試論行政指導(dǎo)的救濟(jì)

段 禹 馬 莉


文章摘要：本文從對(duì)行政指導(dǎo)的分析入手，從理論與實(shí)踐兩個(gè)角度對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行分析，給行政指導(dǎo)救濟(jì)的必然性與現(xiàn)實(shí)性以理論依據(jù)，并對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)的救濟(jì)模式進(jìn)行構(gòu)建。
關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo) 博弈分析 事前救濟(jì) 司法救濟(jì)

二十世紀(jì)資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基本上是圍繞著經(jīng)濟(jì)自由主義與國(guó)家干預(yù)主義的斗爭(zhēng)展開(kāi)的。直到20世紀(jì)30年代全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，亞當(dāng)•斯密“看不見(jiàn)的手”始終支配著資本主義世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。30年代后，以“羅斯福新政”為代表的國(guó)家干預(yù)主義使資本主義世界擺脫了危機(jī)，帶來(lái)了發(fā)展的黃金時(shí)期，政府干預(yù)成為世界的主流。
20世紀(jì)70年代，“滯漲”危機(jī)宣告了凱恩斯主義的破產(chǎn)。在國(guó)家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義的起落中，一種新的行政管理方式——行政指導(dǎo)應(yīng)用而生，它兼容了二者理論現(xiàn)實(shí)與政策主張的合理性，各取所長(zhǎng)，以更為民主，寬松的手段，在一定程度上彌補(bǔ)了管理方法的空白，黏合了行政關(guān)系，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率，促進(jìn)了信任、溝通、合作的現(xiàn)代行政法人精神的形成。
然而，一項(xiàng)制度的完善，必然要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)前，行政指導(dǎo)已被廣泛接受并發(fā)揮了積極的作用；而對(duì)于救濟(jì)，它仍是一片空白。即使在行政指導(dǎo)發(fā)達(dá)的日本，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)亦未作出明確的規(guī)定，使救濟(jì)問(wèn)題成為行政指導(dǎo)制度的一項(xiàng)缺陷。
第一部分 關(guān)于行政指導(dǎo)救濟(jì)的概述
行政指導(dǎo)作為在二戰(zhàn)后才興起的行政管理模式，無(wú)論在理論還是在實(shí)踐上存在有諸多的缺陷，仍在逐步完善之中。在當(dāng)前，對(duì)行政指導(dǎo)的爭(zhēng)論最大的莫過(guò)于行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題了，筆者認(rèn)為，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究首先應(yīng)從行政指導(dǎo)的理論分析入手。
一、行政指導(dǎo)的概念
相對(duì)于行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的應(yīng)用，行政指導(dǎo)在理論上的研究還是不成熟的，各國(guó)的學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)的概念、性質(zhì)仍存在爭(zhēng)論，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)更缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。一個(gè)完善的行政指導(dǎo)的概念的形成，是定義者在對(duì)行政指導(dǎo)的感性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)比較、分析、綜合、概括的過(guò)程，它應(yīng)準(zhǔn)確把握行政主體、目的性、法律依據(jù)，抽象性與具體性，單方性等方面的內(nèi)容，這是對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)。
1、行政主體
行政主體，亦即指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織。對(duì)于行政指導(dǎo)的主體，學(xué)術(shù)界對(duì)其的認(rèn)識(shí)已趨于一致，即行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人（自然人，法人和其他社會(huì)組織）為實(shí)現(xiàn)一定目的而實(shí)施的行為，它不包括行政組織系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此，行政指導(dǎo)的主體也就是行政主體。日本《行政程序法》第2條規(guī)定：行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)或其管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，要求特定人為一定作為或不作為的指導(dǎo)、勸告、建議以及其他的不屬于處分的行為。
2、目的性
行政指導(dǎo)的目的屬性是行政指導(dǎo)制度據(jù)以存在的基礎(chǔ)。就行政管理而言，一種制度之所以會(huì)存在并為政府所利用，只是由于這種制度能有助于實(shí)現(xiàn)政府特定的目的而非其他。日本學(xué)者室井力認(rèn)為，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的而為的行為；而根岸哲則認(rèn)為行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其意圖的行為；我國(guó)學(xué)者羅豪才認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指行政主體在職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)的范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，在行政相對(duì)方的協(xié)助下，適時(shí)、靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。
