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加大財(cái)政支出管理改革力度提升財(cái)政管理的質(zhì)量與效益
文章標(biāo)題：加大財(cái)政支出管理改革力度提升財(cái)政管理的質(zhì)量與效益
改革開放以來，通州市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)、快速增長，經(jīng)濟(jì)總量和人均水平有大幅度地提高。全市的財(cái)政建設(shè)也取得明顯成效，財(cái)政收入的迅速增長為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革目標(biāo)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供了財(cái)力保證。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對于如何合理運(yùn)用現(xiàn)有地方財(cái)力，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高資金使用效率等仍存在諸多問題。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的振興，使地方財(cái)政支出更好地滿足地方政府以財(cái)行政的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，當(dāng)前迫切需要對市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政支出范圍進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化公共支出管理，提高支出效益，完善支出法制。為此，筆者對部分市直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了“有關(guān)財(cái)政支出政策”執(zhí)行情況的專題調(diào)查和研究。
一、我市市鎮(zhèn)財(cái)政支出的現(xiàn)狀與問題分析
一是預(yù)算內(nèi)外綜合財(cái)力的增幅慢于預(yù)算內(nèi)外綜合支出增幅。
二是財(cái)政供養(yǎng)人口多，行政事業(yè)運(yùn)行成本過大，其中教育份額尤為突出。至2001年末，全市財(cái)政供養(yǎng)人員為29726人，比1993年凈增6311人。其中教育系統(tǒng)供養(yǎng)人員達(dá)到16061人，占財(cái)政供養(yǎng)人員的54.2。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育系統(tǒng)的財(cái)政供養(yǎng)人員占比更高，平均超過60，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)已達(dá)到財(cái)政總支出的70以上。
眾所周知，維護(hù)國家機(jī)構(gòu)的正常過程，保持國家政權(quán)的穩(wěn)定是財(cái)政的首要任務(wù)，是財(cái)政支出中必須優(yōu)先安排和保證的。從調(diào)查情況看，市鎮(zhèn)兩級(jí)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，部門之間職能交叉，嚴(yán)重影響了辦事效率，導(dǎo)致了行政支出增長過快，剛性增強(qiáng)(近年來連續(xù)增資的實(shí)施可說明這一點(diǎn)，1997—2001年，財(cái)政供養(yǎng)人員工資調(diào)整，各種政策性補(bǔ)貼和津貼等剛性增支標(biāo)準(zhǔn)人均提高570多元，而1997年至2001年人均財(cái)力只增加150元。同時(shí)，每年軍轉(zhuǎn)干部和大中專畢業(yè)生分配預(yù)計(jì)增支300多萬元。)進(jìn)一步增大了地方財(cái)政壓力，加重了市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，從一定程度上影響阻礙了我市經(jīng)濟(jì)效益的進(jìn)一步發(fā)展。在調(diào)查中我們還注意到這樣一個(gè)情況，在教師隊(duì)伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代課教師有增無減，原因是原先的“民轉(zhuǎn)公”教師隨著時(shí)間的推移，已有相當(dāng)部分不能適應(yīng)事業(yè)發(fā)展形勢要求，紛紛流向校辦三產(chǎn)或后勤崗位，但其人員經(jīng)費(fèi)仍寄托于財(cái)政的撥款中，形成了“位虛費(fèi)實(shí)”態(tài)勢。顯然，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力規(guī)模尚小，支出壓力增大的情況下，行政、事業(yè)開支增長過快的局面必須加以控制。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)的膨脹同時(shí)，由于對集團(tuán)消費(fèi)缺乏規(guī)范、有效的控制，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和一些事業(yè)單位勤儉節(jié)約、艱苦奮斗觀念淡薄，開支浪費(fèi)嚴(yán)重，如：對小汽車的購置和豪華高級(jí)辦公設(shè)備的添加，會(huì)議數(shù)量和檔次的攀高及各項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放的過濫等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。
