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非政府組織與世界貿(mào)易組織關系之探討
復旦大學國際法專業(yè)2001級劉新宇
內(nèi)容提要：當今全球化愈演愈烈，世界貿(mào)易組織(WTO)作為全球化的產(chǎn)物，也應該適應這一趨勢。全球化向WTO提出了加強透明度、提高國民社會參與度的要求。非政府組織(Non-Governmental Organization,簡稱NGO)對于加強世貿(mào)組織的民主性和參與性具有重要意義。WTO制度中已經(jīng)有了關于非政府組織的相關規(guī)定和實踐。但是相對于國際社會的要求來說，這還遠遠不夠。值得注意的是，WTO中有相當一部分人依舊對非政府組織的介入持有懷疑態(tài)度，這是有著深刻的原因的。本文作者建議WTO借鑒其他政府間組織針對非政府組織所采取的措施，切實改善與非政府組織之間的關系。中國剛剛復關，中國領域內(nèi)的非政府組織的成長與發(fā)展有利于維護我國政府和人民的切身利益。
關鍵詞：非政府組織 WTO 透明度 關系
一， 非政府組織對于WTO的價值和意義。
近年來，非政府組織的興盛發(fā)展與其在國際事務上越來越多的參與是與全球化分不開的。全球化被視為是一種“國家內(nèi)部政治、經(jīng)濟和社會活動的外化”，①——諸如環(huán)境污染的全球性的問題更多的需要在國際上得以解決，從而削弱了主權(quán)國家在其領土范圍內(nèi)對這些活動的控制能力。對這些全球性問題的承認，帶來了更多的國際層面上的談判與協(xié)商，這樣也就為國際非政府組織提供了更大的活動空間。
與此同時，WTO也在全球化進程中完成了對GATT的繼承，并成功的過渡為迄今為止人類歷史上最為完整的一套世界貿(mào)易規(guī)則體系。當然，非政府組織不可能放棄WTO這個展現(xiàn)其能力的大舞臺。正如一位環(huán)境問題專家所指出的：“GATT/WTO爭端解決機制是迄今為止最為常用來解決國家間有關環(huán)境問題爭端的機制”。② 因此，他們認為如果撇開了WTO就無法實現(xiàn)他們所要達到的目標和利益。
可以說，非政府組織對于WTO體制的完善具有重要意義：
首先，非政府組織的參與有利于強化WTO的決策能力。當WTO的機構(gòu)面臨一些諸如貿(mào)易與環(huán)境等非其所長的專業(yè)知識時，從非政府組織獲取的可利用資料、信息將有利于拓寬WTO對有關問題的分析基礎，從而降低WTO決策機構(gòu)發(fā)現(xiàn)事實和推理分析過程中的錯誤，提高相關機構(gòu)報告的質(zhì)量。
其次，非政府組織是由一國或數(shù)國的公民或公民的聯(lián)合發(fā)起的并謀求某種公共利益的獨立于國家的具有私人性質(zhì)的組織。③ 可以說，非政府組織代表的是某一個或幾個地區(qū)公民（團體）的意見。在全球化的態(tài)勢下，這一公民或團體的意見已經(jīng)無法通過國家意志的形式來表達。于是，非政府組織便成為這一部分公民的代言人。而與非政府組織的聯(lián)系對于缺乏透明度的WTO來說，無疑是加強其為公眾所認知的最佳途徑。
最后，WTO協(xié)議中的僅允許締約國方提供信息的規(guī)定無疑造成了一種形式上的壟斷。④ 如何打破成員國方提供信息的壟斷并創(chuàng)造競爭環(huán)境以尋求建立最佳的政策制定機制成為WTO亟需解決的問題。非政府組織的介入提供了一種最佳方案：在WTO中，非政府組織可以扮演一個政府締約方的情報提供競爭者的角色，這樣就能利用其在某一專業(yè)領域的智力資源優(yōu)勢，發(fā)揮了非政府組織迅速發(fā)現(xiàn)問題并能及時做出反應的特長。從而在WTO體系內(nèi)構(gòu)架政府和非政府組織的平行競爭機制，以期能更好的發(fā)揮各方面優(yōu)勢、集思廣益，制定出最適宜的世界貿(mào)易政策。
二， 現(xiàn)行WTO制度中有關非政府組織的規(guī)定。
WTO各締約方早已認識到非政府組織的重要意義，因此各方在達成《建立世界貿(mào)易組