3、法律依據(jù)
關(guān)于行政指導(dǎo)的法律依據(jù)問(wèn)題是學(xué)者們爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)，其中大多數(shù)日本學(xué)者均未強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題。譬如和田英夫認(rèn)為，行政指導(dǎo)是這樣一種行政作用，即不管有無(wú)立法依據(jù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的個(gè)人，公法、私法上的法人和團(tuán)體，要求對(duì)手一方的同意協(xié)作以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意圖，諸如警告、勸告、提供知識(shí)、信息等。
與日本學(xué)者不同的是，我國(guó)學(xué)者大多強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)須有法律上的依據(jù)，其中臺(tái)灣學(xué)者林江山先生將法律上的依據(jù)闡釋為依據(jù)法律及其精神原則，即并非僅有法律規(guī)則，尚包括法律原則。近年頒布的日本《行政程序法》明確行政指導(dǎo)須有在職權(quán)所管轄的范圍內(nèi)，也就是說(shuō)行政指導(dǎo)作為行政手段應(yīng)有組織法上的依據(jù)。
給行政指導(dǎo)主體以組織法上的依據(jù)，可以有效的制止行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的濫用，更好的保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益；在行為法上，有直接的法律依據(jù)固然依據(jù)法律，沒(méi)有明確法律規(guī)定的，必須依據(jù)法律精神和國(guó)家政策。譬如，國(guó)務(wù)院制訂產(chǎn)業(yè)政策的主要依據(jù)是現(xiàn)行憲法。
4、抽象性與具體性
行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可分為抽象行政行為與具體行政行為。前者是指以不特定的人或事為管理對(duì)象，制訂具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為；后者指在行政管理過(guò)程中，針對(duì)特定的人或事采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將影響著某一個(gè)人或組織的權(quán)益。
從各國(guó)行政指導(dǎo)的實(shí)際情況來(lái)看，行政指導(dǎo)的對(duì)象顯然不是針對(duì)特定人。制訂產(chǎn)業(yè)政策、扶助中小企業(yè)政策、稅收優(yōu)惠政策、投資導(dǎo)向政策、計(jì)劃綱要等，自然并非針對(duì)“特定”的企業(yè)或個(gè)人，而是針對(duì)“不特定 ”的多數(shù)相對(duì)方；與此同時(shí)，亦廣泛存在著為實(shí)施特定行政目標(biāo)、針對(duì)特定相對(duì)人加以利益誘導(dǎo)、警告、勸誡等行政行為，例如行政強(qiáng)制前的勸告。故筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)的抽象性與具體性是行政指導(dǎo)的兩種存在形態(tài)，它們共同構(gòu)成行政指導(dǎo)的全部?jī)?nèi)容。
5、單方性
關(guān)于行政指導(dǎo)是否依相對(duì)方的同意為成立要件，學(xué)者們有較多爭(zhēng)議，以下筆者將通過(guò)對(duì)不同學(xué)者主要觀(guān)點(diǎn)的介紹來(lái)分析這一問(wèn)題 ：
（日）原田尚彥：行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政目的，采用被稱(chēng)為建議、指導(dǎo)的非權(quán)力手段鼓勵(lì)國(guó)民、誘導(dǎo)國(guó)民作出行政廳所希望的行為的行政作用之總稱(chēng)。
（日）南博方：行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政所采用的多種行為形式中，被稱(chēng)為建議、指導(dǎo)、指示、希望、勸告、鼓勵(lì)、懇請(qǐng)、協(xié)力、警告等等一系列行為......行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，而謀求相對(duì)人同意的行政作用。
（日）根岸哲：行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為謀求相對(duì)人的合作并對(duì)其做工作，以此實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)意圖的行為。
（美）C•約翰遜：（日本）行政指導(dǎo)指的是根據(jù)法律建立的政府各部門(mén)具有的權(quán)力，在某一部門(mén)管轄的范圍內(nèi)，對(duì)企業(yè)或管理對(duì)象頒發(fā)指示、要求、通知、建議或表彰，行政指導(dǎo)沒(méi)有法律上的效力，它不以任何明文規(guī)定的法律為依據(jù)，但不能違反法律。
（臺(tái)灣）林紀(jì)東：行政指導(dǎo)乃行政機(jī)關(guān)就其所掌之事實(shí)，對(duì)于特定之個(gè)人、公私法人或團(tuán)體，以非強(qiáng)制之手段，取得相對(duì)人同意與協(xié)力，以達(dá)到行政目的之行為。
胡建淼：所謂行政指導(dǎo)，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的行政相對(duì)人，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。