三是財(cái)政支出面過寬，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的分散度，使財(cái)政有關(guān)支出政策的落實(shí)難以到位。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能還未能完全適應(yīng)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的要求，維持著粗放型的管理方式，即供給制式的大財(cái)政支出格局，包攬事務(wù)過多。它不僅擔(dān)負(fù)著各級(jí)行政部門、社會(huì)公益事業(yè)單位的財(cái)政供給，而且大量投資于生產(chǎn)性、經(jīng)營性、服務(wù)性的事業(yè)單位等一般競爭領(lǐng)域，不僅給財(cái)政增加了沉重的負(fù)擔(dān)，而且也帶來了巨大的隱含風(fēng)險(xiǎn)，并擠占了重點(diǎn)項(xiàng)目的資金。(即通常所說的支出越位)，使地方財(cái)政集中財(cái)力滿足社會(huì)公共需要的能力受到限制(即支出的缺位)。此外，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力中預(yù)算外資金的比重日趨增大，挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生和出現(xiàn)，并且資金使用效率不高，進(jìn)一步造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)可控制財(cái)力的削減，從而削弱了財(cái)政的調(diào)控能力，分散了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的地方財(cái)力，致使“財(cái)政每年對農(nóng)業(yè)、教育方面的總投入的增長幅度，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”、“科技三項(xiàng)費(fèi)用支出占財(cái)政總支出的2”、“文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總支出的1”、“市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)要達(dá)到人均5角的標(biāo)準(zhǔn)”等等規(guī)定支出政策難以落實(shí)到位。
四是財(cái)政支出分工不明確，支出范圍劃分不清。由于目前市鎮(zhèn)兩級(jí)政府之間的事權(quán)劃分仍然不太清晰，僅對事權(quán)范圍作了粗線條的、原則性的界定，增加了兩級(jí)財(cái)政部門操作上的難度，很大程度上造成地方財(cái)政支出分工不明確，支出范圍劃分不清的狀況。目前，市級(jí)財(cái)政辦理理應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)辦理的項(xiàng)目依然很多；或者事權(quán)在上面市里，而要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金配套或拼盤的項(xiàng)目普遍存在。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)一些超現(xiàn)實(shí)、超財(cái)力實(shí)施的各種名目的達(dá)標(biāo)活動(dòng)(工程)和少量投資性大、回報(bào)期長的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)首長形象工程”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作基金會(huì)的債務(wù)清理等，他們以求面子和積極貫徹上級(jí)指示，在限期內(nèi)紛紛舉債資金配套，滿足達(dá)標(biāo)工程的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求，形成“空殼效應(yīng)”，以致陷入“一時(shí)好過，十時(shí)難熬”的窘境。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均負(fù)債率已達(dá)300多元，而償債渠道還為之渺茫。這些情況既不利于財(cái)政轉(zhuǎn)變職能和集中財(cái)力辦大事的要求，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)籌安排資金，支持重點(diǎn)項(xiàng)目，充分發(fā)揮資金使用效率的需要。
五是大多數(shù)鄉(xiāng)
鎮(zhèn)忽視預(yù)算支出后期管理，紛雜財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有出現(xiàn)，財(cái)政資金支出效益無從談及。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政模式的影響，至今許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門和一些單位仍然存在著“重分配輕管理，重支出輕效益”的觀念，對于預(yù)算法案生效后的后期預(yù)算管理階段缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和原則性，即對預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算支付管理、預(yù)算調(diào)整、現(xiàn)金流動(dòng)性管理、單位支出管理、預(yù)算支出效益評價(jià)等管理環(huán)節(jié)重視不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和單位往往也只是注重爭預(yù)算、上項(xiàng)目，對于項(xiàng)目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理責(zé)任不明晰，沒有建立健全必要的地方財(cái)政支出激勵(lì)約束機(jī)制，獎(jiǎng)罰不明，導(dǎo)致對財(cái)政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，支出效益受到很大的影響，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或單位把個(gè)人利益擺放到國家、集體利益分配和事業(yè)發(fā)展之前，對上級(jí)有明文規(guī)定的開支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)有偏差，諸如開支水平超標(biāo)準(zhǔn)、或是固定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼、或是按需自行設(shè)定補(bǔ)貼項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)等等。
二、市鎮(zhèn)財(cái)政支出管理改革的總體設(shè)想和建議
