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轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制研究
轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制研究李長健
一、安全的多維價(jià)值——轉(zhuǎn)基因食品安全的內(nèi)涵解讀
“21世紀(jì)是生物技術(shù)的世紀(jì)”，生物技術(shù)的高效迅猛發(fā)展促成了轉(zhuǎn)基因食品的大量生產(chǎn)。利用現(xiàn)代分子生物技術(shù)，將某些生物的基因轉(zhuǎn)移到其他物種中去，改造生物的遺傳物質(zhì)，使其在性狀、營養(yǎng)品質(zhì)、消費(fèi)品質(zhì)等方面向人們所需要的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。“轉(zhuǎn)基因食品”是一個(gè)新名詞，英文表述為“GeneticallyModifiedFood"，簡稱“GMF"。根據(jù)我國《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》第2條的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品是指利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的動(dòng)物、植物和微生物生產(chǎn)的食品和食品添加劑，包括轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物直接加工品和以轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物或者其直接加工品為原料生產(chǎn)的食品、食品添加劑。由于現(xiàn)階段轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展以植物轉(zhuǎn)基因食品為主，目前已上市的轉(zhuǎn)基因食品，大都是用植物轉(zhuǎn)基因作物加工而成的。[1]
安全是法律價(jià)值中最基本的價(jià)值之一，但是在一些關(guān)于公共利益和社會(huì)整體利益方面安全的重要性更加凸顯。安全是人類追求的核心價(jià)值之一，位于各種價(jià)值之首，是其他法律價(jià)值的前提。安全問題關(guān)系到每個(gè)公民的切身利益、社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)公共利益，如果一個(gè)社會(huì)安全連安全都不能提供，那么這個(gè)社會(huì)或者國家的合法性就不能得到認(rèn)可，同時(shí)其他的正義、秩序、自由、效率和公平價(jià)值也都是無源之水和無根之木。第一，安全是一個(gè)人權(quán)問題。安全是作為社會(huì)個(gè)體的人得以生存的基礎(chǔ)條件。英國功利主義法學(xué)派創(chuàng)始人邊沁則認(rèn)為，立法者要想保障社會(huì)幸福，就必須努力達(dá)到四個(gè)目標(biāo)，即保證公民的生計(jì)、富裕、平等和安全。在這四個(gè)法律目標(biāo)中，邊沁是把法律對(duì)社會(huì)安全的追求作為首要目標(biāo)、最高目標(biāo)和終極目標(biāo)。[2]據(jù)馬斯洛心理學(xué)理論，人的需求分成五個(gè)層次，其中最基本的需求就是人的安全需要，然后才是獲得尊重的需要、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要和人的全面發(fā)展的需要。第二，安全是一個(gè)政治問題。它是政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的主要目的。安全概念源于17世紀(jì)的宗教戰(zhàn)爭，根據(jù)當(dāng)時(shí)的國家學(xué)說，政府（國家）被賦予保護(hù)本國公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，因而任何危害公民人身、財(cái)產(chǎn)和生命的行為，國家都要加以制裁和排除，當(dāng)然捍衛(wèi)國家的安全更是整個(gè)國家和公民的基本義務(wù)。保障安全的義務(wù)發(fā)展到后來演變成為國家對(duì)于個(gè)人的基本權(quán)賦有立法保障使其不受侵害的義務(wù)。雖然對(duì)國家的職能經(jīng)歷了政治國家、守夜人國家、福利國家的歷史變遷，但國家對(duì)安全的保障職能長期以來無可置否，有的學(xué)者甚至將保障安全視為唯一真正的職能。國家通過法律規(guī)范確認(rèn)和保護(hù)人們對(duì)其生命、健康、財(cái)產(chǎn)的基本人權(quán)，保障人們對(duì)未來預(yù)期的希望和動(dòng)力。第三，安全是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。安全是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序開展的根本前提和最終保障。只有在安全的社會(huì)環(huán)境下，人們才可能有動(dòng)力、條件和機(jī)會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，創(chuàng)造財(cái)富、創(chuàng)新技術(shù)、變革組織。這些安全帶來的環(huán)境都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以正常開展的前提條件，也說明社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利進(jìn)行具有更直接的意義。第四，安全是一個(gè)社會(huì)問題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全要求國家通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律方式，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供必要的穩(wěn)定秩序，為經(jīng)濟(jì)主體在交易活動(dòng)中的利益產(chǎn)生提供強(qiáng)有力的保障，并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能出現(xiàn)的損害人身和財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)象提供預(yù)防、預(yù)警、救濟(jì)和保障機(jī)制。[3]