三位日本學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)分別用“誘導(dǎo)”、“謀求”“勸告”等來(lái)表示，行政主體為實(shí)現(xiàn)特定行政目的而應(yīng)用行政指導(dǎo)，并“希望”得到相對(duì)方的協(xié)助，至于相對(duì)方實(shí)際上同意與否，并非判定行政指導(dǎo)成立與否的要件之一，亦即，行政指導(dǎo)一經(jīng)行政主體作出便告成立，對(duì)于行政指導(dǎo)是否產(chǎn)生預(yù)期作用，則無(wú)關(guān)該行政指導(dǎo)本身的成立；美國(guó)學(xué)者C•約翰遜的觀(guān)點(diǎn)則未涉及行政指導(dǎo)是否是單方性；臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東、大陸學(xué)者

林江山均使用“獲得”、“取得”等詞語(yǔ)來(lái)予以表示，顯然視行政指導(dǎo)為一種行政主體與相對(duì)方的合意行為。
筆者認(rèn)為行政指導(dǎo)是行政主體的單方意思表示，非以相對(duì)方之同意與協(xié)助為成立要件。日本《行政程序法》第32條明確規(guī)定：行政指導(dǎo)時(shí)，行政指導(dǎo)實(shí)施者必須注意不得超越行政機(jī)關(guān)的任務(wù)或者所管轄事務(wù)范圍和行政指導(dǎo)內(nèi)容只有在相對(duì)方的協(xié)助下才得以實(shí)現(xiàn)。
在實(shí)踐中，各國(guó)均有因相對(duì)方的不協(xié)助而導(dǎo)致行政指導(dǎo)之目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)歷。譬如，日本通產(chǎn)省曾經(jīng)對(duì)本田公司施以行政指導(dǎo)勸告其不要打進(jìn)汽車(chē)生產(chǎn)領(lǐng)域，但原來(lái)只生產(chǎn)摩托車(chē)的本田公司毅然打進(jìn)汽車(chē)生產(chǎn)領(lǐng)域，并最終成為僅次于豐田、日產(chǎn)的第三大汽車(chē)廠(chǎng)家。
通過(guò)以上對(duì)行政指導(dǎo)概念的分析，可以得出，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，運(yùn)用勸導(dǎo)、建議、敦促等非強(qiáng)制手段，在相對(duì)方的協(xié)助下實(shí)施的一種單方行政行為。
二、行政指導(dǎo)的性質(zhì)
（一）對(duì)行政指導(dǎo)的學(xué)理分析
根據(jù)博弈理論，所謂制度是特定范圍內(nèi)多人多次博弈的結(jié)果。就其實(shí)質(zhì)而言，博弈是指存在利益競(jìng)爭(zhēng)的雙方，為謀求互惠而既對(duì)峙又合作的戰(zhàn)略選擇。用博弈理論來(lái)分析社會(huì)中參與競(jìng)爭(zhēng)各方的行為可以得出，參與競(jìng)爭(zhēng)的各方都在使自己在競(jìng)爭(zhēng)中降低成本和行為理性化，用博弈理論來(lái)分析行政法，就要求現(xiàn)代行政法律制度應(yīng)該以規(guī)范行政行為為核心，體現(xiàn)多元利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作的戰(zhàn)略選擇。
根據(jù)平衡論的主張，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)追求行政主體與行政相對(duì)人之間法律地位的平等性，兼顧公益與私益，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通與合作、制約與激勵(lì)，以減少成本，提高行政效益。一般而言，行政相對(duì)方對(duì)于利益的增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出一種近乎本能的關(guān)注，并為之付出努力。作為一種特殊的行政行為，行政指導(dǎo)的主體都會(huì)積極的謀求自己利益的增長(zhǎng)。因此，行政指導(dǎo)必然存在博弈，同時(shí)，由于行政指導(dǎo)雙方都偏重于追求自己的利益，從而使損害對(duì)方成為可能，因此對(duì)行政指導(dǎo)亦必須依法規(guī)制。
1、行政指導(dǎo)的博弈前提
博弈的前提是雙方法律地位的平等性。為了保證這種平等性，現(xiàn)代行政法既需要制約行政權(quán)，將其控制在適度的范圍內(nèi)，又要制約相對(duì)方濫用權(quán)利，違反誠(chéng)信原則，使博弈建立不平等的基礎(chǔ)上而變的毫無(wú)意義。
從理論而言，行政指導(dǎo)的雙方在其博弈過(guò)程中法律地位是完全平等的，行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)而作出行政指導(dǎo)行為，其采用的勸導(dǎo)、建議等非強(qiáng)制手段完全使相對(duì)方處于平等的地位；而相對(duì)方則以對(duì)等的方式理性的分析行政指導(dǎo)并采取相應(yīng)對(duì)策配合行政指導(dǎo)的主體實(shí)施行政目標(biāo)。在此種條件下，行政主體與相對(duì)方的地位處于平衡的狀態(tài)，對(duì)于行政主體，其可以做出自己認(rèn)為適應(yīng)的指導(dǎo)，而相對(duì)方則具有“意志自由”，可根據(jù)自身情況來(lái)選擇指導(dǎo)政策。
2、行政指導(dǎo)的博弈基礎(chǔ)
博弈的基礎(chǔ)是雙方都能從博弈中受益�，F(xiàn)代行政法體現(xiàn)了一種激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)行政主體為了更好的行政目標(biāo)而積極行政，同時(shí)激勵(lì)相對(duì)方為了贏得更多的利益增加機(jī)會(huì)而自愿加入博弈結(jié)構(gòu)中。在行政指導(dǎo)中，雙方博弈的過(guò)程就是一個(gè)行政主體與相對(duì)方爭(zhēng)取利益最大化的過(guò)程。行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)的管理過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)管理中的最大效益，其必然針對(duì)發(fā)展中的具體情況而作出相應(yīng)對(duì)策以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)一個(gè)政府來(lái)說(shuō)，能在平和穩(wěn)定的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的騰飛是其最佳選擇。在行政指導(dǎo)中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)指導(dǎo)性政策來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，達(dá)到自己的意圖；而對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，對(duì)于政府的指導(dǎo)只有在能滿(mǎn)足其發(fā)展需要的情況下，他才會(huì)積極采納。因此從一個(gè)行政指導(dǎo)做出到獲得相對(duì)方認(rèn)可的過(guò)程就是一個(gè)雙方為了滿(mǎn)足自己目標(biāo)而博弈的過(guò)程，只有對(duì)雙方都有利可圖時(shí)，此行政指導(dǎo)才能發(fā)揮其效用。