織的協(xié)定》中，已經(jīng)包含有關于非政府組織的內(nèi)容。該協(xié)定的第五條第二款規(guī)定：“總理事會應做出適當安排，以便與在職責范圍上與WTO有關的各非政府組織進行磋商與合作。”另外，在1996年6月18日，總理事會通過了《與非政府組織關系安排的指導方針》（WT/L/162）①，建立了一整套WTO與非政府組織的關系框架。這一系列的指導方針包括：1，遵循《建立世界貿(mào)易組織的協(xié)定》第五條第二款所確立的基本原則；2，各成員方認識到非政府組織能起到增進公眾對WTO相關活動的認知程度的作用，因而各成員方愿意提高WTO的透明度并發(fā)展同非政府組織的關系；3，為了達到更具透明度的目的，必須保證非政府組織獲得更多有關WTO活動的信息，特別是比過去更快地取消對獲取有關這些活動的文件限制。為此，秘書處將使相關資料（包括已經(jīng)取消限制的文件）在互聯(lián)網(wǎng)上公布；4，WTO秘書處應積極地采用各種方式，發(fā)展同非政府組織的直接聯(lián)系；5,如果WTO各理事會或委員會的主席參加同非政府組織的討論會或其他會議，他只應代表其本人。除非該理事會或委員會做出其他的特別決定；6，各成員方重申WTO是一個對其成員方的有關權(quán)利和義務具有法定拘束力的政府間組織。因此，各成員方認為非政府組織不可能直接參與WTO的工作或其會議。
自1996年以來，WTO秘書處和各成員方以各種方式積極地保持與非政府組織之間的對話，而以上這些方針則起到了指導作用。WTO在發(fā)展同非政府組織的關系中進行了如下幾種嘗試：
第一，允許非政府組織參加部長級會議。在通過了《與非政府組織關系安排的指導方針》后不久，WTO各成員方就非政府組織參加新加坡第一次部長級會議的程序達成了一致意見：1，非政府組織將被允許參加大會的全體會議；2，登記的非政府組織必須符合《建立世界貿(mào)易組織的協(xié)定》第五條第二款的規(guī)定，即必須證明他們的活動與WTO的工作是由聯(lián)系的。②
1996年12月的新加坡會議是WTO歷史上第一次由非政府組織參加的主要會議�？偣灿�159個非政府組織登記并參加了會議，其中的108個非政府組織（235名個人）代表環(huán)境、發(fā)展、消費者、商業(yè)和農(nóng)民等各方面利益。另外，設在新加坡大會會場的非政府組織中心為與會的非政府組織及其代表提供了會議場所、電腦設施和會議的官方文件等便利措施。
第二次部長級會議于1997年在日內(nèi)瓦召開，這次會議共有128個非政府組織（362名個人）。在為期三天的會議期間，非政府組織除了參加非正式的工作會議外，還參加了由秘書處主持的日常簡報發(fā)布會——這是第二次部長級會議的一個特色，并被非政府組織視為一個WTO保證其透明度的真正的信號。③
多哈部長級會議期間，WTO秘書處安排了非政府組織的活動計劃。這些計劃將由感興趣的成員方和非政府組織代表協(xié)商后達成一致意見。其中正在考慮的有非政府組織參加一些活動包括：1，日常非政府組織簡報會。秘書處會為已經(jīng)登記的非政府組織舉行一天一次或兩次的有關大會會議進程的工作簡報發(fā)布會。這些簡報發(fā)布會將由一些想同非政府組織交流的成員方的部長或官員來主持；2，特定問題的非政府組織簡報會。有關一些特定問題的簡報也將由總干事或秘書處官員集中向登記的非政府組織發(fā)布。相關問題的確定取決于大會的主持國和非政府組織的興趣所在；3，由秘書處組織的討論會。WTO秘書處將就非政府組織感興趣的問題組織討論會。這些討論會將在非政府組織中心舉行，同時面向所有多哈會議的與會者開放。①
第二，為非政府組織舉行討論會。自1996年以來，秘書處為非政府組織安排了許多討論會。這些討論會往往針對一些有關市民社會(civil society)切身利益的特定問題，如其中的三個討論會是關于貿(mào)易和環(huán)境
問題、一個關于貿(mào)易和發(fā)展問題等等。這就反映了WTO認識到了市民社會作為一個實體，其本身的權(quán)利應受到重視。另一方面，這些討論會在一個非正式的場合為非政府組織提供了一個同WTO成員方的代表討論相關特定問題的機會。
