)環(huán)境的快速變化。這種觀點最終引發(fā)了學(xué)者對戰(zhàn)略變革的研究。
（２）戰(zhàn)略管理被作為既包括戰(zhàn)略制定，又包括戰(zhàn)略執(zhí)行、戰(zhàn)略執(zhí)行過程的控制和戰(zhàn)略結(jié)果評價的全面、動態(tài)的管理過程。比如，有的學(xué)者認為，從某種角度來看，戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略計劃的兩個方面，并把戰(zhàn)略擴大到包含戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略控制在內(nèi)的更大范圍。在這一時期，學(xué)者們逐漸加強了對戰(zhàn)略執(zhí)行、戰(zhàn)略控制、戰(zhàn)略結(jié)果評價的研究。比如，杰克·科廷在《公共部門和非贏利組織的戰(zhàn)略管理》的修訂版中，特別增加了戰(zhàn)略執(zhí)行、戰(zhàn)略控制、戰(zhàn)略評價三節(jié)。
�。ǎ常⿵娬{(diào)對特殊戰(zhàn)略的研究。一些普遍適用的特殊戰(zhàn)略引起了學(xué)者的興趣，比如公私合作戰(zhàn)略、政府間合作戰(zhàn)略、顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略等。學(xué)者們從不同角度對這些戰(zhàn)略的內(nèi)容、運作過程、方法、成效等進行了詳細地研究。比如，奧斯本和普拉斯特里克提出了政府再造的五項戰(zhàn)略：核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略和文化戰(zhàn)略。
總的來說，戰(zhàn)略計劃階段和戰(zhàn)略管理階段在時間上并沒有明確的界限，主要差別就在于它們的研究內(nèi)容不同。在戰(zhàn)略計劃階段（２０世紀８０年代初８０年代后期），學(xué)者們側(cè)重于戰(zhàn)略計劃的形成過程，而在戰(zhàn)略管理階段（２０世紀８０年代后期），其研究的內(nèi)容更廣，包括戰(zhàn)略計劃、戰(zhàn)略執(zhí)行、戰(zhàn)略控制、戰(zhàn)略評價等一系列功能活動。
公共部門戰(zhàn)略管理研究的幾點建議
公共部門戰(zhàn)略管理是新公共管理運動中涌現(xiàn)出來的新的研究內(nèi)容，也是公共管理的核心主題。學(xué)者陳振明認為，公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效，這使公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理的核心主題；可以說，在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)中，戰(zhàn)略性思維是沒有地位的，政治官員被假定為制定戰(zhàn)略和對其負責(zé)。然而，隨著社會的迅速變化、信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、全球競爭的日益激烈和顧客需求的多樣化，傳統(tǒng)的公共行政存在的只考慮組織內(nèi)部和短期目標的傾向，已完全不適應(yīng)管理的需要。公共部門迫切需要加強對組織外部環(huán)境的管理，而戰(zhàn)略管理的外部取向和未來導(dǎo)向的特征恰恰迎合了公共部門的需要。在實施戰(zhàn)略管理的公共部門中，公務(wù)員不再只是簡單地接受政治官員的政策，他們可以通過分析組織外部環(huán)境和內(nèi)部能力，自己確定組織目標、愿景和任務(wù)，戰(zhàn)略性地配置組織資源，以有效地實現(xiàn)組織目標。例如，伽森和歐弗曼指出，公共管理中的戰(zhàn)略管理主要涉及通過一個有意識的理性決策過程使組織形成自己的目標，執(zhí)行目標并進行監(jiān)督，當環(huán)境和組織條件需要時進行適應(yīng)。目標是根據(jù)組織資源及內(nèi)部的能力與弱點，以及外部環(huán)境中的存在的機會和威脅而制定的。
在西方國家，戰(zhàn)略管理過程正在被應(yīng)用于無數(shù)的非贏利組織和政府組織中，例如，商會、教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、公共設(shè)施、圖書館和政府機構(gòu)。在１９９３年，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，該法案要求不遲于１９９７年９月３０日，每一個機關(guān)的首長要向管理和預(yù)算局局長和國會提交計劃活動的戰(zhàn)略規(guī)劃。自此以后，各政府機構(gòu)紛紛制定、實施和評價自己的經(jīng)營戰(zhàn)略，以證明自己能更好地提供服務(wù)，以最高的成本效率使用納稅人的金錢。學(xué)者們也紛紛展開了對公共部門戰(zhàn)略管理的研究，并對戰(zhàn)略管理在公共部門管理中的正面效果給予了充分的肯定。布萊森提出，就最好的情況而論，戰(zhàn)略計劃要求大范圍收集信息，研究預(yù)備方案，強調(diào)決策對未來的作用。它可以促進溝通與參與，協(xié)調(diào)利益與價值差異，推動有序決策的制定和開展。然而，由于公共部門的特殊性質(zhì)，在發(fā)展公共部門戰(zhàn)略管理研究時，應(yīng)考慮以下因素：