（二）影響行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)因素
從理論上講，行政指導(dǎo)可以認(rèn)為是平等的雙方為了實(shí)現(xiàn)各自的利益而進(jìn)行的多次博弈。但在現(xiàn)實(shí)中，行政指導(dǎo)的運(yùn)行并未按照理論的設(shè)想來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是受到了來(lái)自各方面的影響，使其成為一種具有實(shí)踐意義的不同于理論上的行政管理模式。
1、誘導(dǎo)利益
誘導(dǎo)利益，顧名思義就是一種利用利益誘導(dǎo)對(duì)方服從自己的指導(dǎo)的方式。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)行為，大都是伴隨著利益誘導(dǎo)的。譬如，我國(guó)于1989年3月公布的《國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》將機(jī)電、石化、汽車(chē)與建筑四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確立為今后一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)和扶持的產(chǎn)業(yè)，政府將對(duì)其實(shí)行誘導(dǎo)性?xún)A斜投資，在1995—1999年，政府優(yōu)惠貸款在這四大產(chǎn)業(yè)中的投資比例占總數(shù)額的42%，對(duì)汽車(chē)行業(yè)政府?dāng)M在四年內(nèi)投入1275億元。
行政指導(dǎo)是以設(shè)置利益誘導(dǎo)為存在前提的，如果行政主體只是單純的表達(dá)其行政意愿，并無(wú)利益誘導(dǎo)，一則此非現(xiàn)實(shí)意義上的行政指導(dǎo)；二則因無(wú)利可圖，行政相對(duì)方也不會(huì)主動(dòng)、自愿接受行政指導(dǎo)。就此而言，誘導(dǎo)利益既應(yīng)該是行政指導(dǎo)概念的必要構(gòu)成要件，也是行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的誘導(dǎo)性與強(qiáng)制力的主要?jiǎng)右蛑�一�?br />在理論上，行政指導(dǎo)雙方處于平等的法律地位，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于誘導(dǎo)利益的出現(xiàn)，使雙方又一次處于一種實(shí)際的不平等地位，使行政指導(dǎo)有一種潛在的、事實(shí)上的強(qiáng)制力。一般來(lái)說(shuō)，這種誘導(dǎo)利益大致了表現(xiàn)為兩種狀態(tài)，一種即為前例所表明的直接的誘導(dǎo)利益 ，另一種則為一種不利益的制裁，也就是說(shuō)，如果行政相對(duì)方不接受行政指導(dǎo)，他將受到種種限制而最終使利益受到損害。如1994年國(guó)務(wù)院針對(duì)1993年棉花減產(chǎn)致使大中城市國(guó)有棉紡企業(yè)原料短缺的情況，為組織好棉紗的均衡生產(chǎn)，加快棉紡工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造，在《關(guān)于搞好紡織工業(yè)生產(chǎn)和調(diào)整工作的通知》中要求各級(jí)政府勸告各國(guó)有棉紡企業(yè)從大局出發(fā)，開(kāi)拓控制棉紗生產(chǎn)總量，對(duì)不聽(tīng)勸告，盲目超產(chǎn)的企業(yè)采取控制棉花供應(yīng)、限點(diǎn)和控制流動(dòng)資金貸款等行政、經(jīng)濟(jì)手段，促其減產(chǎn)、停產(chǎn)。以上兩種情況的出現(xiàn)使行政指導(dǎo)雙方在平等基礎(chǔ)上的博弈已不存在，誘導(dǎo)利益使雙方處于一種不平等的法律地位上，使行政指導(dǎo)
具有了事實(shí)上的強(qiáng)制力。
誘導(dǎo)利益雖然在實(shí)踐中破壞了行政指導(dǎo)雙方的平衡，但其對(duì)行政指導(dǎo)的運(yùn)行又是不可或缺的。無(wú)論什么行政指導(dǎo)，如果不注重設(shè)置利益誘導(dǎo)，或不積極兌現(xiàn)利益誘導(dǎo)，則本身并非是完整的行政指導(dǎo)，而企圖靠這種欠完整的行政指導(dǎo)，而企圖靠這種欠完整的行政指導(dǎo)去實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，恐只是南柯一夢(mèng)。
2、信賴(lài)?yán)��?br />信賴(lài)?yán)�益從字面上講就是基于對(duì)某事的信賴(lài)而獲得的利益或好處。它是基于民法的誠(chéng)實(shí)信用原則而發(fā)展起來(lái)的。民法理論認(rèn)為，當(dāng)事人為締約而進(jìn)行協(xié)商之際，已由一般的普通關(guān)系進(jìn)入一種特殊的信賴(lài)關(guān)系，依誠(chéng)實(shí)信用原則，盡管此時(shí)合同尚未成立，仍然在當(dāng)事人之間產(chǎn)生了相互協(xié)調(diào)、照顧、保護(hù)、通知、誠(chéng)實(shí)等附隨義務(wù)。這些義務(wù)可以概括為當(dāng)事人應(yīng)盡的必要的注意義務(wù)，違反這種注意義務(wù)，即構(gòu)成了締約上的過(guò)失，導(dǎo)致合同的不成立或無(wú)效。因此，信賴(lài)?yán)�益可以認(rèn)為是締約人在締約過(guò)程中因?qū)ο鄬?duì)人締約行為的信賴(lài)而享有的現(xiàn)有利益不受侵犯及對(duì)未來(lái)可得到利益善意期待的權(quán)利。