第三，同非政府組織保持日常聯(lián)系。WTO秘書處每天都會從全世界收到大量的非政府組織的詢問信函。同時，WTO秘書處的工作人員會定期與非政府組織的代表舉行會議——這些會議既是獨立的，也是作為秘書處組織非政府組織參加WTO活動的一部分。
第四，一些新的舉措。在1998年7月的總理事會上，總干事通知各成員方，秘書處將采取一些新的步驟來增進同市民社會的對話。這些步驟有：從1998年秋開始，WTO秘書處將為非政府組織提供日常工作簡報；在WTO官方網(wǎng)站上增加有關非政府組織的相關內(nèi)容。另外，秘書處還會將其每月收到的由非政府組織提交的論文的目錄匯編成冊并散發(fā)給各成員方。②
值得注意的是，WTO爭端解決機構(gòu)在其報告中也對非政府組織的地位予以確認。 在沸沸揚揚的海龜案中，專家小組和上訴機構(gòu)前后對非政府組織提供的來文的態(tài)度明顯不同。在本案中，專家小組認為：“…根據(jù)DSU第13條，專家小組掌握著尋找信息和選擇信息來源的主動權(quán)。在任何場合，只允許爭端當事雙方和的三方直接向?qū)＜倚〗M提供信息。在我們看來，接受從非政府組織途徑來的未經(jīng)征詢的信息同DSU的現(xiàn)行規(guī)定是不符的。因此我們通知各當事方我們對于這些文件（來自非政府組織的）將不予考慮… ”③
而在上訴機構(gòu)的報告中，盡管肯定了專家小組評判非政府組織提出的報告的行為是在DSU第12條和第13條授予他的職責范圍之內(nèi)的。但上訴機構(gòu)著重指出了專家小組在有關是否應該接受未作要求而收到的由非政府組織提供的信息的問題上對DSU相關條款所作的法律解釋是錯誤的。上訴機構(gòu)回顧了“荷爾蒙案”（WT/DS26），認為根據(jù)DSU第13條第2款，專家小組可以從任何相關途徑尋找關于案件的信息，也可以咨詢?nèi)魏螌＜乙缘玫剿麄冴P于案件特定方面問題的意見。在這里，上訴機構(gòu)強調(diào)專家小組可以向“任何個人或團體”或“從任何來源”尋找“資料或技術(shù)信息”。同時上訴機構(gòu)也強調(diào)了DSU第12條第2款，即“專家小組程序應有充分的靈活性以保證提供高水平報告，而又不會不適當?shù)难诱`專家小組審案進程”。上訴機構(gòu)在其報告中指出了本案專家小組在解讀“尋找（seek）"時，不必要的太過于注重正式性和技術(shù)性而以至于要求“任何個人或團體”首先必須得到專家小組的允許才能提交報告。上訴機構(gòu)進一步指出：“在本案的情況下，基于實用或其他相關的目的，‘經(jīng)要求得到的資料’與‘未經(jīng)要求得到的資料’之間的區(qū)別實際上是不存在的。”④因此，DSU授予專家小組尋找資料的權(quán)利并不意味著專家小組可以禁止接受那些事先未經(jīng)專家小組要求而提供的意見。
在本案中，上訴機構(gòu)的報告直接肯定了非政府組織所提供的信息對于專家小組、上訴機構(gòu)及當事方的法律上的意義，這就從側(cè)面肯定了非政府組織在WTO爭端解決機制中的地位。同時這也意味著非政府組織在WTO體系中的活動范圍得以拓寬。另外，本案對今后WTO爭端解決機構(gòu)在處理涉及有非政府組織提供信息的案件也具有垂范作用。
三，評價。
總的來說，非政府組織在WTO體系中的地位有所提高、作用有所增強。正如WTO官方網(wǎng)站上所說的，“WTO自其成立以來的運作歷程生動地表明了世界貿(mào)易體制從未像現(xiàn)在這樣備受公眾輿論的關注和審視”。①
然而，WTO各方對非政府組織的介入仍持懷疑態(tài)度。因此，非政府組織在WTO中的作用依然有限。有意思的是，持將非政府組織排除在WTO政策制定過程之外的觀點的大多是成員國的政府官員（而非專家或?qū)W者）。他們認為非政府組織的加入只會扭曲而不是改善WTO的決策機制。綜合起來，現(xiàn)在反對者持有以下幾種意見，下面我來一一評述：
第一，擔心非政府組織代表的是特殊集團的利益。即認為當一個政策決定機構(gòu)允許游說集團介入后，將存在著某一特殊的利益集團施加不平衡影響的可能性。有一些分析家認為，代表特定利益集團的非政府組織的加入會減緩決議制定的進程進而導致工作效率的降低。②還有一些貿(mào)易專家認為許多非政府組織不贊成貿(mào)易自由化，因而擔心它們的加入會阻撓貿(mào)易自由化的發(fā)展。
