市規(guī)范性文件備案工作現(xiàn)狀存在問(wèn)題及對(duì)策
文章標(biāo)題：市規(guī)范性文件備案現(xiàn)狀存在問(wèn)題及對(duì)策
規(guī)范性文件備案，是上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為、落實(shí)政府層級(jí)監(jiān)督職能的有效方式。對(duì)于維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，全面推進(jìn)依法行政，建立法治政府具有十分重要的意義。長(zhǎng)期以來(lái)，我市政府在省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，遵循依法治國(guó)的方略，以毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以依法行政，建設(shè)法治政府為目標(biāo)，狠抓機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度落實(shí)和監(jiān)督檢查三個(gè)環(huán)節(jié)，使規(guī)范性文件備案制度化、規(guī)范化，充分發(fā)揮了備案的層級(jí)監(jiān)督作用，保證了我市各級(jí)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的合法性，維護(hù)了法制的統(tǒng)一和政令的暢通。
一、現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1996年以來(lái)，我市政府向省政府法制辦公室報(bào)備市政府規(guī)范性文件92件，2000年至今審查縣區(qū)政府備案的規(guī)范性文件220件，審查市政府部門(mén)備案的規(guī)范性文件7件�；仡櫠嗄甑囊�(guī)范性文件備案，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1、領(lǐng)導(dǎo)重視，機(jī)構(gòu)健全。市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視規(guī)范性文件備案，把此項(xiàng)作為政府法制的重要內(nèi)容，常抓不懈。1994年，市政府《關(guān)于加強(qiáng)政府法制的決定》（寶政發(fā)［1994］33號(hào)）中明確規(guī)定了規(guī)范性文件備案是政府法制機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職責(zé)，要求各級(jí)政府和部門(mén)要把該項(xiàng)做為政府法制的重要內(nèi)容，擺在重要位置，列入重要議程，制定計(jì)劃并做好檢查落實(shí)。2001年，市級(jí)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，又把規(guī)范性文件備案審查列入市政府法制辦公室的“三定”方案。明確了市政府法制辦公室的基本職責(zé)之一為，辦理市政府規(guī)范性文件的報(bào)送備案和縣區(qū)政府、市政府各部門(mén)規(guī)范性文件的備案審查，并根據(jù)不同情況提出建議性意見(jiàn)。同時(shí)，為了保證規(guī)范性文件備案的順利開(kāi)展，市政府高度重視政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。市政府法制辦公室在1995年由市政府辦公室的內(nèi)設(shè)法制科升格為副縣級(jí)建制法制辦公室；2001年機(jī)構(gòu)改革中升格為正縣級(jí)建制，“三定”方案中明確市政府法制辦公室是市政府辦理法制事項(xiàng)的行政機(jī)構(gòu)。政府法制機(jī)構(gòu)人員也隨機(jī)構(gòu)的升格由最初的3人加強(qiáng)到12人。各縣區(qū)、市政府各部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)也從無(wú)到有逐漸強(qiáng)大。截至目前，12個(gè)縣區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)均已建設(shè)為正科級(jí)建制，配備法制人員3人以上；市政府各部門(mén)中，重點(diǎn)行政執(zhí)法部門(mén)均設(shè)立了法制科，一般行政執(zhí)法部門(mén)因編制原因未能獨(dú)立設(shè)科的，該項(xiàng)業(yè)務(wù)與辦公室或其它業(yè)務(wù)科合署辦公，指定了專人負(fù)責(zé)。法制機(jī)構(gòu)的健全，人員的配備充實(shí)，職責(zé)的明確和審查網(wǎng)絡(luò)的建立，使規(guī)范性文件備案進(jìn)一步規(guī)范化，保證了備案審查的質(zhì)量和效果。