在行政指導(dǎo)中，相對(duì)人對(duì)行政主體在心理上存在一種難以抗拒的信賴(lài)，這種信賴(lài)是出于對(duì)政府力量的尊重以及對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)力、科技力、資源力的信賴(lài)。在現(xiàn)實(shí)生活中，極其復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象使個(gè)人無(wú)法也無(wú)力面對(duì)所遇到的各種情況，而擁有強(qiáng)大實(shí)力的政府可以更容易的獲得情報(bào)信息，更容易以宏觀(guān)手段調(diào)控全部資源，使相對(duì)人跟容易的獲得預(yù)期的利益，政府的角色已從原來(lái)的守夜人變?yōu)榉e極

行政的參與者。
在行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)行政指導(dǎo)時(shí)，它往往是針對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況而以權(quán)威者的形象出現(xiàn)，而相對(duì)方則出于對(duì)這種權(quán)威的信賴(lài)而演變?yōu)閷?duì)其指導(dǎo)性政策的信賴(lài)，這種信賴(lài)常常使相對(duì)方面對(duì)政府指導(dǎo)時(shí)失去應(yīng)有的理智而一昧接受。而政府也應(yīng)該正視這種信賴(lài)，在作出指導(dǎo)市盡積極的注意義務(wù)，使相對(duì)人從這種信賴(lài)中獲益。
（三）、行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)性質(zhì)
通過(guò)以上的分析，我們可以看出，對(duì)一種現(xiàn)象的分析應(yīng)從理論與實(shí)踐兩個(gè)方面入手才能正確揭示其本質(zhì)，行政指導(dǎo)即是如此。從理論上講，行政指導(dǎo)是行政主體與相對(duì)方在自由平等的基礎(chǔ)上，為了實(shí)現(xiàn)雙方的共贏而采取積極柔和的手段進(jìn)行多次博弈的結(jié)果。行政主體作出行政指導(dǎo)，相對(duì)方自由選擇，充分體現(xiàn)了民主精神。但在現(xiàn)實(shí)中，由于誘導(dǎo)利益與信賴(lài)?yán)�益的影響，行政主體與相對(duì)方實(shí)際處于一種事實(shí)上的不平等狀態(tài)，由此，也使得行政指導(dǎo)具有了一種事實(shí)上的強(qiáng)制力。故筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的變化，為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，運(yùn)用勸導(dǎo)、建議、期望、謀求、警告等非強(qiáng)制手段，引誘相對(duì)方作出選擇并接受擁有事實(shí)強(qiáng)制力的單方行政行為。
第二部分 關(guān)于行政指導(dǎo)救濟(jì)的現(xiàn)狀
當(dāng)前，無(wú)論在理論界還是在實(shí)際生活中，對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)的問(wèn)題都存在有較大的分歧，其中，在理論上存在著救與不救的爭(zhēng)論，而在實(shí)踐中則需面對(duì)如何救的難題。
（一）、理論分歧
在理論研究中，對(duì)行政指導(dǎo)的研究尚無(wú)統(tǒng)一定論，不同的學(xué)者出于不同的考慮而產(chǎn)生了不同的定義，而對(duì)于救濟(jì)問(wèn)題，更是大相徑庭，但綜合起來(lái)可歸結(jié)為救濟(jì)與不救濟(jì)的分歧。有的學(xué)者認(rèn)為，作出行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)樾姓�指�?dǎo)是相對(duì)人自愿接受的，其本身亦無(wú)法律上的強(qiáng)制力；而有的學(xué)者則認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任，因?yàn)檫@可以促進(jìn)行政指導(dǎo)的質(zhì)量，防止濫用行政指導(dǎo)，完善行政法制，保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。就是在行政指導(dǎo)制度發(fā)達(dá)的日本，面對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)的研究仍是一片空白。日本學(xué)者普遍認(rèn)為，行政指導(dǎo)不產(chǎn)生法律效力，不具備法律拘束力，對(duì)相對(duì)人也沒(méi)有強(qiáng)制力。日本《行政程序法》第2條規(guī)定：“行政指導(dǎo)，是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)或其所管轄事物務(wù)的范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，要求特定人為一定作為或不作為的指導(dǎo)、勸告、建議以及其他不屬于處分的作為�！币虼�，由于行政指導(dǎo)不屬于行政廳的處分行為而不夠成撤消訴訟的對(duì)象。但是，行政主體若以相對(duì)方不服從行政指導(dǎo)為由，作出某種制裁或其他的不利處分時(shí)，相對(duì)方可以該處分為爭(zhēng)議對(duì)象，爭(zhēng)訟行政指導(dǎo)的違法性。
（二）現(xiàn)存情況
在實(shí)踐中，日本法院判例也認(rèn)為，都道府縣根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)醫(yī)療擔(dān)當(dāng)者監(jiān)督綱要》對(duì)保險(xiǎn)醫(yī)療提出的警告不產(chǎn)生直接的法律效力，因而不等于行政廳的處分。（最高法院1963年6月4日民事集第17卷第5號(hào)第670頁(yè)）
與日本相似，我國(guó)于1999年11月24日由最高人民法院頒布通過(guò)的關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第一條第4款亦明文規(guī)定了“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政訴訟法的受案范圍”，從而以法律的形式將行政指導(dǎo)排除在司法救濟(jì)的范圍之外，但是在實(shí)際操作中，行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)指導(dǎo)給相對(duì)方權(quán)益造成損害的事例屢見(jiàn)不鮮，以下筆者將從不同的角度對(duì)其進(jìn)行分析，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題予以闡述。