(一)支出管理改革遵循的基本原則
1、服從于政府職能原則。財(cái)政作為政府職能部門的重要組成部分，必須服從于政府履行職能的需要。財(cái)政支出管理的改革，必須適應(yīng)地方政府在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變職能的要求，充分發(fā)揮市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，服務(wù)于政府經(jīng)濟(jì)任務(wù)和目標(biāo)，積極參與、支持地方政府的各項(xiàng)重大改革，從資金上保證各項(xiàng)改革措施的落實(shí)到位。
2、滿足公共需求原則。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論要求，市場配置資源的范圍是不斷擴(kuò)大的，那么作為政府應(yīng)逐步退出經(jīng)濟(jì)中的一般競爭性領(lǐng)域，逐步把側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向市場失靈或失敗領(lǐng)域，提供社會(huì)存在和發(fā)展共同需要而市場單個(gè)主體無法提供的公共產(chǎn)品。即就是財(cái)政支出作為政府的一個(gè)職能，應(yīng)遵循滿足社會(huì)公共需求的原則。
3、堅(jiān)持公平與效率原則。財(cái)政支出改革必須按照堅(jiān)持公平與效率的機(jī)制運(yùn)行，一方面要完善財(cái)政支出的有關(guān)法規(guī)、制度，按照公平原則合理合法地運(yùn)用資金，通過轉(zhuǎn)移支付、公平稅負(fù)等手段促進(jìn)市鎮(zhèn)兩級(jí)及有關(guān)地區(qū)間的發(fā)展均衡；另一方面，又要努力提高財(cái)政資金的使用效率，盡量促使財(cái)政資源(資金)配置的合理化，以達(dá)到社會(huì)效益最大化的目標(biāo)，確保財(cái)政預(yù)算支出既不缺位也不越位。
(二)執(zhí)行支出管理改革的建議和重點(diǎn)內(nèi)容
1、注重財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我市是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是我市經(jīng)濟(jì)水平提高的根本點(diǎn)。保農(nóng)才能穩(wěn)工，工旺才能促收。為此，筆者建議一是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)。首先是組織鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場，形成規(guī)模，創(chuàng)立品牌，占有一定的銷售份額。目前可適當(dāng)推廣農(nóng)戶種植大棚反季節(jié)蔬菜，開發(fā)挖掘廢塘變魚塘、蝦塘、蟹池等一些地方特色農(nóng)業(yè)。這樣它們既可增加農(nóng)民的收入，同時(shí)又能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政地方收入的穩(wěn)步增長；其次要大力培植扶持一些具有市場開拓能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、資金融通能力、資產(chǎn)整合能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，并逐步使之真正成為農(nóng)戶與市場對接的樞紐。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一個(gè)政府的職能部門，對農(nóng)扶持不能光把著眼點(diǎn)放在資金的投入上，還應(yīng)該多層次、多方位地加強(qiáng)市場信息的反饋，切實(shí)為廣大農(nóng)戶提供快捷、簡便、準(zhǔn)確的信息服務(wù)。適時(shí)可有針對性地對農(nóng)民舉辦一些技能和文化的培訓(xùn)，從資金手段以外的軟環(huán)境中做好扶農(nóng)、幫農(nóng)、支農(nóng)。
2、適當(dāng)降低行政、事業(yè)成本，合理疏理財(cái)政供養(yǎng)人員。隨著市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)力的不斷壯大，財(cái)政資金供需矛盾也日益突出。在市鄉(xiāng)兩級(jí)政府和事業(yè)機(jī)構(gòu)精簡合并改革開展的同時(shí)，財(cái)政部門可同步開展規(guī)范財(cái)政供給范圍并合理確認(rèn)供應(yīng)單位和人員的，具體可采取“一控兩清一分”的辦法來清理、分流和消化超編、不合格及計(jì)外人員。所謂“一控”就是對市鎮(zhèn)兩級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位嚴(yán)格控編定員，不得自行突破。對超編人員，必須精減分流，一時(shí)不能分流的，財(cái)政部門也不再對其核撥經(jīng)費(fèi)�！皟汕濉保皇乔謇砬逋藱C(jī)關(guān)事業(yè)單位臨時(shí)人員。如單位確有需要的，只保留必須的少量臨時(shí)工，其他的一律辭退；二是清理清退教師隊(duì)伍中的代課代職人員。對代職代課教師采取“分一辭一”(即每分配一個(gè)師范類大中專畢業(yè)生，就辭退一個(gè)代職代課教師)或“招一辭一”(即招聘招考課缺教師一個(gè)，就辭退一個(gè)代職代課教師)的辦法，清退代職代課教師。“一分”就是分流市直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部，主要可采用三條分流措施：一是鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)干部創(chuàng)辦或領(lǐng)辦示范服務(wù)基地；二是鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)干部到企業(yè)中任職；三是鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)干部從事個(gè)體經(jīng)營，可在地方稅收、資金等政策方面給予優(yōu)惠和扶持。