實際上這種擔心是多余的。由于代表商業(yè)實體（通常是一些貿(mào)易保護主義者）利益的代表在WTO中已經(jīng)存在。因此，納入非政府組織的代表會產(chǎn)生各種利益集團相互監(jiān)督、相互牽制的效果。從而抵消WTO中現(xiàn)存利益集團的影響，進而只會是降低而不是增加有特殊利益集團操縱的政策的產(chǎn)生的可能性。
第二，擔心非政府組織的加入會影響WTO作為一個多邊政府機構(gòu)的性質(zhì)。這種觀點認為WTO作為一個調(diào)整政府間關系的機構(gòu)，只應保證成員國政府在貿(mào)易政策的制定中起主導作用。而非政府組織代表的是一個或數(shù)個成員國國內(nèi)公民的利益。這些公民的利益和他們所在國家的利益如何在WTO體系內(nèi)得以調(diào)和將是一個很大的難題。因此，非政府組織的加入會沖擊主權(quán)國家在WTO中的地位，會使WTO中國家之間的關系變得更為復雜。③
然而，非政府組織在本質(zhì)上就具有跨國性的特征，它也有獨立參加某些國際事務的能力，這一點早已在聯(lián)合國體系中得以確認。給予非政府組織在WTO中發(fā)言和觀摩爭端解決程序的機會，并不排除各成員國依然可以閉門議事。由于全球化的影響，一些涉及政治的經(jīng)濟問題愈發(fā)需要在國際層面上得以解決。因此，WTO不需要以一個純粹的處理國與國之間關系的機構(gòu)的形式存在。可以預見，非政府組織的加入能夠強化WTO作為一個國際貿(mào)易規(guī)則的制定者和監(jiān)督者的地位。
第三，認為非政府組織不具代表性。此觀點認為很難確定非政府組織究竟代表的是哪些人或是多少人的利益。這樣就引起了一系列的問題，如怎樣來保證非政府組織提供的信息的準確性？非政府組織應采用何種方式來保證它們的代表性和它們對其代表所負的責任？
我認為，非政府組織的代表性問題在WTO對其開放后將更易于解決。所以，不應過多地考慮這個問題。相應的，在國際領域內(nèi)，對非政府組織地位的重視程度應取決于該組織過去在增進其所參與的國際機構(gòu)和其所代表的公眾之間的聯(lián)系所作的貢獻。
第四，還有一些人提出了非政府組織參與WTO的可操作性問題，即擔心控制非政府組織在世界貿(mào)易體制內(nèi)的活動的難度過大。另外有一些觀察家認為非政府組織在WTO會議上的出現(xiàn)會使一些成員國由于擔心受其國內(nèi)的指責而不愿暴露其真實的想法。這樣反而有違吸納非政府組織加入WTO以增加透明度這一做法的初衷了。①
有關非政府組織在WTO中活動的具體操作的確還存在著問題。目前WTO可以參照其他國際性經(jīng)濟組織的做法，如世界銀行早已建立起一套允許非政府組織參加它的會議和決策過程的程序。同樣的，經(jīng)合發(fā)展組織（OECD）近年來也拓展了與非政府組織接觸的領域和范圍�？傊�，要讓非政府組織高效、更好的參與WTO的有關活動，實際中要克服的困難是有很多的，但過多地擔心確實是不必要的。
談到這里，我們有必要回顧一下歷史。眾所周知，1999年11月30日至12月3日在美國西雅圖召開的WTO第三次部長級會議由于會場外眾多民眾的示威游行而草草結(jié)束，預先擬發(fā)動的新一輪多邊談判也淹沒在一片反全球化的口號聲中。②
盡管西雅圖會議以失敗告終，盡管其失敗的原因有很多，但它給人們最大的警示就是：向WTO發(fā)出了其貿(mào)易政策制定過程和爭端解決程序應更具透明度的訊號。WTO處于正在浮現(xiàn)的全球經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的核心，世界貿(mào)易體制的規(guī)則和程序正日益被視為協(xié)調(diào)好全球范圍內(nèi)經(jīng)濟相互依賴性的關鍵因素。因此，我們可以肯定的說，WTO無論如何也不能再處于一種“幕后運作”的狀態(tài)了。