2、制度完善，措施得力。1990年，市政府印發(fā)了《**市人民政府規(guī)范性文件制定程序和備案監(jiān)督試行規(guī)定》（寶政發(fā)［1990］122號(hào)），初步建立了規(guī)范性文件備案監(jiān)督審查制度。1995年市政府為了進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，制定出臺(tái)了《**市地方行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案辦法》（市政府令第3號(hào)）。該辦法明確了需報(bào)備的規(guī)范性文件的范圍，對(duì)縣區(qū)政府、市政府各部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)以及省市雙層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在法定權(quán)限內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及市政府規(guī)范性文件，按規(guī)定程序制發(fā)的普遍適用于本縣區(qū)或本系統(tǒng)行政管理的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、通告、決定等文件都要求上報(bào)市政府備案，報(bào)送的文件由市政府法制辦公室具體負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督管理。同時(shí)，規(guī)定了備案的期限，要求報(bào)備的資料，并統(tǒng)一了備案報(bào)告的格式。建立了通報(bào)批評(píng)制度，對(duì)不報(bào)備或報(bào)備不及時(shí)的單位，由市政府予以通報(bào)批評(píng)。1996年市政府出臺(tái)的《**市行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行辦法》（市政府令第7號(hào)）明確了規(guī)范性文件備案審查是行政執(zhí)法監(jiān)督的重要形式，并對(duì)不按規(guī)定執(zhí)行備案制度的行政機(jī)關(guān)作了相應(yīng)的懲處規(guī)定。為了進(jìn)一步做好備案，市政府在1992年、1996年、2002年先后三次下發(fā)通知，要求縣區(qū)政府、市政府部門(mén)充實(shí)人員，健全備案機(jī)制，采取有效措施，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案。并從2000年起，每年都把此項(xiàng)列入市政府法制要點(diǎn)，年中，開(kāi)展備案專項(xiàng)檢查，年底與行政執(zhí)法責(zé)任一并納入全市目標(biāo)任務(wù)考核。通過(guò)檢查，量化打分考核，使規(guī)范性文件備案成為直接影響縣區(qū)政府和市政府部門(mén)全年評(píng)定結(jié)果的要件之一。
3、報(bào)備及時(shí)，審查縝密。對(duì)于以市政府名義出臺(tái)的規(guī)范性文件，市政府能在發(fā)布之日起15日內(nèi)按要求及時(shí)報(bào)送省政府法制辦公室，自覺(jué)接受省政府的監(jiān)督。對(duì)于縣區(qū)政府和市政府部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，市政府要求在發(fā)布之日起15日內(nèi)，附備案報(bào)告和起草說(shuō)明，一式5份直接送市政府法制辦公室審查。主要審查文件是否與法律、法規(guī)、規(guī)章相違背，是否與市政府的規(guī)范性文件相違背，是否與其他文件相矛盾，是否符合制發(fā)的程序和規(guī)范化要求。對(duì)于報(bào)備的規(guī)范性文件同法律、法規(guī)、規(guī)章及市政府的規(guī)范性文件相違背或超越制定機(jī)關(guān)權(quán)限的，由
市政府法制辦提出處理意見(jiàn)，提請(qǐng)市政府予以撤銷(xiāo)、改變或責(zé)令改正；對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件之間相互矛盾的，由市政府法制辦協(xié)調(diào)處理，經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見(jiàn)的，由市政府法制辦提出處理意見(jiàn)，報(bào)市政府決定；對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件在制定程序及規(guī)范化方面存在的問(wèn)題，由市政府法制辦提出處理意見(jiàn)，并轉(zhuǎn)告報(bào)備單位處理，要求報(bào)備單位接到處理決定或意見(jiàn)后，在15日內(nèi)將處理結(jié)果上報(bào)市政府法制辦。同時(shí)要求縣區(qū)政府、市政府部門(mén)每年1月將上年度所制發(fā)的規(guī)范性文件目錄報(bào)市政府法制辦備查，并由市政府法制辦匯總后向市政府報(bào)告上一年度全市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查情況。此外，還積極指導(dǎo)縣區(qū)政府、市政府部門(mén)做好本縣區(qū)、本系統(tǒng)的規(guī)范性文件備案，認(rèn)真分析備案存在的問(wèn)題及原因，幫助縣區(qū)政府、市政府部門(mén)采取措施，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備。