為了能更一步強(qiáng)化市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員的管理，有效地控制人員經(jīng)費(fèi)支出的不合理增長，筆者建議財(cái)政、組織、人事、勞動(dòng)部門在條件可能的情況下緊密配合，建立一套財(cái)政供養(yǎng)人員檔案，設(shè)想是：(一)合理確定建檔對象。這樣幾類可考慮入檔：“工資目”開支人員、離退休人員、單位計(jì)內(nèi)外用工、享受遺屬補(bǔ)助人員、國家機(jī)關(guān)犧牲病故領(lǐng)取一次性撫恤金人員、下崗職工進(jìn)入再就業(yè)中心人員和民政優(yōu)撫人員等。(二)正確設(shè)置建檔內(nèi)容。大體可包括：(1)人員基本情況。主要包括姓名、編制、職業(yè)、參加時(shí)間、離退休時(shí)間、計(jì)劃內(nèi)(外)用工批準(zhǔn)時(shí)間、下崗職工進(jìn)入再就業(yè)中心時(shí)間等。(2)人員經(jīng)費(fèi)情況。主要有基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級(jí)別工資、工(教、護(hù))齡工資、補(bǔ)貼、津貼、離退休金標(biāo)準(zhǔn)、下崗職工領(lǐng)取生活費(fèi)及撫恤金標(biāo)準(zhǔn)等項(xiàng)目。(3)人員變動(dòng)情況。主要有人員調(diào)入調(diào)出時(shí)間和工資增減變動(dòng)情況、離退休金及人員變動(dòng)情況、下崗職工就業(yè)情況等。(三)規(guī)范操作建檔程序。因?yàn)檫@是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步驟可分為：(1)組織審核，摸清家底。(2)以編定人，分類建帳，按人設(shè)卡。(3)立卷存檔，及時(shí)變更。(4)全程監(jiān)督，逐步完善。
另外，在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“縱橫雙管、人事分離”的人事管理體制，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的統(tǒng)一管理和分配。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的人員、工資及其福利待遇、職務(wù)晉升等權(quán)力可全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，縣市主管部門只負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)三統(tǒng)一，能獨(dú)立行使其相應(yīng)政府職能的一級(jí)真正意義的基層政府。
與此同時(shí)，必須大力推進(jìn)政府采購制度。將政府的分散采購變?yōu)榧w統(tǒng)一采購，形成一定的規(guī)模效應(yīng)，切實(shí)降低采購成本，使集團(tuán)消費(fèi)走上規(guī)范化、科學(xué)化、經(jīng)濟(jì)化的道路。
3、強(qiáng)化公共支出管理，合理界定財(cái)政資金供給(供應(yīng))范圍。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府轉(zhuǎn)變職能要求，財(cái)政應(yīng)逐步強(qiáng)化公共支出管理，按照公共支出原則，合理界定財(cái)政資金供應(yīng)的范圍。一是保障國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的合理需要。國家政權(quán)的穩(wěn)定是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保證，保障國家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作是財(cái)政的首要任務(wù)，對國家機(jī)構(gòu)的財(cái)政供應(yīng)應(yīng)本著精簡高效的原則予以保障。二是按公益性原則，將事業(yè)單位區(qū)分為公益性、半公益性和經(jīng)營型三種類型(可參見下表)，分別采取資金確保、適量補(bǔ)助和推向市場的三種不同財(cái)政供給方式。三是在調(diào)控經(jīng)濟(jì)方向，作為地方的一級(jí)政府應(yīng)逐步退出社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一般競爭性領(lǐng)域，重點(diǎn)鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，調(diào)整優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，逐步減小并規(guī)范各項(xiàng)補(bǔ)貼補(bǔ)助等.
4、加強(qiáng)預(yù)算約束，把握財(cái)政預(yù)算支出改革的關(guān)鍵所在。作為市鎮(zhèn)兩級(jí)政府的財(cái)政，必須強(qiáng)化預(yù)算約束力：(1)兩級(jí)財(cái)政部門要在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，建立健全支出管理規(guī)定體系，使財(cái)政支出管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。(2)對預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行統(tǒng)一管理。一是要建立財(cái)政綜合預(yù)算，對有預(yù)算外資金收入的機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行“核定收支，定額(定項(xiàng))比例撥款(上繳)，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的管理辦法；對各項(xiàng)集資、捐贈(zèng)、基金和專項(xiàng)收入的支出，必須按用途專款專用，嚴(yán)格加強(qiáng)支出管理，注重效益所得；對其他預(yù)算外收入，遵循“一保吃飯，二保運(yùn)轉(zhuǎn)，三搞建設(shè)”的原則合理安排支出。二是區(qū)別預(yù)算外資金的類型，實(shí)行分類管理。三是對國有資產(chǎn)的變價(jià)收入(如企業(yè)改制后國有凈資產(chǎn)收益)應(yīng)納入財(cái)政管理。