行政指導(dǎo)由于其具有較擁有法律強(qiáng)制力的行政行為更大的靈活性與民主性，使得行政指導(dǎo)的內(nèi)容就顯得更具有復(fù)雜性，一般以為，行政機(jī)關(guān)通過(guò)指導(dǎo)給相對(duì)方造成的損害有以下情況：
（一）、行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)本身無(wú)任何瑕疵，但是接受指導(dǎo)者因其它的原因遭受了損失。譬如棉農(nóng)接受了有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)種了大量棉花，但在收獲季節(jié)恰遇連綿雨水，造成了較大的損失，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)與棉農(nóng)損失并無(wú)直接的因果關(guān)系，但是基于信賴(lài)?yán)�益保護(hù)原則，可給予一部分的補(bǔ)償。
(二)、行政機(jī)關(guān)因自身的信息或情報(bào)有誤而作出了不當(dāng)?shù)男姓�指�?dǎo)，給被指導(dǎo)者造成損失的。譬如某地菜農(nóng)接受了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)的指導(dǎo),種植了大面積的大白菜，但結(jié)果由于大量新品蔬菜的上市，再加上外地價(jià)廉物美大白菜大量涌入本地市場(chǎng)，致使該地菜農(nóng)的大片大白菜爛于田中，損失慘重。對(duì)于這樣的行政指導(dǎo)，指導(dǎo)者應(yīng)考慮到行政機(jī)關(guān)在占有信息、情報(bào)方面的全面性、權(quán)威性而負(fù)有一定的補(bǔ)償責(zé)任。
（三）、當(dāng)行政指導(dǎo)作出后，受指導(dǎo)者確是出于自愿而接受了該指導(dǎo)，結(jié)果由于行政指導(dǎo)的內(nèi)容本身違法而使受指導(dǎo)者遭受損失，如國(guó)家明令禁止走私行為，但有些地方政府從地方局部利益出發(fā)，指導(dǎo)有關(guān)人員如何進(jìn)行走私或如何逃避打擊，使受指導(dǎo)者因此遭受損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其行為給予相對(duì)方全部賠償，包括直接損失和間接損失，如因接受指導(dǎo)而直接花費(fèi)的費(fèi)用、遭受的罰款等。而且，這種行政指導(dǎo)應(yīng)納入行政訴訟的范圍。
（四）、當(dāng)行政指導(dǎo)者以行政指導(dǎo)為名，行行政命令之實(shí)時(shí)，應(yīng)允許受指導(dǎo)者窮盡一國(guó)（地區(qū)）對(duì)行政行為的所有救濟(jì)手段。此時(shí)不僅要審查行政指導(dǎo)有無(wú)法律依據(jù)，更要審查指導(dǎo)者有無(wú)事實(shí)上的強(qiáng)制（包括潛在的強(qiáng)制）。如對(duì)不接受指導(dǎo)的當(dāng)事人給予不利益處分、公布不服從者的姓名，使其產(chǎn)生心理壓力，給接受指導(dǎo)者以本不該有的額外獎(jiǎng)勵(lì)，融合其它手段促使當(dāng)事人接受指導(dǎo)。法律所要控制的，正是這種行政指導(dǎo)。
從上訴分析可以看出，無(wú)論是在日本還是在我國(guó)，對(duì)行政指導(dǎo)救濟(jì)的研究仍處于發(fā)展階段，兩個(gè)國(guó)家的法律都明確了行政指導(dǎo)的不予救濟(jì)性。但是，在實(shí)踐中，行政指導(dǎo)這種內(nèi)含事實(shí)強(qiáng)制力的行政行為的確會(huì)給相對(duì)方的權(quán)益造成損害，給行政指導(dǎo)以救濟(jì)，不僅是一種趨勢(shì)也是一種必然。
第三部分 關(guān)于行政指導(dǎo)救濟(jì)模式的構(gòu)建
關(guān)于行政指導(dǎo)救濟(jì)的缺陷，這是在世界各國(guó)都普遍存在的問(wèn)題，由于在實(shí)際運(yùn)用中多種因素的影響，導(dǎo)致行政指導(dǎo)脫離了理論的范疇而呈現(xiàn)出多樣性�，F(xiàn)代行政法要求行政主體與相對(duì)方之間存在一種動(dòng)態(tài)的平衡，這是保證社會(huì)活動(dòng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而行政指導(dǎo)因?yàn)槠湓谑聦?shí)上的強(qiáng)制力使這種平衡被打破，相對(duì)方處于一種弱者的的地位。給相對(duì)方以救濟(jì)，保持這種動(dòng)態(tài)的平衡是現(xiàn)代行政指導(dǎo)發(fā)展的必然趨勢(shì)。
一、事前救濟(jì)模式
我國(guó)《行政訴訟法》將抽象行政行為亦排除在行政訴訟之外，而最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋也將行政指導(dǎo)排除于司法審查的范圍，這是法制不健全的一種體現(xiàn)，本身受案范圍的規(guī)定就是對(duì)公民訴權(quán)的一種限制，只要是公民的合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，就應(yīng)當(dāng)有申訴抗辯、尋求救濟(jì)的權(quán)利。我國(guó)《國(guó)家賠償法》也未將行政指導(dǎo)的賠償救濟(jì)作出規(guī)定，不能不說(shuō)這是一種缺陷。但是，隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，行政法律的國(guó)際化也勢(shì)在必然，根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）議定書(shū)》的要求，行政指導(dǎo)意見(jiàn)也應(yīng)屬于司法審查的范圍之列，因此，筆者認(rèn)為，擴(kuò)大我國(guó)行政司法審查的范圍是必須的。在此，筆者就對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)救濟(jì)模式的構(gòu)建提出幾點(diǎn)看法。
