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用融資租賃方式建設(shè)保障性住房的法律探討
用融資租賃方式建設(shè)保障性住房的法律探討翁華強(qiáng)
2011年國(guó)家提出未來(lái)五年計(jì)劃新建保障性住房3600萬(wàn)套，2011年1000萬(wàn)套，2012年1000萬(wàn)套，后三年1600萬(wàn)套，保障性住房覆蓋率達(dá)到20%。住建部副部長(zhǎng)齊驥在“兩會(huì)”期間表示，總體算下來(lái)，完成今年1000萬(wàn)套的任務(wù)，資金需求超過(guò)1.3萬(wàn)億元，其中有8000多億元通過(guò)社會(huì)機(jī)構(gòu)的投入和被保障對(duì)象以及所在企業(yè)籌集，剩余的5000多億元將由中央、省級(jí)和市縣政府通過(guò)各種渠道籌集。巨大的資金缺口是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最主要障礙，并且該保障性住房資的金又嚴(yán)重依賴(lài)政府財(cái)政投入。這一狀況亟須得到改善，保障房建設(shè)及資金來(lái)源的多元化是大勢(shì)所趨。
筆者認(rèn)為，積極引進(jìn)融資租賃這種新型的金融工具來(lái)參與保障性住房的建設(shè)，是可以化解全部由政府作為保障性住房建設(shè)主體的壓力，且通過(guò)融資租賃方式可以有效的將多渠道的社會(huì)投資投入到社會(huì)保障性住房的建設(shè)中來(lái)。
一、現(xiàn)行我國(guó)保障房建設(shè)及融資均由政府為主導(dǎo)存在弊端
我國(guó)目前的保障性住房項(xiàng)目，主要采用“政府委托代建、企業(yè)先期投入、銀行融資推動(dòng)、政府承諾回購(gòu)”的方式運(yùn)作。
在我國(guó)這種全部由政府主導(dǎo)的建設(shè)、融資體系中，政府始終處于保障性住房發(fā)包、建設(shè)、產(chǎn)權(quán)人及主要的融資主體地位，使每一地方政府都面臨著巨大的保障性住房建設(shè)及資金融資的壓力，雖然中央政府下達(dá)了巨額專(zhuān)項(xiàng)資金，但受土地財(cái)政的驅(qū)使，地方政府不能或不愿在百姓住房上多投入，國(guó)有房地產(chǎn)公司也熱衷于商業(yè)地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，也就是說(shuō)該建設(shè)、融資體系的主體唯一性將是保障性住房將來(lái)順利發(fā)展的阻礙。
在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，這種公共保障住房已經(jīng)進(jìn)行了私營(yíng)化。
在美國(guó)，20世紀(jì)60年代初，政府就鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入廉租房建設(shè)領(lǐng)域。美國(guó)政府建設(shè)資金融資擔(dān)保和租金補(bǔ)償計(jì)劃。美國(guó)私營(yíng)機(jī)構(gòu)建設(shè)并持有的公共租屋占比不斷增大，約占全部公共租屋的三分之一。
在德國(guó)，采用“政府+合作”的模式。政府和社會(huì)投資人（開(kāi)發(fā)商、建筑企業(yè)或個(gè)人）合作。政府劃定區(qū)域用于建設(shè)保障性住房，參與建設(shè)的社會(huì)投資人與政府簽訂合作協(xié)議，在一定期限內(nèi)按成本價(jià)將房屋出租給低收入群體，租金與市價(jià)的差額由政府補(bǔ)貼給投資人。
保障性住房的融資租賃方式，能夠使社會(huì)資金投入到融資租賃公司，并以融資租賃公司作為保障性住房的權(quán)利主體，以達(dá)到有效的化解政府作為建設(shè)、融資唯一主體的被動(dòng)局面。
二、嘗試融資租賃進(jìn)行保障房建設(shè)的構(gòu)想
1、融資租賃概念
根據(jù)《合同法》第十四章關(guān)于融資租賃合同的定義，可知融資租賃就是指出租人根據(jù)承租人對(duì)出賣(mài)人和租賃物的選擇，出資向出賣(mài)人/供貨人購(gòu)買(mǎi)租賃物，提供給承租人使用，收取租金的交易。其特征體現(xiàn)至少“三方當(dāng)事人”，即出賣(mài)人、出租人、承租人，“兩份合同”，即融資租賃合同和租賃物買(mǎi)賣(mài)合同，以及在融資租賃期限屆滿(mǎn)后，可以對(duì)租賃物進(jìn)行處置等獨(dú)有的商業(yè)交易性質(zhì)。
2、保障房融資租賃的當(dāng)事人
在保障房的融資租賃中，涉及的當(dāng)事人不止于三方，至少包括：
出賣(mài)人：通過(guò)政府招投標(biāo)確認(rèn)資格的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位；