(3)實(shí)行部門預(yù)算，一是在預(yù)算編制中要實(shí)行因素法，對各類支出中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行科學(xué)的測算，編制完整、詳細(xì)的預(yù)算。二是實(shí)行零基預(yù)算，要對各項(xiàng)支出定額進(jìn)行認(rèn)真核定，預(yù)算確定后，一般不予調(diào)整，特別情況確需追加的應(yīng)由政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究審核，個(gè)別辦理。三是堅(jiān)持部門協(xié)作、綜合管理的原則。必要時(shí)，可由政府牽頭，成立政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組。四是編制預(yù)算時(shí)應(yīng)增加透明度，接受社會(huì)的監(jiān)督和評價(jià)。財(cái)政預(yù)算支出改革是一次涉及方方面面的利益調(diào)整，是財(cái)政調(diào)控手段適應(yīng)社會(huì)增長方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變的必然要求。因此，我們在改革財(cái)政預(yù)算分配方式的同時(shí)必須切實(shí)把握好三點(diǎn)：第一，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約，必須加速政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面財(cái)政預(yù)算分配的依據(jù)是滿足社會(huì)公共需求，重點(diǎn)目標(biāo)之一是保證政府職能的正確行使。政府的職能范圍規(guī)定和制約著財(cái)政的支付范圍。另一方面，通過財(cái)政調(diào)控手段，也可以擴(kuò)張或縮小政府的某些職能。第二，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約，必須強(qiáng)化法制意識(shí)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化法制意識(shí)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約的重要保證。一是要加強(qiáng)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》及其他配套法規(guī)的宣傳貫徹，提高法制意識(shí)；二是要進(jìn)一步加大執(zhí)行力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)；三是盡快使《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等制度法規(guī)入軌運(yùn)行。第三，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約，必須把提高財(cái)政資金使用效益放在十分突出位置上。財(cái)政支出管理的改革，其著眼點(diǎn)不能僅僅是放在節(jié)減財(cái)政支出上，而應(yīng)當(dāng)致力于提高財(cái)政資金的使用效益，致力于集中財(cái)力辦大事上來。
5、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的應(yīng)有效益。一是要加強(qiáng)財(cái)政支出的日常監(jiān)督制度。為加強(qiáng)財(cái)政資金使用管理責(zé)任，必須建立健全市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政支出激勵(lì)與約束機(jī)制，包括實(shí)行上級(jí)對下級(jí)財(cái)政的獎(jiǎng)懲制度(即“下管一級(jí)”政策)，財(cái)政部門對預(yù)算單位的獎(jiǎng)懲制度、預(yù)算單位內(nèi)部的獎(jiǎng)懲制度、財(cái)政資金的分配、使用和管理獎(jiǎng)懲制度。與此同時(shí)，還應(yīng)建立政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)中介監(jiān)督三個(gè)層次的監(jiān)督體系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原則，建立系統(tǒng)的支出效益評價(jià)體系，其應(yīng)包括支出單位的支出目標(biāo)評價(jià)和支出項(xiàng)目的效益評估等。三是對預(yù)算單位財(cái)務(wù)開支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)必須由人事(組織)和財(cái)政部門管理，其他任何單位不得擅自出臺(tái)和擴(kuò)大開支項(xiàng)目范圍，提高開支的標(biāo)準(zhǔn)。對現(xiàn)有的支出項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)必須進(jìn)行全面清理，凡是違反財(cái)政人事部門規(guī)定的財(cái)務(wù)開支項(xiàng)目范圍和標(biāo)準(zhǔn)的，一律必須取消(如機(jī)關(guān)加班費(fèi)、值班補(bǔ)貼、駕駛員補(bǔ)貼、休假補(bǔ)貼、定額夜餐補(bǔ)貼等等)。對目標(biāo)考核獎(jiǎng)的發(fā)放必須視財(cái)力可能，嚴(yán)格計(jì)算，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從真正意義上切實(shí)提高財(cái)政管理的質(zhì)量與效益。
