行政訴訟制度的完善與發(fā)展
一、發(fā)展和完善我國行政訴訟制度的必要性
縱觀人類歷史的發(fā)展歷程，出現(xiàn)了人治國家和法治國家的分野。在人治國家中，國王的權力至高無上，集立法權、行政權和司法權于一身，國王可以隨意制定、修改法律，人民群眾絲毫無人權可言。隨著人類歷史的發(fā)展，法治國家逐漸成為人類的追求。這是由人治國家種種制度上的缺陷所決定的，其實在我國就有比較深刻的教訓。1957年開始至1976年，階級斗爭盛行，黨和國家從輕視法治發(fā)展到徹底拋棄法治，法律虛無主義盛行。十年內亂，憲法名存實亡，公檢法被砸爛了。大搞群眾辦案、群眾專政，釀成了中國歷史上經(jīng)濟、文化建設的悲劇，更是法治建設的悲劇。痛定思痛，在我國自十一屆三中全會后開始法治建設，更在憲法中明確把法治國家作為我國的追求。法治國家的建設必然要求行政訴訟的建立和完善，這是由法治國家的內在要求所決定的：
�。�1）完善行政訴訟制度是實現(xiàn)憲政的基本條件。憲法是國家根本大法，是各項法律的基礎，它的原則規(guī)定需要通過建立各種具體法律制度而得以實施。行政訴訟的建立，一方面是以憲法為根據(jù)，另一方面也正是為了保證憲法原則規(guī)定的實施。我國憲法第四十一條賦予了公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為向有關國家機關申訴、控告和檢舉的權利， 為切實保障公民這一憲法賦予的基本權利，就必須建立相應的處理申訴、控告和檢舉事項的制度，行政訴訟正是公民不服行政機關作出的具體行政行為，而以該行政機關為被告向人民法院申訴和控告，由權威、公正的人民法院通過審理行政案件予以處理而落實公民權利、保障憲法實施的制度。法制社會中往往以憲法的充分實現(xiàn)為其法制的最高價值，行政訴訟的建立健全是實施憲法的重要保障。
�。�2）保障權利是法治國家的法律價值。權利是法律的重要價值準則。如何對待權利，是不同類別法律的重要區(qū)別。在法治國家，權利總是被法律所強調和保護，在人治國家，權利總是被踐踏和拋棄�！皺嗔εc權利有著重大的區(qū)別。首先，在終極意義上，權利是權力的基礎，權力不是權利的基礎。其次，權利要由權力予以保護，權利本身往往難以自保，而權力本身卻有充分的自我保護能力。第三，權利本身不具有國家強制性，對其保護要依賴權力，而權力本身就具有一定的國家強制性。權力與權利的區(qū)別就決定了權力易于膨脹，而權利難以自保。權利與權力之間，權利易于受到權力的侵犯。為了保障權利，法律就必須制約權力。權利與權力之間的關系狀況反映著一定社會的民主程度”。 法治的首要任務就是對權力的制約，嚴格規(guī)范權力的范圍和行使，防止權力對權利的侵犯，實際上也就是保障民主，在任何法治國家，民主總是法治的內核和精神。離開民主就沒有法治，所以法治就必然要求對權力進行制約，為權利提供保障。在我國以前和現(xiàn)實中，權利很難有良好的法律保障。權利總是受到權力和義務的侵犯，因此強調對權利的保護意義更為重大。
（3）制約行政權力、提高行政效能是法治社會對行政權力的要求。眾所周知，法治國家的一個重要標志是一切公共權力都受法律的控制和約束。在理論上可以被稱為“控權論”。這種理論認為，權力需要控制，一切權力都有濫用的可能，權力越大，越有濫用的危險，越需要控制。這種觀念首先來源于孟德斯鳩，他說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗：有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止，說來奇怪，就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力�！� 在權力體系中，行政權力是行政機關管理內政、外交的權力，即各級行政機關依照法律的授權，在法律規(guī)定的程序和方式管理國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項行政事務的管理權力，同樣應該受到法律的控制，特別在現(xiàn)代社會，行政權無處不在，無處不有，越來越多地介入社會生活的各個領域，如果不對行政權力依法控制，行政相對人的合法權益就會受到侵害。行政訴訟就是基于這種需要的產(chǎn)物。行政訴訟一方面通過行政相對人的行為來監(jiān)督行政機關，在維護自身合法權益中監(jiān)督政府依法行政，另一方面，通過法院的司法審查機制，作出撤銷、維持或者變更具體行政行為等判決，實現(xiàn)對行政權力的有效司法監(jiān)督。
�。�4）行政訴訟增強廣大人民群眾的的法治意識。長期來說，我國一直是人治國家，行政權力在我國肆無忌憚，不受任何限制，人民群眾的法治意識淡薄，民主觀念缺乏，訴訟在我國歷來是一件可恥的事，根本沒有“民告官”的意識。通過行政訴訟制度的實施，人民群眾在人民法院主持、指揮下，自覺維護自身的合法權益，這有助于打破"官貴民賤"、"官治民"的舊觀念，培植和增強全體社會成員民主、法治意識。