筆者認(rèn)為，將行政指導(dǎo)納入救濟(jì)的范疇，應(yīng)當(dāng)從實(shí)體救濟(jì)與程序救濟(jì)兩方面出發(fā)，而程序救濟(jì)更多體現(xiàn)在事前救濟(jì)方面，從程序上對(duì)行政指導(dǎo)的決策、實(shí)施給予規(guī)制，使對(duì)相對(duì)方權(quán)益的損害消滅于未然。筆者認(rèn)為，在事前救濟(jì)模式中，美國(guó)發(fā)達(dá)的聽(tīng)證制度是值得推崇的，可以說(shuō)，在美國(guó)，雖然其行政指導(dǎo)的救濟(jì)如日本一樣也是一片空白，但其發(fā)達(dá)的聽(tīng)證制度在一定程度上已經(jīng)彌補(bǔ)了這種缺陷。聽(tīng)證制度，就是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)中，在其主持

下，在有利害關(guān)系各方的參與下，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行論證辯明的的程序。無(wú)論政府決策抑或行政方法，只要行政指導(dǎo)決策不是恣意妄為就必須通過(guò)各種途徑使行政指導(dǎo)內(nèi)容真正反映社會(huì)生活的需要，并得以有效的實(shí)施。因此，在行政指導(dǎo)過(guò)程中，行政主體應(yīng)該進(jìn)行大量的調(diào)查研究，并通過(guò)咨詢(xún)、協(xié)調(diào)的方式廣泛征集各方面的意見(jiàn)，使行政真正科學(xué)化、合理化。
一、事前救濟(jì)
在我國(guó)，筆者認(rèn)為，建立有中國(guó)特色的兩級(jí)審議、一次公示的制度的事前救濟(jì)模式是可行。
第一級(jí)審議：在擁有作出行政指導(dǎo)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)中，應(yīng)建立諸如日本經(jīng)濟(jì)審議會(huì)的專(zhuān)家審議會(huì)制度。在日本，審議會(huì)不僅在行政指導(dǎo) 決策過(guò)程中積極參與、配合行政主體，乃至成為左右政府決策指導(dǎo)的重要力量存在，而且，審議會(huì)還積極的制定各種設(shè)想和展望，為政府的行政指導(dǎo)決策提供示范。
中國(guó)政府行政指導(dǎo)決策過(guò)程中的聽(tīng)證制度，同日本相比尚屬初露端倪，1993年頒布的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》確定了專(zhuān)家論證制度。該法第7條第2款規(guī)定：制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，確定科學(xué)技術(shù)的重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取科學(xué)技術(shù)工作者的意見(jiàn)，實(shí)行科學(xué)決策的原則。
可見(jiàn)，在行政機(jī)關(guān)中建立專(zhuān)家審議制度是符合現(xiàn)代行政發(fā)展需要的。專(zhuān)家審議會(huì)應(yīng)當(dāng)由涉及此部門(mén)的專(zhuān)家、學(xué)者及各界代表組成，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的提案，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，進(jìn)行科學(xué)性、合法性、合理性與可行性的論證，保證指導(dǎo)政策的內(nèi)容不至于超前或落后，違法或違背規(guī)律，給接受指導(dǎo)的相對(duì)方造成損失。
第二層審議：在行政指導(dǎo)經(jīng)過(guò)專(zhuān)家審議之后，還應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)的作用，對(duì)于涉及面廣、影響時(shí)間長(zhǎng)的長(zhǎng)期遠(yuǎn)景規(guī)劃性的行政指導(dǎo)，應(yīng)該在每年人大召開(kāi)時(shí)交由人大代表審議通過(guò)，并在以后人大召開(kāi)時(shí)對(duì)其作用的發(fā)揮進(jìn)行討論，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況的變化對(duì)其進(jìn)行修改；對(duì)于短期內(nèi)、涉及面較小的指導(dǎo)性意見(jiàn)，應(yīng)征集相關(guān)行業(yè)的人大代表的意見(jiàn)，從中吸收合理的因素，增強(qiáng)決策的科學(xué)性。此外，在行政指導(dǎo)進(jìn)行過(guò)程中，應(yīng)隨時(shí)征求各界代表的意見(jiàn)，以保證其良好運(yùn)行。
公示程序：在一項(xiàng)行政指導(dǎo)作出之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，以增強(qiáng)其透明性，在此程序中，應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
1、書(shū)面形式原則。書(shū)面是程序規(guī)范化的基礎(chǔ)，口頭形式難免于任意性、缺乏責(zé)任性相聯(lián)系。
2、透明性原則。公示程序的核心就是增強(qiáng)對(duì)這一行政指導(dǎo)的透明性，從指導(dǎo)作出的理論、現(xiàn)實(shí)依據(jù)，作出的具體程序到行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，讓相對(duì)方知悉、了解此行政指導(dǎo)，以影響其最終決策。
3、及時(shí)性原則。行政指導(dǎo)決策并非行政指導(dǎo)的終極，行政指導(dǎo)只有得到有效推行，取得相對(duì)方的協(xié)助，方有實(shí)質(zhì)意義。
中國(guó)有較多的行政指導(dǎo)只表現(xiàn)為內(nèi)部文件的行式，并通過(guò)漫長(zhǎng)的公文旅行始得傳到基層行政機(jī)構(gòu)，這一方面缺乏透明性、公開(kāi)性，缺乏公正的形式；另一方面很可能因事過(guò)境遷，已無(wú)實(shí)際指導(dǎo)意義。此外，行政指導(dǎo)以利益誘導(dǎo)為依托，理應(yīng)“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，但現(xiàn)實(shí)中，相對(duì)方已積極響應(yīng)行政指導(dǎo)，但誘導(dǎo)利益卻遲遲不能兌現(xiàn)，這無(wú)疑使得行政指導(dǎo)的功能大打折扣。因此，及時(shí)性原則體現(xiàn)了行政指導(dǎo)之決策公布、推行、誘導(dǎo)利益兌現(xiàn)之及時(shí)性的要求。