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鎮(zhèn)忽視預(yù)算支出后期管理，紛雜財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有出現(xiàn)，財(cái)政資金支出效益無從談及。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政模式的影響，至今許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門和一些單位仍然存在著“重分配輕管理，重支出輕效益”的觀念，對于預(yù)算法案生效后的后期預(yù)算管理階段缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和原則性，即對預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算支付管理、預(yù)算調(diào)整、現(xiàn)金流動(dòng)性管理、單位支出管理、預(yù)算支出效益評價(jià)等管理環(huán)節(jié)重視不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和單位往往也只是注重爭預(yù)算、上項(xiàng)目，對于項(xiàng)目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理責(zé)任不明晰，沒有建立健全必要的地方財(cái)政支出激勵(lì)約束機(jī)制，獎(jiǎng)罰不明，導(dǎo)致對財(cái)政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，支出效益受到很大的影響，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或單位把個(gè)人利益擺放到國家、集體利益分配和事業(yè)發(fā)展之前，對上級(jí)有明文規(guī)定的開支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時(shí)有偏差，諸如開支水平超標(biāo)準(zhǔn)、或是固定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼、或是按需自行設(shè)定補(bǔ)貼項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)等等。
二、市鎮(zhèn)財(cái)政支出管理改革的總體設(shè)想和建議
(一)支出管理改革遵循的基本原則
1、服從于政府職能原則。財(cái)政作為政府職能部門的重要組成部分，必須服從于政府履行職能的需要。財(cái)政支出管理的改革，必須適應(yīng)地方政府在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變職能的要求，充分發(fā)揮市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，服務(wù)于政府經(jīng)濟(jì)任務(wù)和目標(biāo)，積極參與、支持地方政府的各項(xiàng)重大改革，從資金上保證各項(xiàng)改革措施的落實(shí)到位。
2、滿足公共需求原則。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論要求，市場配置資源的范圍是不斷擴(kuò)大的，那么作為政府應(yīng)逐步退出經(jīng)濟(jì)中的一般競爭性領(lǐng)域，逐步把側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向市場失靈或失敗領(lǐng)域，提供社會(huì)存在和發(fā)展共同需要而市場單個(gè)主體無法提供的公共產(chǎn)品。即就是財(cái)政支出作為政府的一個(gè)職能，應(yīng)遵循滿足社會(huì)公共需求的原則。
3、堅(jiān)持公平與效率原則。財(cái)政支出改革必須按照堅(jiān)持公平與效率的機(jī)制運(yùn)行，一方面要完善財(cái)政支出的有關(guān)法規(guī)、制度，按照公平原則合理合法地運(yùn)用資金，通過轉(zhuǎn)移支付、公平稅負(fù)等手段促進(jìn)市鎮(zhèn)兩級(jí)及有關(guān)地區(qū)間的發(fā)展均衡；另一方面，又要努力提高財(cái)政資金的使用效率，盡量促使財(cái)政資源(資金)配置的合理化，以達(dá)到社會(huì)效益最大化的目標(biāo)，確保財(cái)政預(yù)算支出既不缺位也不越位。
(二)執(zhí)行支出管理改革的建議和重點(diǎn)內(nèi)容
1、注重財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我市是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是我市經(jīng)濟(jì)水平提高的根本點(diǎn)。保農(nóng)才能穩(wěn)工，工旺才能促收。為此，筆者建議一是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)。首先是組織鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場，形成規(guī)模，創(chuàng)立品牌，占有一定的銷售份額。目前可適當(dāng)推廣農(nóng)戶種植大棚反季節(jié)蔬菜，開發(fā)挖掘廢塘變魚塘、蝦塘、蟹池等一些地方特色農(nóng)業(yè)。這樣它們既可增加農(nóng)民的收入，同時(shí)又能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政地方收入的穩(wěn)步增長；其次要大力培植扶持一些具有市場開拓能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、資金融通能力、資產(chǎn)整合能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，并逐步使之真正成為農(nóng)戶與市場對接的樞紐。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一個(gè)政府的職能部門，對農(nóng)扶持不能光把著眼點(diǎn)放在資金的投入上，還應(yīng)該多層次、多方位地加強(qiáng)市場信息的反饋，切實(shí)為廣大農(nóng)戶提供快捷、簡便、準(zhǔn)確的信息服務(wù)。適時(shí)可有針對性地對農(nóng)民舉辦一些技能和文化的培訓(xùn)，從資金手段以外的軟環(huán)境中做好扶農(nóng)、幫農(nóng)、支農(nóng)。