出租人：融資租賃公司，為名義上保障性住房的產(chǎn)權(quán)人；
承租人：政府保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，又為保障性住房的轉(zhuǎn)租人；
使用者：經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)房者和廉租房、公共租賃房的住戶(hù)，為保障性住房的終端承租人；
投資方：股東、銀行、各類(lèi)投資基金、民間資金等融資租賃項(xiàng)目的投資人。
3、保障性住房的融資租賃交易結(jié)構(gòu)
�。�1）開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)為保障房融資租賃的供貨人，即保障房的產(chǎn)品生產(chǎn)者。開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)其只是融資租賃產(chǎn)品的生產(chǎn)商，不再是銷(xiāo)售商。
�。�2）地方國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為承租人，和融資租賃公司簽訂《融資租賃合同》，融資租賃公司作為出租人根據(jù)承租人國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的要求，購(gòu)買(mǎi)由招標(biāo)確定資格的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)建造的保障性住房，并向開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)支付購(gòu)房款。由于土地由政府行政劃撥，融資租賃公司只需支付給開(kāi)發(fā)企業(yè)建造開(kāi)發(fā)成本及微利，價(jià)格由政府住房保障機(jī)構(gòu)確定。
（3）地方國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)將承租的保障性住房轉(zhuǎn)租給符合條件的住戶(hù)，并收取租金。其中，經(jīng)濟(jì)適用房也可以先租后買(mǎi)，以租金形式支付，在達(dá)到一定年限后，轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房。保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)將收取的租金以及給予出租人的保障性住房建設(shè)的行政性補(bǔ)貼支付給出租人融資租賃公司。
�。�4）融資租賃公司收回投資成本及利潤(rùn)的方式有如下5種方式：
�、僖徊糠纸�(jīng)濟(jì)適用房直接全額轉(zhuǎn)讓給符合條件的購(gòu)房戶(hù)，收回的轉(zhuǎn)讓款；
②一部分經(jīng)濟(jì)適用房支付保證金后，在融資租賃年限內(nèi)支付的租金；
�、哿夥亢凸沧赓U房等保障性住房的租金收入；
�、芰夥亢凸沧赓U房的融資租賃租賃期限屆滿(mǎn)，在符合條件下轉(zhuǎn)讓給終端住戶(hù)的轉(zhuǎn)讓款；
⑤在和承租人保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂《融資租賃合同》約定的租賃期屆滿(mǎn)后，對(duì)于租賃物產(chǎn)權(quán)處置后的轉(zhuǎn)讓款；
⑥政府給予出租人因建設(shè)保障性住房的行政性補(bǔ)貼收入。
5、出租人的建設(shè)資金來(lái)源
進(jìn)行保障性住房建設(shè)的融資租賃公司作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)載體，可以通過(guò)吸收股東投資，在貨幣市場(chǎng)及資本市場(chǎng)采取信貸、發(fā)債（信托）、委托投資、上市等融資手段，吸收社會(huì)投資，保障性房地產(chǎn)項(xiàng)目存在開(kāi)發(fā)期可控、周期比較短等特點(diǎn)，同時(shí)，項(xiàng)目總投資較低，開(kāi)發(fā)成本可控。安全可靠、收益穩(wěn)定的租金收益也能夠吸引社保資金、住房公積金、保險(xiǎn)投資資金，以及尋求長(zhǎng)期投資標(biāo)的的民間資金。參與融資租賃保障房建設(shè)的資金可以獲得合理、穩(wěn)定、安全的收益率，是出租人獲得多樣化資金來(lái)源的商業(yè)驅(qū)動(dòng)，而這個(gè)收益率，是保障性住房得以建成需要付出的最基本代價(jià)。
6、采用融資租賃方式進(jìn)行保障性住房建設(shè)的意義