4、監(jiān)督檢查到位，考核評(píng)議細(xì)致。在規(guī)范性文件備案中，我們做到年初有安排，年中有檢查，年底有考核。年初，縣區(qū)政府和市政府部門(mén)在分解崗位目標(biāo)任務(wù)時(shí)，明確的把備案分解到法制機(jī)構(gòu)，作為全年的重要內(nèi)容。年中，市政府法制辦堅(jiān)持對(duì)備案進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的有件不備、報(bào)備不及時(shí)、形式不規(guī)范、內(nèi)容不齊備等問(wèn)題逐一指出，限期改正。年底，市政府法制辦組織市政府行政執(zhí)法責(zé)任制成員單位，結(jié)合行政執(zhí)法責(zé)任制考核，分組對(duì)縣區(qū)政府、市政府部門(mén)備案情況進(jìn)行檢查，考核結(jié)果納入全市目標(biāo)任務(wù)考核范圍，實(shí)行倒扣分制，對(duì)備案差的單位予以扣分，保證了規(guī)范性文件備案的切實(shí)落實(shí)。
二、存在的問(wèn)題
在做好以上的同時(shí)，規(guī)范性文件備案還存在以下幾個(gè)問(wèn)題：
1、個(gè)別縣區(qū)、市政府部門(mén)規(guī)范性文件備案的認(rèn)識(shí)不到位。有件不備、報(bào)備不及時(shí)、年底突擊報(bào)備等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。造成出臺(tái)的規(guī)范性文件不能及時(shí)得到上級(jí)政府的審查，文件質(zhì)量難以保證。
2、組織機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著依法行政進(jìn)程的推進(jìn)，政府法制機(jī)構(gòu)的任務(wù)日益繁重�？h區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)雖然得到了加強(qiáng)，但人員配備少，且仍承擔(dān)著一定的非政府法制任務(wù)，削弱了其政府法律參謀助手和法律顧問(wèn)的作用，規(guī)范性文件備案審查業(yè)務(wù)難以全面深入開(kāi)展。市政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)力量不強(qiáng)，一些部門(mén)承擔(dān)法制業(yè)務(wù)的科室沒(méi)有指定專人負(fù)責(zé)，致使縣區(qū)政府和市政府部門(mén)時(shí)有有件不備、備而不審的現(xiàn)象發(fā)生。
3、法制人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。法制機(jī)構(gòu)中法律專業(yè)人員所占比率不高，個(gè)別單位法制機(jī)構(gòu)甚至無(wú)法律專業(yè)人員。因而對(duì)規(guī)范性文件的備案多限于審查形式，實(shí)質(zhì)審查難以開(kāi)展。
4、規(guī)范性文件備案的形式有待于進(jìn)一步規(guī)范。個(gè)別部門(mén)向市政府備案以抄報(bào)、抄送形式代替?zhèn)浒笀?bào)告，上報(bào)材料不齊全，缺少法律依據(jù)，缺少起草說(shuō)明等，給備案審查的開(kāi)展帶來(lái)了一定的困難。
5、縣區(qū)政府和市政府部門(mén)報(bào)備不平衡。從總體上看，縣區(qū)政府文件報(bào)備情況好于市政府部門(mén)文件報(bào)備。縣區(qū)政府由于有相對(duì)健全的政府法制機(jī)構(gòu)，其報(bào)備數(shù)量明顯多于市政府部門(mén)，且報(bào)備形式比較規(guī)范，資料齊備。市政府部門(mén)報(bào)備數(shù)量少，形式隨意，起草說(shuō)明等資料欠缺。縣區(qū)政府部門(mén)向縣區(qū)政府報(bào)備數(shù)量少，部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部的備案量小，個(gè)別部門(mén)機(jī)制流于形式。
三、對(duì)策
針對(duì)以上存在問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)規(guī)范性文件備案：
1、提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案的責(zé)任感和使命感。要站在依法行政、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、建設(shè)法治政府的高度，充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件備案的重要性，把此項(xiàng)作為政府法制重要內(nèi)容，擺在應(yīng)有的位置，積極采取措施，狠抓落實(shí)，扎實(shí)，確保政令的暢通。
2、以貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級(jí)政府和各部門(mén)要根據(jù)實(shí)際，抓好法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，使法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格、編制、人員及辦公條件與本地、本部門(mén)的依法行政相適應(yīng)，使規(guī)范性文件的備案有機(jī)構(gòu)管，有人員負(fù)責(zé)。
3、以法律業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)為重點(diǎn)，繼續(xù)抓好法制人員素質(zhì)的提高。積極創(chuàng)造條件，采取多種形式，針對(duì)全部政府法制人員，按計(jì)劃、分層次、廣領(lǐng)域、有深度不斷提高政府法制人員的業(yè)務(wù)水平，保證規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量。