2、適當(dāng)降低行政、事業(yè)成本，合理疏理財(cái)政供養(yǎng)人員。隨著市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)力的不斷壯大，財(cái)政資金供需矛盾也日益突出。在市鄉(xiāng)兩級(jí)政府和事業(yè)機(jī)構(gòu)精簡合并改革開展的同時(shí)，財(cái)政部門可同步開展規(guī)范財(cái)政供給范圍并合理確認(rèn)供應(yīng)單位和人員的，具體可采取“一控兩清一分”的辦法來清理、分流和消化超編、不合格及計(jì)外人員。所謂“一控”就是對市鎮(zhèn)兩級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位嚴(yán)格控編定員，不得自行突破。對超編人員，必須精減分流，一時(shí)不能分流的，財(cái)政部門也不再對其核撥經(jīng)費(fèi)�！皟汕濉保皇乔謇砬逋藱C(jī)關(guān)事業(yè)單位臨時(shí)人員。如單位確有需要的，只保留必須的少量臨時(shí)工，其他的一律辭退；二是清理清退教師隊(duì)伍中的代課代職人員。對代職代課教師采取“分一辭一”(即每分配一個(gè)師范類大中專畢業(yè)生，就辭退一個(gè)代職代課教師)或“招一辭一”(即招聘招考課缺教師一個(gè)，就辭退一個(gè)代職代課教師)的辦法，清退代職代課教師。“一分”就是分流市直和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部，主要可采用三條分流措施：一是鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)干部創(chuàng)辦或領(lǐng)辦示范服務(wù)基地；二是鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)干部到企業(yè)中任職；三是鼓勵(lì)和支持機(jī)關(guān)干部從事個(gè)體經(jīng)營，可在地方稅收、資金等政策方面給予優(yōu)惠和扶持。
為了能更一步強(qiáng)化市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員的管理，有效地控制人員經(jīng)費(fèi)支出的不合理增長，筆者建議財(cái)政、組織、人事、勞動(dòng)部門在條件可能的情況下緊密配合，建立一套財(cái)政供養(yǎng)人員檔案，設(shè)想是：(一)合理確定建檔對象。這樣幾類可考慮入檔：“工資目”開支人員、離退休人員、單位計(jì)內(nèi)外用工、享受遺屬補(bǔ)助人員、國家機(jī)關(guān)犧牲病故領(lǐng)取一次性撫恤金人員、下崗職工進(jìn)入再就業(yè)中心人員和民政優(yōu)撫人員等。(二)正確設(shè)置建檔內(nèi)容。大體可包括：(1)人員基本情況。主要包括姓名、編制、職業(yè)、參加時(shí)間、離退休時(shí)間、計(jì)劃內(nèi)(外)用工批準(zhǔn)時(shí)間、下崗職工進(jìn)入再就業(yè)中心時(shí)間等。(2)人員經(jīng)費(fèi)情況。主要有基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級(jí)別工資、工(教、護(hù))齡工資、補(bǔ)貼、津貼、離退休金標(biāo)準(zhǔn)、下崗職工領(lǐng)取生活費(fèi)及撫恤金標(biāo)準(zhǔn)等項(xiàng)目。(3)人員變動(dòng)情況。主要有人員調(diào)入調(diào)出時(shí)間和工資增減變動(dòng)情況、離退休金及人員變動(dòng)情況、下崗職工就業(yè)情況等。(三)規(guī)范操作建檔程序。因?yàn)檫@是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步驟可分為：(1)組織審核，摸清家底。(2)以編定人，分類建帳，按人設(shè)卡。(3)立卷存檔，及時(shí)變更。(4)全程監(jiān)督，逐步完善。
另外，在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“縱橫雙管、人事分離”的人事管理體制，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的統(tǒng)一管理和分配。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的人員、工資及其福利待遇、職務(wù)晉升等權(quán)力可全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，縣市主管部門只負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)三統(tǒng)一，能獨(dú)立行使其相應(yīng)政府職能的一級(jí)真正意義的基層政府。
與此同時(shí)，必須大力推進(jìn)政府采購制度。將政府的分散采購變?yōu)榧w統(tǒng)一采購，形成一定的規(guī)模效應(yīng)，切實(shí)降低采購成本，使集團(tuán)消費(fèi)走上規(guī)范化、科學(xué)化、經(jīng)濟(jì)化的道路。
3、強(qiáng)化公共支出管理，合理界定財(cái)政資金供給(供應(yīng))范圍。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府轉(zhuǎn)變職能要求，財(cái)政應(yīng)逐步強(qiáng)化公共支出管理，按照公共支出原則，合理界定財(cái)政資金供應(yīng)的范圍。一是保障國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的合理需要。國家政權(quán)的穩(wěn)定是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保證，保障國家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作是財(cái)政的首要任務(wù)，對國家機(jī)構(gòu)的財(cái)政供應(yīng)應(yīng)本著精簡高效的原則予以保障。二是按公益性原則，將事業(yè)單位區(qū)分為公益性、半公益性和經(jīng)營型三種類型(可參見下表)，分別采取資金確保、適量補(bǔ)助和推向市場的三種不同財(cái)政供給方式。三是在調(diào)控經(jīng)濟(jì)方向，作為地方的一級(jí)政府應(yīng)逐步退出社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一般競爭性領(lǐng)域，重點(diǎn)鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，調(diào)整優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，逐步減小并規(guī)范各項(xiàng)補(bǔ)貼補(bǔ)助等.
