關(guān)于加強土地復墾整理項目管理的調(diào)研報告

論文摘要：耕地總量動態(tài)平衡是國家從維護糧食安全、社會長治久安的大局出發(fā)，確立的一項土地管理基本制度要求，并采取集中各地新增建設用地有償使用費等辦法，再以各地申報項目的形式專項用于后備耕地資源開發(fā)。本文從分析項目管理、資金使用等存在問題和原因入手，提出了進一步規(guī)范土地復墾開發(fā)整理項目建設的幾點建議。
關(guān)鍵詞：土地　復墾開發(fā)整理　項目　管理　建議
保持耕地總量動態(tài)平衡是土地管理法的一項基本制度和要求，實施土地復墾開發(fā)整理是維護耕地總量動態(tài)平衡的法定措施。1999年以來，國家從維護糧食安全、保持長治久安的大局出發(fā)，采取集中各地新增建設用地有償使用費等辦法，籌措了后備耕地資源開發(fā)費用，由各地通過申報土地復墾開發(fā)整理項目形式，專項用于整理開發(fā)新增耕地。由于項目管理、投資體制、后續(xù)監(jiān)管等多方面原因，當前各地在項目實施、資金管理中仍然存在著一定問題，給國家的耕地動態(tài)平衡制度等造成了不良的影響。

1.當前土地復墾開發(fā)整理中存在的問題

當前困擾土地復墾整理項目的問題主要存在于項目建設、工程質(zhì)量、資金管理等方面，突出表現(xiàn)在五個方面：

1.1項目申報質(zhì)量不高。一些項目前期工作準備不充分，項目選址不合理，不符合土地利用總體規(guī)劃和復墾整理專項規(guī)劃的要求；一些地方不重視可行性研究和預算的編制，對土方工程、配套工程等測算不科學，導致項目難實施；少數(shù)地方在項目申報和實施前不注意聽取村組、群眾的意見，給項目日后實施帶來了麻煩。

1.2項目規(guī)劃嚴肅性不強。一些地方在項目批準文件下達后，隨意變動規(guī)劃設計方案，對規(guī)劃設計方案大增大減，不履行有關(guān)報批手續(xù)；少數(shù)單位隨意增減單項工程預算，擅自提高單項建設標準，嚴重突破了資金預算。

1.3有關(guān)制度執(zhí)行不力。一些地方為規(guī)避工程招投標，隨意將工程肢解，極個別的甚至不履行有關(guān)工程招投標手續(xù)，擅自組織開工建設；有的在招投標工作中，組織不力，對參加競標單位的資質(zhì)審查流于形式，致使極個別施工單位在中標后無能力履行合同約定，少數(shù)單位執(zhí)行招投標制度不嚴，客觀上給競標單位的串標提供了便利。

1.4項目后續(xù)管理不到位。一些項目已實施結(jié)束并通過驗收，但有關(guān)鎮(zhèn)村不及時組織發(fā)包和耕種，出現(xiàn)新的撂荒現(xiàn)象；有的甚至擅自改變新增耕地的用途，嚴重違反基本農(nóng)田“五個不準”的要求；一些項目區(qū)內(nèi)新增耕地的后續(xù)管理存在“缺位”，出現(xiàn)了土壤改良缺少投入、配套設施無人管理，損壞嚴重的現(xiàn)象。

1.5項目資金使用不夠規(guī)范。項目核算主體多元化，不符合項目經(jīng)費由項目法人按項目單獨設賬的要求。一些地方隨意改變經(jīng)批準的預算，擅自提高前期工作費標準，擠占工程施工費。資金使用、核算也不夠規(guī)范，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、挪用的現(xiàn)象。個別地方甚至將一個項目區(qū)同時申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目和土地整理項目，套取上級資金。

2.原因分析

造成這些問題的原因是多方面的，有主觀的，也有客觀的;既有體制原因，也有人為因素。

2.1土地復墾開發(fā)整理投資體制還不完善。存在重審批、輕監(jiān)管，重程序、輕效果的問題，項目申報、評審等程序雖然到位，但在項目具體實施、資金拔付等方面監(jiān)管還不到位，客觀上給一些地方和項目套取工程資金、隨意增減項目工程量等造提供了便利。

2.2后續(xù)監(jiān)管機制還不到位。目前上級對項目申報、資金管理均出臺了相關(guān)制度，但對項目驗收、新增耕地質(zhì)量管理等還處于探索和完善階段，一些項目實施結(jié)束以后長期不驗收，客觀上助長了地方政府忽視項目管理、擠占挪用項目資金的僥幸思想。

2.3制度還不夠健全。通過近年來不斷的實踐，各地尤其是基層國土部門均摸索確立了項目管理、資金使用等一系列制度，但從國家、省級層面，還存在制度不到位的現(xiàn)象。

2.4地方政府認識不充分。一些地方政府領導尤其是基層鎮(zhèn)黨委、政府存在著嚴重的功利主義，沒有從維護國家糧食安全、保持國家長治久安的高度充分認識土地復墾整理的意義，申報項目的出發(fā)點和立足點不是為了增加有效耕地面積、改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件，而是為了資金而申報項目，導致項目實施及資金使用中違規(guī)違紀現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.思考及建議

唯物主義告訴我們，任何事物的發(fā)展都存在一個不斷完善的過程，應該看到，土地復墾整理項目實施及管理中的問題只是少數(shù)，有的甚至只是極個別的。近年來，通過這種項目直接投資辦法，不僅保證了國家耕地總量動態(tài)平衡的要求，而且也充分調(diào)動了地方政府復墾開發(fā)整理新增耕地的積極性。為確保這項制度有效得到落實，必須要從體制、機制等多方面入手，全面加強管理。

3.1加強項目投資體制管理。重點是進一步完善項目資金投資、拔付、使用等方面的監(jiān)管，國家、省在下拔各地項目資金時，要適當延長資金拔付的時間“鏈條”，

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