4、以便利規(guī)范性文件備案審查為目的，著力健全規(guī)范性文件報(bào)備辦法。嚴(yán)格報(bào)備時(shí)限，明確報(bào)備途徑，統(tǒng)一報(bào)備格式。堅(jiān)決杜絕以抄送、抄報(bào)的形式代替?zhèn)浒笀?bào)告的現(xiàn)象。做到起草、制定目的明確，法律依據(jù)充分，報(bào)備資料齊全，形式規(guī)范，保證備案審查的順利開(kāi)展。
5、以監(jiān)督檢查為手段，督促和指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)做好備案。進(jìn)一步健全規(guī)范性文件備案審查制度，實(shí)行責(zé)任追究。對(duì)于制定出臺(tái)了規(guī)范性文件而未按要求報(bào)備的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定予以通報(bào)批評(píng)，限期改正；對(duì)于多年未出臺(tái)規(guī)范性文件的，要結(jié)合實(shí)際，客觀地分析，指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮規(guī)范性文件特點(diǎn)和作用，著力推進(jìn)的開(kāi)展。同時(shí)，督促其建立健全備案機(jī)制，做好規(guī)范性文件報(bào)備的基礎(chǔ)。
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市政府法制辦提出處理意見(jiàn)，提請(qǐng)市政府予以撤銷(xiāo)、改變或責(zé)令改正；對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件之間相互矛盾的，由市政府法制辦協(xié)調(diào)處理，經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見(jiàn)的，由市政府法制辦提出處理意見(jiàn)，報(bào)市政府決定；對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件在制定程序及規(guī)范化方面存在的問(wèn)題，由市政府法制辦提出處理意見(jiàn)，并轉(zhuǎn)告報(bào)備單位處理，要求報(bào)備單位接到處理決定或意見(jiàn)后，在15日內(nèi)將處理結(jié)果上報(bào)市政府法制辦。同時(shí)要求縣區(qū)政府、市政府部門(mén)每年1月將上年度所制發(fā)的規(guī)范性文件目錄報(bào)市政府法制辦備查，并由市政府法制辦匯總后向市政府報(bào)告上一年度全市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查情況。此外，還積極指導(dǎo)縣區(qū)政府、市政府部門(mén)做好本縣區(qū)、本系統(tǒng)的規(guī)范性文件備案，認(rèn)真分析備案存在的問(wèn)題及原因，幫助縣區(qū)政府、市政府部門(mén)采取措施，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備。
4、監(jiān)督檢查到位，考核評(píng)議細(xì)致。在規(guī)范性文件備案中，我們做到年初有安排，年中有檢查，年底有考核。年初，縣區(qū)政府和市政府部門(mén)在分解崗位目標(biāo)任務(wù)時(shí)，明確的把備案分解到法制機(jī)構(gòu)，作為全年的重要內(nèi)容。年中，市政府法制辦堅(jiān)持對(duì)備案進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的有件不備、報(bào)備不及時(shí)、形式不規(guī)范、內(nèi)容不齊備等問(wèn)題逐一指出，限期改正。年底，市政府法制辦組織市政府行政執(zhí)法責(zé)任制成員單位，結(jié)合行政執(zhí)法責(zé)任制考核，分組對(duì)縣區(qū)政府、市政府部門(mén)備案情況進(jìn)行檢查，考核結(jié)果納入全市目標(biāo)任務(wù)考核范圍，實(shí)行倒扣分制，對(duì)備案差的單位予以扣分，保證了規(guī)范性文件備案的切實(shí)落實(shí)。
二、存在的問(wèn)題
在做好以上的同時(shí)，規(guī)范性文件備案還存在以下幾個(gè)問(wèn)題：
1、個(gè)別縣區(qū)、市政府部門(mén)規(guī)范性文件備案的認(rèn)識(shí)不到位。有件不備、報(bào)備不及時(shí)、年底突擊報(bào)備等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。造成出臺(tái)的規(guī)范性文件不能及時(shí)得到上級(jí)政府的審查，文件質(zhì)量難以保證。