4、加強(qiáng)預(yù)算約束，把握財(cái)政預(yù)算支出改革的關(guān)鍵所在。作為市鎮(zhèn)兩級(jí)政府的財(cái)政，必須強(qiáng)化預(yù)算約束力：(1)兩級(jí)財(cái)政部門要在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，建立健全支出管理規(guī)定體系，使財(cái)政支出管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。(2)對預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行統(tǒng)一管理。一是要建立財(cái)政綜合預(yù)算，對有預(yù)算外資金收入的機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行“核定收支，定額(定項(xiàng))比例撥款(上繳)，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的管理辦法；對各項(xiàng)集資、捐贈(zèng)、基金和專項(xiàng)收入的支出，必須按用途專款專用，嚴(yán)格加強(qiáng)支出管理，注重效益所得；對其他預(yù)算外收入，遵循“一保吃飯，二保運(yùn)轉(zhuǎn)，三搞建設(shè)”的原則合理安排支出。二是區(qū)別預(yù)算外資金的類型，實(shí)行分類管理。三是對國有資產(chǎn)的變價(jià)收入(如企業(yè)改制后國有凈資產(chǎn)收益)應(yīng)納入財(cái)政管理。(3)實(shí)行部門預(yù)算，一是在預(yù)算編制中要實(shí)行因素法，對各類支出中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行科學(xué)的測算，編制完整、詳細(xì)的預(yù)算。二是實(shí)行零基預(yù)算，要對各項(xiàng)支出定額進(jìn)行認(rèn)真核定，預(yù)算確定后，一般不予調(diào)整，特別情況確需追加的應(yīng)由政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究審核，個(gè)別辦理。三是堅(jiān)持部門協(xié)作、綜合管理的原則。必要時(shí)，可由政府牽頭，成立政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組。四是編制預(yù)算時(shí)應(yīng)增加透明度，接受社會(huì)的監(jiān)督和評價(jià)。財(cái)政預(yù)算支出改革是一次涉及方方面面的利益調(diào)整，是財(cái)政調(diào)控手段適應(yīng)社會(huì)增長方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變的必然要求。因此，我們在改革財(cái)政預(yù)算分配方式的同時(shí)必須切實(shí)把握好三點(diǎn)：第一，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約，必須加速政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面財(cái)政預(yù)算分配的依據(jù)是滿足社會(huì)公共需求，重點(diǎn)目標(biāo)之一是保證政府職能的正確行使。政府的職能范圍規(guī)定和制約著財(cái)政的支付范圍。另一方面，通過財(cái)政調(diào)控手段，也可以擴(kuò)張或縮小政府的某些職能。第二，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約，必須強(qiáng)化法制意識(shí)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化法制意識(shí)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約的重要保證。一是要加強(qiáng)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》及其他配套法規(guī)的宣傳貫徹，提高法制意識(shí)；二是要進(jìn)一步加大執(zhí)行力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)；三是盡快使《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等制度法規(guī)入軌運(yùn)行。第三，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理由粗放到集約，必須把提高財(cái)政資金使用效益放在十分突出位置上。財(cái)政支出管理的改革，其著眼點(diǎn)不能僅僅是放在節(jié)減財(cái)政支出上，而應(yīng)當(dāng)致力于提高財(cái)政資金的使用效益，致力于集中財(cái)力辦大事上來。
5、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的應(yīng)有效益。一是要加強(qiáng)財(cái)政支出的日常監(jiān)督制度。為加強(qiáng)財(cái)政資金使用管理責(zé)任，必須建立健全市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政支出激勵(lì)與約束機(jī)制，包括實(shí)行上級(jí)對下級(jí)財(cái)政的獎(jiǎng)懲制度(即“下管一級(jí)”政策)，財(cái)政部門對預(yù)算單位的獎(jiǎng)懲制度、預(yù)算單位內(nèi)部的獎(jiǎng)懲制度、財(cái)政資金的分配、使用和管理獎(jiǎng)懲制度。與此同時(shí)，還應(yīng)建立政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)中介監(jiān)督三個(gè)層次的監(jiān)督體系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原則，建立系統(tǒng)的支出效益評價(jià)體系，其應(yīng)包括支出單位的支出目標(biāo)評價(jià)和支出項(xiàng)目的效益評估等。三是對預(yù)算單位財(cái)務(wù)開支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)必須由人事(組織)和財(cái)政部門管理，其他任何單位不得擅自出臺(tái)和擴(kuò)大開支項(xiàng)目范圍，提高開支的標(biāo)準(zhǔn)。對現(xiàn)有的支出項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)必須進(jìn)行全面清理，凡是違反財(cái)政人事部門規(guī)定的財(cái)務(wù)開支項(xiàng)目范圍和標(biāo)準(zhǔn)的，一律必須取消(如機(jī)關(guān)加班費(fèi)、值班補(bǔ)貼、駕駛員補(bǔ)貼、休假補(bǔ)貼、定額夜餐補(bǔ)貼等等)。對目標(biāo)考核獎(jiǎng)的發(fā)放必須視財(cái)力可能，嚴(yán)格計(jì)算，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從真正意義上切實(shí)提高財(cái)政管理的質(zhì)量與效益。
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