在我國(guó)的保障房建設(shè)中引進(jìn)融資租賃方式，采用各方共贏的商業(yè)模式，能夠減輕政府壓力，化解建設(shè)及融資壓力。采取“政府規(guī)劃供地，國(guó)有主體發(fā)包，競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)建設(shè)，融資租賃購(gòu)置，統(tǒng)一承租轉(zhuǎn)租”的模式。這個(gè)模式可以理解為：地方政府控制公租房、廉租房、經(jīng)適房的地價(jià)，讓國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)根據(jù)政府的規(guī)劃，成為發(fā)包方，中標(biāo)房地產(chǎn)建設(shè)、開(kāi)發(fā)企業(yè)購(gòu)地建設(shè)。融資租賃公司根據(jù)中標(biāo)價(jià)向建設(shè)、開(kāi)發(fā)企業(yè)支付價(jià)款，國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一以融資租賃方式承租，到期后按照約定進(jìn)行處置融資租賃物。在發(fā)達(dá)國(guó)家，融資租賃已成為“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，在美國(guó)的固定資產(chǎn)投資中，融資租賃與銀行、證券分庭抗禮，形成三分天下的融資格局。
在這個(gè)鏈條中，開(kāi)發(fā)商的角色只是購(gòu)地建設(shè)，而不再是開(kāi)發(fā)、建設(shè)、銷(xiāo)售“三位一體”。而融資租賃公司成為資金供給方和名義上的保障性住房所有者。國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)除了擔(dān)任發(fā)包方，還要兼任保障性住房的承租人和管理者，它從融資租賃公司手里租下保障性住房，并將其轉(zhuǎn)租給住戶(hù)。
融資租賃對(duì)于保障性住房的“先租后買(mǎi)”的方式，比如在《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》第二十五條就有體現(xiàn)：“經(jīng)批準(zhǔn)租賃經(jīng)濟(jì)適用住房的申請(qǐng)戶(hù)，可以在簽訂《經(jīng)濟(jì)適用住房租賃合同》時(shí)，向區(qū)（縣）住房保障機(jī)構(gòu)申請(qǐng)采取租售轉(zhuǎn)化方式購(gòu)買(mǎi)該套經(jīng)濟(jì)適用住房。經(jīng)批準(zhǔn)的，承租人在按照經(jīng)濟(jì)適用住房總價(jià)款的一定比例支付購(gòu)房款后，可以按照該經(jīng)濟(jì)適用住房原銷(xiāo)售價(jià)格，在規(guī)定期限內(nèi)予以購(gòu)買(mǎi)。購(gòu)房款付清前，承租人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定支付租金�！边@種保障性住房的融資租賃集租賃、買(mǎi)賣(mài)、借貸三者優(yōu)點(diǎn)于一體，能夠?qū)崿F(xiàn)政府、使用者、開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)者、投資方以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方共贏。
三、實(shí)現(xiàn)融資租賃方式進(jìn)行保障性住房建設(shè)的法律障礙
1、保障性住房等不動(dòng)產(chǎn)能否作為“融資租賃物”的法律問(wèn)題
我國(guó)《合同法》第十四章關(guān)于融資租賃合同中，對(duì)于融資租賃的租賃物并沒(méi)有明確是否包含房產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等固定資產(chǎn)。但是在《金融租賃公司管理辦法》第十九條規(guī)定，“適用于融資租賃交易的租賃物為固定資產(chǎn)�！狈课莓�(dāng)然是固定資產(chǎn)。但是在《外商投資租賃公司審批管理暫行辦法》第十二條中卻規(guī)定，“融資租賃公司的經(jīng)營(yíng)范圍應(yīng)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)批準(zhǔn)，融資租賃公司可經(jīng)營(yíng)下列業(yè)務(wù)：（一）國(guó)內(nèi)外各種先進(jìn)或適用的生產(chǎn)設(shè)備、通信設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、科研設(shè)備、檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備、工程機(jī)械、交通運(yùn)輸工具（包括飛機(jī)、汽車(chē)、船舶）等機(jī)械設(shè)備及其附帶技術(shù)的直接租賃、轉(zhuǎn)租賃、回租、桿桿租賃、委托租賃、聯(lián)合租賃等不同形式的本外幣融資性租賃業(yè)務(wù)；”這里把融資租賃的標(biāo)的物歸納為機(jī)械設(shè)備及其附帶技術(shù)。雖然并不嚴(yán)密，但是卻沒(méi)有房屋之類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)這一點(diǎn)，卻是明確的�？梢�(jiàn)，對(duì)于融資租賃的本質(zhì)特征及其租賃物的適用，金融租賃公司以及外商投資租賃公司的兩大監(jiān)管當(dāng)局銀監(jiān)會(huì)和商務(wù)部卻未有共識(shí)。我國(guó)的幾稿《融資租賃法》（草案）中，也并沒(méi)有將不動(dòng)產(chǎn)列為租賃物范疇。