“完善的利益表達(dá)渠道與利益綜合機(jī)制的存在是政治現(xiàn)代化的必要前提和標(biāo)志”。行政指導(dǎo)作為現(xiàn)代施政的中心，其決策過(guò)程也就是一種資源配置過(guò)程與利益分配過(guò)程，在決策過(guò)程中設(shè)置聽(tīng)證制度，既是利益表達(dá)渠道暢通的保障，更是決策結(jié)果公正而合乎理性的保證。聽(tīng)證制度體現(xiàn)行政指導(dǎo)目標(biāo)合理與過(guò)程合理的統(tǒng)一。
上述三個(gè)程序并非必須同時(shí)存在，對(duì)于具體行政指導(dǎo)或影響范圍小的抽象行政指導(dǎo)通過(guò)一、三程序即可。但對(duì)影響范圍大或影響全局的抽象性行政指導(dǎo)必須符合上述三個(gè)程序。
二、事后救濟(jì)模式
由于各方面因素的影響，違法或不當(dāng)?shù)男姓�指�?dǎo)難免出現(xiàn)，為了保證相對(duì)方的合法權(quán)益，給予相對(duì)方以事后申訴的機(jī)會(huì)是必要的。由于行政指導(dǎo)在性質(zhì)上的特殊性，對(duì)其給予行政復(fù)議不太實(shí)際，這容易導(dǎo)致上下級(jí)之間的相互袒護(hù)，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，因此，將行政指導(dǎo)的救濟(jì)納入司法領(lǐng)域才是最有效的。由于行政指導(dǎo)的抽象性與具體性的存在，筆者認(rèn)為，對(duì)此兩種行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)應(yīng)該給予區(qū)別對(duì)待。
1、對(duì)抽象行政指導(dǎo)的救濟(jì)
抽象的行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而在其職權(quán)范圍內(nèi)針對(duì)特定的相對(duì)方作出的政策性指導(dǎo)。由于相對(duì)方的不特定性，使在救濟(jì)時(shí)出現(xiàn)困難，對(duì)此，筆者認(rèn)為適度引入西方的公益訴訟制度也不失為一種有效的解決辦法。在抽象性行政指導(dǎo)導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的不特定的相對(duì)人的權(quán)益受到損失時(shí)，當(dāng)?shù)赝�作出行政指�?dǎo)的行政機(jī)關(guān)同級(jí)別的人民檢察院可針對(duì)具體情況獨(dú)立立案?jìng)刹�，依法向同�?jí)人民法院提起對(duì)政府的行政訴訟，以保護(hù)不特定多數(shù)相對(duì)人的合法權(quán)益，為其爭(zhēng)得適度的補(bǔ)償。這樣的公益訴訟完全是為了公眾的利益而產(chǎn)生的，也避免了個(gè)人同行政機(jī)關(guān)訴訟中舉證不利的弊端，同時(shí)也避免了集團(tuán)訴訟，重復(fù)訴訟對(duì)司法資源的浪費(fèi)，是一項(xiàng)完善的制度。
2、具體行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)
對(duì)于針對(duì)特定相對(duì)人的行政指導(dǎo)，相對(duì)在認(rèn)為具體行政指導(dǎo)請(qǐng)侵犯了自己的合法權(quán)益后，可以依法向人民法院提起行政訴訟，通過(guò)司法途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益。由于相對(duì)方在實(shí)際中的不利地位，應(yīng)按照舉證責(zé)任倒置的規(guī)則進(jìn)行訴訟
由于行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的靈活性、復(fù)雜性，使得一一列舉各種具體情況的救濟(jì)方式不太顯現(xiàn)實(shí)，但給予行政指導(dǎo)相對(duì)方以依法提起訴訟的機(jī)會(huì)，從各方面給予具體分析，最終保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益才是最重要的。
以上對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)救濟(jì)模式的構(gòu)建實(shí)際上已突破了我國(guó)現(xiàn)有的法律，我國(guó)《行政訴訟法》、關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋都以明文規(guī)定了對(duì)抽象行政行為、行政指導(dǎo)的不可訴性，但筆者認(rèn)為，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)是不應(yīng)有限制的，對(duì)行政主體的錯(cuò)誤行政行為也應(yīng)該是有錯(cuò)必糾的。當(dāng)前的這種規(guī)定，只能說(shuō)明我國(guó)法制的不完善，隨著我國(guó)法制進(jìn)程的加快，將抽象行政行為，不具有法律強(qiáng)制力的行政為納入人民法院的受案范圍也是指日可待的。
結(jié)語(yǔ)
行政指導(dǎo)，一種新型的行政管理模式，以日漸成為各國(guó)現(xiàn)代施政的中心。然而在行政指導(dǎo)日益發(fā)展的同時(shí)，對(duì)其救濟(jì)仍是一片空白，給予行政指導(dǎo)救濟(jì)是行政知道走向成熟的標(biāo)志，可以說(shuō)，沒(méi)有完善的救濟(jì)體系，就不會(huì)有完善的行政指導(dǎo)制度，將行政指導(dǎo)救濟(jì)納入法制軌道，這不僅是現(xiàn)實(shí)的重要，也是法制行政的需要。
參考資料
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（11）皮

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（12）信賴(lài)保護(hù)原則是德國(guó)行政法院所確立的一項(xiàng)制度，是指合法性、安定性、公共利益和個(gè)人利益的權(quán)衡，如果存在值得保護(hù)的信賴(lài)，行政機(jī)關(guān)不得撤消違法的行政行為或在給予合理補(bǔ)償下才可以撤消。
（13）葉必豐：《行政法原理》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社1988年版。

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