其實早在戰(zhàn)后醞釀成立“國際貿(mào)易組織”（ITO）時，創(chuàng)立者們已經(jīng)清楚的預見到了非政府組織將扮演的重要角色。 后來，GATT的第一任行政首長，Eric Wyndham White先生，提出了一項非政府組織議程。他建議ITO：1，起草一份給與磋商地位的非政府組織的名單；2，邀請非政府組織觀察員出席ITO大會并允許他們提出議案和自由發(fā)言；3，就ITO活動領域內(nèi)的問題向非政府組織提出咨詢；4，任命一個由非政府組織代表組成的顧問委員會。③這一方案可以看出ITO的創(chuàng)始者們對非政府組織作用的充分認識。只可惜ITO由于種種原因未能如愿成立，而以臨時協(xié)議的形式出現(xiàn)的各方妥協(xié)的產(chǎn)物——GATT對這一問題沒有充分重視，從而失去了與非政府組織握手的良機。
與此同時，其他國際性組織卻在與非政府組織的關系上走在了GATT的前面。最典型的當屬聯(lián)合國。1945年的《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定了聯(lián)合國處理與非政府組織關系的原則，即經(jīng)社理事會（ECOSOC）可以就與非政府組織有關并屬于經(jīng)社理事會職權(quán)范圍內(nèi)的事項征詢非政府組織的意見。根據(jù)這一原則，經(jīng)社理事會通過了第1296號決議及其附件——“理事會與非政府組織之咨詢辦法”，具體規(guī)定了非政府組織享有咨商地位的條件與程序，并為處理和協(xié)商與非政府組織的關系成立了專門的輔助機關——非政府組織委員會。④
取得聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位的非政府組織按其活動性質(zhì)與范圍，以及經(jīng)社理事會或其輔助機關對其所能提供協(xié)助的預期程度而分為以下三種類型：1，一般咨商地位；2，特別咨商地位；3，列入名冊。上述三種咨商地位不同的非政府組織參與咨商活動的范圍與能力不同：這三類組織都可以參與經(jīng)社理事會召集的國際會議的咨商活動；都可以向所出席的會議書面陳述意見；但都無表決權(quán)，原則上也都不參與聯(lián)合國其他主要機構(gòu)的工作；第一、二類組織可以派出全權(quán)代表，作為觀察員參與經(jīng)社理事會及其下屬機構(gòu)的公開會議。但只有第一類組織可對經(jīng)社理事會及其輔助機關的議程提出建議，并在會上發(fā)言。
WTO可以參照以上國際組織的做法，提出一套非政府組織參與其制定貿(mào)易政策和爭端解決機制的程序，以便具體操作。從而加強同市民社會的聯(lián)系，提高WTO活動為公眾所認知的程度，以更切實的貫徹WTO的宗旨和原則。
四，反思非政府組織對我國入世的啟迪和意義。
中國領域內(nèi)具有真正意義上的非政府組織的數(shù)量還不多，也就是說，非政府組織的活動在我國還處于一個剛起步的階段。由于我國剛剛加入WTO，民主法治化的進程也正在加快，鼓勵非政府組織在我國的發(fā)展對于進入新世紀的中國無疑具有重大意義：
其一，建立和發(fā)展各種非政府組織將有利于充分反映我國領域內(nèi)某些區(qū)域或某些行業(yè)的公民的利益，從而能夠在國際層面上表達這些利益集團的想法，以減少全球化給我國帶來的負面影響；
其二，非政府組織可以為我國政府制定對外貿(mào)易政策和參與多邊談判提供信息和資料，從而奠定相關政策的民意基礎；
其三，非政府組織可以監(jiān)督我國各級政府的行為，使這些政府行為與WTO的相關規(guī)定保持一致，進而避免出現(xiàn)我政府被訴的不利局面；
其四，非政府組織還可以向我國政府提供有關別的成員國違背其WTO各項協(xié)議下對我國義務的證明資料，以便于我國政府及時起訴或應訴，從而減少損失或不利影響。
① Karsten Nowrot: Legal Consequence of Globalization: The Status of Non-Government Organization under International Law, Indiana Journal of Global Legal Studies, 1999(6), P583