但是，值得我們注意的是，在2008年11月13日國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)通過(guò)的《租賃示范法》第二條中，對(duì)于租賃物的定義為：“租賃物，是指所有承租人用于生產(chǎn)、貿(mào)易及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)，包括不動(dòng)產(chǎn)、資本資產(chǎn)、設(shè)備、未來(lái)資產(chǎn)、植物和活動(dòng)以及未出生的動(dòng)物。這一術(shù)語(yǔ)不包括貨幣或有價(jià)證券，動(dòng)產(chǎn)不因附著于不動(dòng)產(chǎn)或成為不動(dòng)產(chǎn)的一部分而不再是租賃物。”（見(jiàn)張雅萍主編的《融資租賃法律手冊(cè)》一書(shū)）
我國(guó)已簽署加入的《國(guó)際融資租賃公約》的第一條第1款稱(chēng)“本公約管轄第2款所指的融資租賃交易，其中，一方（出租人），按照另一方（承租人）的規(guī)格要求同某個(gè)第三方（供貨人）訂立一項(xiàng)協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，出租人按承租人就涉及其利益的部分所認(rèn)可的條件取得成套設(shè)備、資本貨物或其它設(shè)備（設(shè)備）（plants, capital goods or other equipment （the equipment））”財(cái)政部會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)把該闡述翻譯為“不動(dòng)產(chǎn)、廠場(chǎng)和設(shè)備”，并且在財(cái)政部“關(guān)于執(zhí)行《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有關(guān)問(wèn)題解答（二）”中對(duì)于“融資租賃方式”租入的固定資產(chǎn)發(fā)生的固定資產(chǎn)后續(xù)支出的原則處理也作了規(guī)定。所以，房產(chǎn)作為最經(jīng)典的不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)明確列為融資租賃的標(biāo)的物。
因此，在法律層面上將不動(dòng)產(chǎn)即包含保障性住房納入融資租賃物范疇，是啟動(dòng)融資租賃方式進(jìn)行保障性住房建設(shè)的法律保障前提。
2、保障性住房建設(shè)融資租賃的稅收問(wèn)題
�。�1）契稅、房產(chǎn)稅
不動(dòng)產(chǎn)交易中產(chǎn)生的契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對(duì)象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。《契稅暫行條例》第二條規(guī)定“ 本條例所稱(chēng)轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬是指下列行為：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)唬ǘ┩恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ǔ鍪邸①?zèng)與和交換；（三）房屋買(mǎi)賣(mài)；（四）房屋贈(zèng)與；（五）房屋交換�！庇捎谠诒Ｕ闲宰》咳谫Y租賃期間，房產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移至出租方，租賃到期后如再發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，將會(huì)出現(xiàn)兩次需要繳納契稅的情況，并且在持有保障房期間，也產(chǎn)生需要繳納房產(chǎn)稅問(wèn)題。