�。�5）行政訴訟保障了行政相對人合法權益，促進我國民主制度的完善。我國《行政訴訟法》的首要目的就是保障行政相對人的合法權益，行政訴訟一方面通過行政相對人的自身維權行動來保障合法權益不受行政機關的非法侵犯，更通過法院的公正司法來幫助處于弱勢地位的行政相對人獲得公正。司法實踐中，在大量的“民告官”案件中，行政相對人勝訴。行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權利、自由的充分實現(xiàn)。因此，行政訴訟無疑是建設民主政治的重要內容，同時也推進以實現(xiàn)民主政治為核心的政治體制改革的順利進行。
二、我國行政訴訟制度完善和發(fā)展的方向
目前，我國的行政訴訟實踐中還存在許多不合理的情形：如行政訴訟目的的雙重論；行政訴訟的受案范圍過于狹窄，行政相對人的合法權益得不到全面的保護；行政相對人不愿告、不敢告的現(xiàn)象還較大程度的存在，行政機關對貫徹《行政訴訟法》有抵觸情緒，規(guī)避訴訟、防礙法院辦案的現(xiàn)象時有發(fā)生；部分審判人員素質不高、不能適應行政審判的需要。這都需 要在行政訴訟實踐中不斷完善。我從以下幾個比較重要的問題談一談。
�。�1）確立行政訴訟的單一目標。關于行政訴訟的目的，在行政訴訟實踐中，主在有三種觀點，第一種觀點認為行政訴訟的唯一目是保護公民、法人和其他組織的合法權益。離開保護公民、法人和其他組織的合法權益也就不會有行政訴訟；第二種觀點認為行政訴訟的目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，而且還包括保障行政機關依法行使行政職權，并認為保護行政相對人的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立而是統(tǒng)一 的；第三種觀點認為“為保護人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政權力”， 認為這一規(guī)定是對我國行政訴訟法的目的的集中概括。其實，行政訴訟作為一種司法救濟制度，其目的只能是維護和保障行政相對人的合法權益。行政訴訟是適應現(xiàn)實社會迫切需要由權威、公正的司法機關對不法行政行為侵犯行政相對人合法權益予以司法救濟，切實保障行政相對人合法權益，行政機關是行政執(zhí)法的主體，行政機關可以依靠自身的力量強制行政相對人接受和服從行政管理，而不必也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)行政機關所代表的國家意志，維護行政機關所代表的國家利益和公共利益，特別在我國，行政觀念極強、行政權力極大，極容易損害行政相對人的合法權益，完全沒有必要保障行政機關行使權力。
�。�2）擴大行政訴訟的受案范圍，全面保護行政相對人的合法權益。行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍集中體現(xiàn)在三個條文中，即第2條、第1l條和第12條。第2條以概括的方式確立行政訴訟受案范圍的基本界限，即“公民、法人或
者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起行政訴訟”。其第11條，在第1款中以肯定列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政，并在其第2款中以概括的力式將難以列舉全面。今后將逐步納入行政訴訟受案范圍的作為補充。第12條以否定列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的事項作了排除規(guī)定。從法律條文來看，我國在行政訴訟受案范圍的設定問題上采用概括與列舉相結合的混合模式。這一模式難免產(chǎn)生邏輯上的不周延問題，容易引起法律條文之間的沖突和不協(xié)調，在現(xiàn)實法律運用中容易引起理解上的不一致。從行政相對人能提起行政訴訟的對象來看，局限于具體行政行為，不能對抽象行政行為提起行政訴訟。抽象行政行為不會對當事人產(chǎn)生直接的損害，但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進行審查，由于只能針對個案而不能否定整個抽象行政行為的效力，因此并不是一種經(jīng)濟的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍與《行政訴訟法》所保障的權利緊密相連。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項的規(guī)定，我國行政訴訟保護的權益范圍一般包括相對人的人身權與財產(chǎn)權。