2、組織機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著依法行政進(jìn)程的推進(jìn)，政府法制機(jī)構(gòu)的任務(wù)日益繁重�？h區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)雖然得到了加強(qiáng)，但人員配備少，且仍承擔(dān)著一定的非政府法制任務(wù)，削弱了其政府法律參謀助手和法律顧問(wèn)的作用，規(guī)范性文件備案審查業(yè)務(wù)難以全面深入開(kāi)展。市政府部門(mén)法制機(jī)構(gòu)力量不強(qiáng)，一些部門(mén)承擔(dān)法制業(yè)務(wù)的科室沒(méi)有指定專人負(fù)責(zé)，致使縣區(qū)政府和市政府部門(mén)時(shí)有有件不備、備而不審的現(xiàn)象發(fā)生。
3、法制人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。法制機(jī)構(gòu)中法律專業(yè)人員所占比率不高，個(gè)別單位法制機(jī)構(gòu)甚至無(wú)法律專業(yè)人員。因而對(duì)規(guī)范性文件的備案多限于審查形式，實(shí)質(zhì)審查難以開(kāi)展。
4、規(guī)范性文件備案的形式有待于進(jìn)一步規(guī)范。個(gè)別部門(mén)向市政府備案以抄報(bào)、抄送形式代替?zhèn)浒笀?bào)告，上報(bào)材料不齊全，缺少法律依據(jù)，缺少起草說(shuō)明等，給備案審查的開(kāi)展帶來(lái)了一定的困難。
5、縣區(qū)政府和市政府部門(mén)報(bào)備不平衡。從總體上看，縣區(qū)政府文件報(bào)備情況好于市政府部門(mén)文件報(bào)備�？h區(qū)政府由于有相對(duì)健全的政府法制機(jī)構(gòu)，其報(bào)備數(shù)量明顯多于市政府部門(mén)，且報(bào)備形式比較規(guī)范，資料齊備。市政府部門(mén)報(bào)備數(shù)量少，形式隨意，起草說(shuō)明等資料欠缺。縣區(qū)政府部門(mén)向縣區(qū)政府報(bào)備數(shù)量少，部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部的備案量小，個(gè)別部門(mén)機(jī)制流于形式。
三、對(duì)策
針對(duì)以上存在問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)規(guī)范性文件備案：
1、提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案的責(zé)任感和使命感。要站在依法行政、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、建設(shè)法治政府的高度，充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件備案的重要性，把此項(xiàng)作為政府法制重要內(nèi)容，擺在應(yīng)有的位置，積極采取措施，狠抓落實(shí)，扎實(shí)，確保政令的暢通。
2、以貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級(jí)政府和各部門(mén)要根據(jù)實(shí)際，抓好法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，使法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格、編制、人員及辦公條件與本地、本部門(mén)的依法行政相適應(yīng)，使規(guī)范性文件的備案有機(jī)構(gòu)管，有人員負(fù)責(zé)。
3、以法律業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)為重點(diǎn)，繼續(xù)抓好法制人員素質(zhì)的提高。積極創(chuàng)造條件，采取多種形式，針對(duì)全部政府法制人員，按計(jì)劃、分層次、廣領(lǐng)域、有深度不斷提高政府法制人員的業(yè)務(wù)水平，保證規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量。
4、以便利規(guī)范性文件備案審查為目的，著力健全規(guī)范性文件報(bào)備辦法。嚴(yán)格報(bào)備時(shí)限，明確報(bào)備途徑，統(tǒng)一報(bào)備格式。堅(jiān)決杜絕以抄送、抄報(bào)的形式代替?zhèn)浒笀?bào)告的現(xiàn)象。做到起草、制定目的明確，法律依據(jù)充分，報(bào)備資料齊全，形式規(guī)范，保證備案審查的順利開(kāi)展。
5、以監(jiān)督檢查為手段，督促和指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)做好備案。進(jìn)一步健全規(guī)范性文件備案審查制度，實(shí)行責(zé)任追究。對(duì)于制定出臺(tái)了規(guī)范性文件而未按要求報(bào)備的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定予以通報(bào)批評(píng)，限期改正；對(duì)于多年未出臺(tái)規(guī)范性文件的，要結(jié)合實(shí)際，客觀地分析，指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮規(guī)范性文件特點(diǎn)和作用，著力推進(jìn)的開(kāi)展。同時(shí)，督促其建立健全備案機(jī)制，做好規(guī)范性文件報(bào)備的基礎(chǔ)。
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