根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)《關(guān)于廉租住房經(jīng)濟(jì)適用住房和住房租賃有關(guān)稅收政策的通知》（總局財(cái)稅[2008]24）號(hào)規(guī)定：“（一）對(duì)廉租住房經(jīng)營(yíng)管理單位按照政府規(guī)定價(jià)格、向規(guī)定保障對(duì)象出租廉租住房的租金收入，免征營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅。（五）對(duì)廉租住房經(jīng)營(yíng)管理單位購(gòu)買(mǎi)住房作為廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房，經(jīng)營(yíng)管理單位回購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用住房繼續(xù)作為經(jīng)濟(jì)適用住房房源的，免征契稅�！庇捎谌谫Y租賃的出租人也是需要先向開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)，轉(zhuǎn)移了房屋所有權(quán)，在租賃期屆滿(mǎn)進(jìn)行房屋處置時(shí)，即再次將房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給承租人國(guó)有保障性住房運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)或者終端住戶(hù)，出租人在整個(gè)融資租賃過(guò)程中對(duì)于房屋所有權(quán)只應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是“代持”過(guò)程。所以，融資租賃的出租人應(yīng)當(dāng)比照該通知中的“經(jīng)營(yíng)管理單位”進(jìn)行免征營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅，以減少融資租賃成本。
�。�2）貼花稅
國(guó)家稅務(wù)局《關(guān)于對(duì)借款合同貼花問(wèn)題的具體規(guī)定》（國(guó)稅地字[1988]第030號(hào)）第四條的規(guī)定：“銀行及其金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的融資租賃業(yè)務(wù)，是一種以融物方式達(dá)到融資目的的業(yè)務(wù)，實(shí)際上是分期償還的固定資金借款。因此，對(duì)融資租賃合同，可根據(jù)合同所載的租金總額暫按“借款合同”計(jì)稅貼花�！痹撘�(guī)定也就是說(shuō)，在融資租賃期間，資產(chǎn)的所有權(quán)沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，(325224.com)融資租賃房產(chǎn)合同不屬于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書(shū)據(jù)，只作為借款合同。因此，這將在法律上產(chǎn)生融資租賃合同性質(zhì)的沖突，造成涉及進(jìn)行保障性住房建設(shè)的融資租賃公司在適用稅收上的矛盾。
四、完善融資租賃的法律定位，發(fā)揮其在保障性住房建設(shè)中的重要作用
目前，在發(fā)達(dá)國(guó)家被稱(chēng)為“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”的融資租賃業(yè)，在我國(guó)的發(fā)展還處于起始階段，基本上還未進(jìn)入到房地產(chǎn)領(lǐng)域，也包括保障性住房的建設(shè)中。但正如REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）對(duì)房地產(chǎn)業(yè)融資的重要意義一樣，誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)其參與到保障性住房建設(shè)中的重要作用。但是由于目前我國(guó)還未專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《融資租賃法》，并且現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)于融資租賃業(yè)進(jìn)入到保障性住房建設(shè)中還缺乏足夠的法律支持，在實(shí)務(wù)操作中也沒(méi)有相應(yīng)足夠的法律保障。
本文只是對(duì)于融資租賃進(jìn)入到保障性住房建設(shè)，做一個(gè)初步的法律構(gòu)想和探討，以求得拋磚引玉之作用，其中還缺乏詳細(xì)、充實(shí)的論證。筆者也希望政府相關(guān)部門(mén)能夠?qū)τ诒Ｕ闲宰》康娜谫Y租賃進(jìn)行翔實(shí)的研究，制定出法律、稅收、財(cái)務(wù)等方面的政策，讓融資租賃能夠?yàn)槲覈?guó)保障性住房建設(shè)目標(biāo)的順利完成做出貢獻(xiàn)。
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