�。保訌妼膊块T的戰(zhàn)略分析和戰(zhàn)略選擇研究。一個組織要變得有效，就必須了解組織內(nèi)外部環(huán)境，因此，也就必須對公共部門進行戰(zhàn)略分析。在進行戰(zhàn)略分析時，除了充分運用戰(zhàn)略分析工具，包括ＳＷＯＴ分析、ＰＥＳＴ分析和利益相關(guān)者分析外，還應(yīng)該考慮公共部門特殊的環(huán)境因素，包括公共權(quán)力的設(shè)立依據(jù)和范圍、預(yù)算撥款、利益相關(guān)者的需求和影響力以及政治形勢的變化等因素。在對公共部門進行戰(zhàn)略分析之后，接下來就是戰(zhàn)略選擇階段，即制定備選方案和評估備選方案。戰(zhàn)略選擇實質(zhì)上也就是對戰(zhàn)略分析中識別的大量壓力和影響因素作出回應(yīng)。在戰(zhàn)略選擇階段，公共部門要廣泛地制定備選方案，并客觀、公正地評估備選方案，以有利于最終作出決策。并且，公共部門在進行戰(zhàn)略抉擇時，必須慎重考慮效率和公平。
２．關(guān)注公共部門戰(zhàn)略執(zhí)行行為。戰(zhàn)略管理是指包括戰(zhàn)略制定、執(zhí)行、監(jiān)督和控制的全面、動態(tài)的管理過程。在公共部門中實施戰(zhàn)略管理，不僅要關(guān)注戰(zhàn)略計劃的形成，更要關(guān)注戰(zhàn)略執(zhí)行行為。戰(zhàn)略制定過程所形成的戰(zhàn)略計劃只不過是一紙文本，它不會自然地付諸實現(xiàn)。在戰(zhàn)略執(zhí)行過程中，公共部門戰(zhàn)略將受到一系列因素的影響。在研究公共部門戰(zhàn)略執(zhí)行時，除了考慮影響戰(zhàn)略執(zhí)行的一般因素外，還應(yīng)該考慮公共部門的特殊的影響因素，包括如何獲得和分配預(yù)算資金，如何按程序規(guī)范地執(zhí)行戰(zhàn)略，如何抵制組織內(nèi)部員工、政治家、政府官僚和公眾輿論的干擾以及如何應(yīng)付政治突變等因素。
３．在公共部門中，培養(yǎng)進行戰(zhàn)略性思維和行動的能力。正如布萊森所指出的，戰(zhàn)略計劃本身不是目的，只是一套協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)者制定決策和采取重要行動的觀念。確實，如果任何戰(zhàn)略計劃過程能通過戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略行動方法得以采用，那么，可以被剔除的是過程，而非思維和行動。因此，在公共部門中運用戰(zhàn)略管理時，制定書面的戰(zhàn)略只是第一步，更重要的是培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人、組織成員進行戰(zhàn)略性思考和行動的能力。要長期維持組織的戰(zhàn)略管理能力，保持組織戰(zhàn)略的靈活性、創(chuàng)新性和適應(yīng)性，就必須變革組織文化，培養(yǎng)一種戰(zhàn)略性思維的文化氛圍。然而，組織文化的變革是一個長期的過程，它不可能一蹴而就。要在公共部門中培養(yǎng)戰(zhàn)略性的思維方式，除了推行戰(zhàn)略管理實踐外，政府領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)該不斷加強組織成員對戰(zhàn)略管理的理論認識。
４．研究戰(zhàn)略管理與政治決策的關(guān)系。從決策角度而言，戰(zhàn)略管理，作為一種客觀、邏輯的決策方法，能降低政策過程的政治性，提高政策決策的質(zhì)量。然而，戰(zhàn)略管理是政治總體的組成部分，當政治官員的利益與組織戰(zhàn)略相沖突時，通常是組織戰(zhàn)略服從政治官員的決定，例如，在許多政府機構(gòu)中，組織迫于上級命令不得不開展戰(zhàn)略管理，或政治官員和行政主管在不了解組織情況的條件下，帶著戰(zhàn)略計劃上任。如何協(xié)調(diào)戰(zhàn)略管理與政治決策的關(guān)系，以改善政治決策質(zhì)量，就成為在公共部門推行戰(zhàn)略管理時所需要關(guān)注的問題。例如，布萊森認為，在公共部門中，重要的決策者都是政治決策者。戰(zhàn)略計劃過程是建立在政治決策的基礎(chǔ)上，是政治上的理性（ｐｏｌｉｔｉｃａｌｌｙｒａｔｉｏｎａｌｅｓ）。在戰(zhàn)略計劃過程中，應(yīng)該將政治決策模型與理性決策模型相結(jié)合。政治決策模型用于就解決問題的方案和政策達成一致上，而理性決策模型用于將一致同意轉(zhuǎn)變成正式的目標、政策、項目和行動。
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