這種權益保護范圍的限制并無多少正當性可言。在現(xiàn)代社會，諸如受教育權、政治權利、勞動權和文化權等對公民同樣重要，離開這些權利，公民的生存與全面發(fā)展即面臨巨大的威脅。目前很多法院在受理案件時，對人身權和財產(chǎn)權作擴大解釋，并將其與民法上的含義分離，例如將知識產(chǎn)權和受教育權也包括在內，這顯然符合我國行政訴訟法保障公民權利的根本精神和我國社會主義法冶的發(fā)展方向；在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的情況下，從更有效保護相對入合法權益的目的出發(fā)，也可考慮將勞動權、文化權等未超越人身權和財產(chǎn)權文義范圍的權利，通過擴大解釋納入行政訴訟所保護的權益范圍之內。其他一些權利由于已經(jīng)超越了人身權和財產(chǎn)權的文義范圍，應當通過修改行政訴訟法擴大行政訴訟對權利的保護范圍。
�。�3）完善我國的行政訴訟類型。行政訴訟的類型化具有提供適當?shù)臋嗬Ｗo類型、統(tǒng)一處理和篩選適當?shù)脑V訟方式以及調整行政權與司法權的功能。我國行政訴訟的類型化尚不發(fā)達，限制了行政訴訟制度功能的充分發(fā)揮。①主觀訴訟是指以保護主觀個人權益為目的的訴訟，原告的起訴資格取決于是否存在對其實體法上權益加以保護的必要。而客觀訴訟是為了維持客觀公法秩序而進行的訴訟。我國《行政訴訟法》僅規(guī)定了主觀訴訟，對客觀訴訟未予涉及，在其他的單行法中也罕見對此作出規(guī)定者。為了更充分地發(fā)揮行政訴訟制度的功能，應當通過完善行政訴訟法和相關的單行法，建立客觀型行政訴訟。具體來說，對于涉及環(huán)境保護等事關公共利益的事件，可以考慮允許公民以納稅人的身份提起行政訴訟，當社團成員的普遍利益受到侵害時，社團應有資格以自己的名義提起行政訴訟，當行政機關的違法行為侵犯國家利益或公共利益時，應當由特定的國家利益代表人提起行政訴訟，要求撤銷違法的行政行為或強制行政機關履行職責。②我國行政訴訟法規(guī)定了形成訴訟(撤銷與變更訴訟)和給付訴訟，對確認訴訟未予規(guī)定，但確認訴訟在司法實踐中得到承認，并在最高法院新的司法解釋中得到確認，因此，從總體上來看，這三種訴訟類型均已具備。但我國行政訴訟法仍存在欠缺，主要體現(xiàn)在僅注意到各種訴訟判決內容的不同，而未能全面考量各種訴訟類型在適法要件、舉證責任、訴訟時效等訴訟規(guī)則上的差異。行政訴訟法和司法解釋在程序規(guī)則的設計上主要著眼于撤銷訴訟，對其他類型訴訟的程序規(guī)則的特殊性注意不夠，例如無效確認訴訟，這一訴訟形式在國外沒有訴訟期限的限制，但在我國司法解釋中并投有得到體現(xiàn)；又如給付訴訟的舉證責任與撤銷訴訟也存在重要的差別，我國《行政訴訟法》對此未予重視。這些缺陷都需要通過修改行政訴訟法的方式加以克服
�。�4）建立相對弱化的職權主義行政訴訟模式。從世界各國來看，行政訴訟模式主要有職權主義和當事人主義兩種。因為當事人主義的正常運行建立在雙方當事人參與能力大體對等的前提下，但在我國行政機關擁有強大的行政權，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù)，公民、法人調查事實、收集證據(jù)以及對法律掌握的能力都無法與行政機關相抗衡。而且由于大多數(shù)行政訴訟的代理費用較少，阻力和壓力大，不能吸引更多的律師(特別是優(yōu)秀律師)作為代理人參與訴訟。因此，如果實行當事人主義，必將嚴重影響行政審判的實體公正，不利于對相對人權益的有力保護。應當以借鑒大陸法系職權主義模式為基礎，同時注意明確職權主義的界限，井結合中國的實際對其加以弱化和限制。以職權主義為基礎應當體現(xiàn)在下列方面：法院對行政行為合法性的審查，不以原告所主張事實為限，而應當從行政行為合法性的要件出發(fā)對其進行全面審查；法院對于有助于查明被訴行政行為違法的證據(jù)，應當依職權進行積極全面的調查；當事人的自認對于法院沒有拘束力。行政訴訟采取職權主義的主要目的，是保障作為弱者的原告能夠與行政機關形成有效的對抗。如果法院在行政審判活動中為行政行為合法性提供事實和證據(jù)加以支持，則將造成相對人更大的困難并使其對提起行政訴訟視為畏途；這在我國行政案件偏少、相對人訴訟意識淡薄的情形下是應當加以克服的。為此，應當明確行政訴訟中職權探知主義的單方性；即法院調查的事實和證據(jù)只能用以證明行政行為的違法性，而不能用來證明行政行為的合法性。這與典型的職權探知主義相比似乎對保護公共利益不利，但是行政機關的能力已經(jīng)足夠收集到其所作的證據(jù)，法院不協(xié)助被告舉證，對實體真實的發(fā)現(xiàn)一般并無影響。
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