② Jeffrey L. Dunoff: The Misguided Debate over NGO Participation at the WTO, Journal of International Economic Law, 1998(3), P439
③ Stephan Hobb: Global Challenges to Statehood: The Increasingly Important Role of Non-Government Organizations, Indiana Journal of Global Legal Studies, 1997(5), P276
④ Daniel C. Esty: Non-Government Organizations at the World Trade Organization: Cooperation, Competition, or Exclusion, Journal of International Economic Law, 1998(1), P135
①引自http://www.wto.org//ngos (01/22/2002)
② 同②
③ 參考http://www.wto.org//ministerials (01/22/2002)
① 參考http://www.wto.org//ministerials/doha (01/22/2002)
② 詳細內(nèi)容見http://www.wto.org/community/ngos (01/22/2002)
③ see: United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products-report of the Panel (WT/DS58/1,1996.10.14) , section7.8, from http://www.wto.org
④ see: United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products -report of the Appellate Body（WT/DS58/AB/R 1998.10.12）, section107 , from http://www.wto.org
①見http://www.wto.org/community/ngos (01/22/2002)
② P. M. Nichols: Realism, Liberalism, Values, and the World Trade Organization, 1996(4), P862
③ 見前引Jeffrey L. Dunoff: The Mis
guided Debate over NGO Participation at the WTO, P437-438
① 見前引Daniel C. Esty: Non-Government Organizations at the World Trade Organization: Cooperation, Competition, or Exclusion ，P142
② Gary Horlick: The Speedbump at Seattle, Journal of International Economic Law, 2000(1), P168
③ 轉(zhuǎn)引自Daniel C. Esty: Non-Government Organizations at the World Trade Organization: Cooperation, Competition, or Exclusion, Journal of International Economic Law, 1998(1), P138
④ Wendy Schoener: Non-Governmental Organizations and Global Activism: Legal and Informal Approaches, Indiana Journal of Global Legal Studies, 1997(4), P537
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