二、法律規(guī)制的必要性考量——轉(zhuǎn)基因食品安全特征和危害后果的理性分析
轉(zhuǎn)基因食品安全和一般食品安全相比具有其自身顯著的特性。第一，危害潛伏周期很長。通常食品安全所產(chǎn)生的危害問題都比較直觀，只要食用了含有有毒有害物質(zhì)的食品，人體就會(huì)立即或者在相對(duì)不太長的時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出食物中毒之類的病癥。但是轉(zhuǎn)基因食品安全涉及的危害，無論是對(duì)生態(tài)環(huán)境還是人體健康的威脅都是潛在的，危害周期很長，而且未能明確具體地表現(xiàn)出到底會(huì)導(dǎo)致何種病癥或其他問題。第二，生態(tài)環(huán)境破壞性。一般食品安全問題僅僅是指對(duì)人體健康的影響，但轉(zhuǎn)基因食品可能導(dǎo)致生物倫理和生物多樣性的破壞，對(duì)生物安全帶來很大的破壞，并且危害結(jié)果很難恢復(fù)。第三，安全檢測風(fēng)險(xiǎn)性。依照目前的科技發(fā)展，科學(xué)手段尚且沒有發(fā)達(dá)到能夠像對(duì)普通食品那樣，準(zhǔn)確檢測出到底在何種標(biāo)準(zhǔn)度下才是安全的。[4]由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)己經(jīng)在全世界廣泛應(yīng)用，轉(zhuǎn)基因食品也在商場超市、街頭巷尾大量銷售，由于其潛在的危害的不可知性，一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后果不堪設(shè)想；第四，危害后果的復(fù)雜性。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因食品是利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的動(dòng)物、植物和微生物生產(chǎn)的食品和食品添加劑，其可能導(dǎo)致基因污染，極有可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成毀滅性的打擊，對(duì)人體乃至其他一切生物的遺傳基因造成變異性破壞，更有可能產(chǎn)生難以預(yù)知的后遺癥，嚴(yán)重危害當(dāng)代人的生存發(fā)展、代際間的平衡和協(xié)調(diào)，不利于實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)以及人與自然的和諧發(fā)展。第五，法律規(guī)制方式的綜合性。由于轉(zhuǎn)基因食品可能帶來的巨大危害，萬畝將通過民法、刑法、行政法和經(jīng)濟(jì)法等各種性質(zhì)的法律責(zé)任來保障人們的安全。所以既要針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的特征，又要更加注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，建立事前、事中、事后的全過程監(jiān)控機(jī)制，確立嚴(yán)格合理的法律制度，提供系統(tǒng)全面的法律保障。[5]
轉(zhuǎn)基因食品安全潛在性危害主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一轉(zhuǎn)基因食品可能產(chǎn)生對(duì)抗生素的抗藥性。生物之間復(fù)雜、和諧的相互關(guān)系可能會(huì)被轉(zhuǎn)基因食品的基因突變而破壞，長時(shí)間的使用有可能打破人體抗體和藥物治療的平衡，導(dǎo)致抗藥性對(duì)藥物的嚴(yán)重影響。其二轉(zhuǎn)基因食品可能會(huì)導(dǎo)致不良的過敏反應(yīng)。轉(zhuǎn)基因食品可能帶來生物基因的污染，轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能對(duì)生物倫理和生物多樣性構(gòu)成威脅，可能會(huì)出現(xiàn)使用轉(zhuǎn)基因食品而導(dǎo)致過敏現(xiàn)象的發(fā)生；其三轉(zhuǎn)基因食品可能含有未被發(fā)現(xiàn)的致毒物質(zhì)。關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的安全性的認(rèn)識(shí)不同國家觀點(diǎn)相異，學(xué)界、技術(shù)界和政府也沒有達(dá)成一致的結(jié)論。美國認(rèn)為轉(zhuǎn)基因技術(shù)是安全的，而以歐盟為代表的西方國家卻反對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、銷售和食用，并禁止美國的轉(zhuǎn)基因食品向其出口。
三、實(shí)踐回應(yīng)——轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的構(gòu)建進(jìn)路
�。ㄒ唬┮�(guī)范化保障機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)
轉(zhuǎn)基因技術(shù)是一項(xiàng)新興技術(shù)，其對(duì)人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響不可預(yù)知。為了確保轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全應(yīng)用和轉(zhuǎn)基因科研活動(dòng)的正常開展，我們必須構(gòu)建規(guī)范化和制度化的保障機(jī)制。第一，建立明確的轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度。轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度是我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法體系中一個(gè)獨(dú)立的、特殊的、重要的組成部分。轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是國家為了提高轉(zhuǎn)基因食品質(zhì)量、控制污染，按照法定程序制定的具有法律性質(zhì)的各種技術(shù)規(guī)范的總稱，以期實(shí)現(xiàn)人體健康、社會(huì)財(cái)富和生態(tài)平衡。目前我國轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定仍是落后、模糊和空白，我們可以綜合我國國情的基礎(chǔ)上制定適合我國經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)發(fā)展水平的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。第二，規(guī)范合理的轉(zhuǎn)基因食品安全檢測制度。轉(zhuǎn)基因食品具有很強(qiáng)的技術(shù)性，要努力做到消費(fèi)者的食用安全，所有的轉(zhuǎn)基因食品都必須經(jīng)過系統(tǒng)、全面和嚴(yán)格的檢測監(jiān)管程序。檢測程序是一種事前的預(yù)防，爭取在轉(zhuǎn)基因食品上市前就發(fā)現(xiàn)問題，確保消費(fèi)者的身體健康和生態(tài)環(huán)境安全。由于我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法相對(duì)落后，缺乏上市前的檢測監(jiān)管程序，導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因食品沒有被檢測或者沒有被嚴(yán)格檢測，可能對(duì)我國人們的生命、健康、財(cái)產(chǎn)和社會(huì)的生態(tài)系統(tǒng)造成巨大的危害。第三，制定專門的轉(zhuǎn)基因食品知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利包括獨(dú)占權(quán)、許可權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、標(biāo)記權(quán)和放棄權(quán)。轉(zhuǎn)基因食品技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度保證了知識(shí)產(chǎn)權(quán)擁有者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的高度壟斷，其潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值和高額回報(bào)使得各國的研究機(jī)構(gòu)和大小公司紛紛投入巨額資金。如果沒有相對(duì)應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，可能會(huì)影響轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、科研和銷售。第四，強(qiáng)化嚴(yán)格的法律責(zé)任體系。轉(zhuǎn)基因食品安全的法律責(zé)任是指違反有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范，破壞轉(zhuǎn)基因食品安全的單位或個(gè)人，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范具有國家的強(qiáng)制性，只有通過對(duì)違反轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范的直接責(zé)任人或單位進(jìn)行法律制裁，才能保障轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)范的順利實(shí)施。[6]
�。ǘ┥鐣�(huì)性監(jiān)督機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的環(huán)境氛圍
轉(zhuǎn)基因食品安全的規(guī)制是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，離不開整個(gè)社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化，比如建立社會(huì)誠信體系、完善社會(huì)相關(guān)的中介組織和加強(qiáng)媒體在轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制中監(jiān)督披露作用，這是實(shí)現(xiàn)構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制的環(huán)境保障。第一，整合社會(huì)誠信體系，加大受監(jiān)管企業(yè)的法律責(zé)任。市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，誠信是降低交易成本、信息成本的基礎(chǔ)。誠信是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，沒有完善的信用制度，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)就不可能真正建立和發(fā)展起來。因此，必須加快建立和完善適合我國國情的誠信管理法律制度，實(shí)施企業(yè)誠信守法提醒制、警示制、公示制，構(gòu)建社會(huì)信用體系。對(duì)企業(yè)采取信用等級(jí)管理制度，對(duì)違反法律法規(guī)的企業(yè)給予降級(jí)處理，并對(duì)企業(yè)的等級(jí)狀況進(jìn)行網(wǎng)上公示，促使企業(yè)在社會(huì)監(jiān)督的壓力下放棄違法和機(jī)會(huì)主義傾向。第二，培育社會(huì)中介組織，加強(qiáng)社會(huì)的自律控制機(jī)制。由于信息的不對(duì)稱和規(guī)制主體的能力限制，必須培育并完善社會(huì)中介組織，積極推行行業(yè)自律。根據(jù)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要防止社會(huì)中介組織的權(quán)力異化和出租、尋租，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)中介組織的引導(dǎo)與管理。第三，重構(gòu)信息披露制度，強(qiáng)調(diào)媒體的輿論監(jiān)督。轉(zhuǎn)基因食品由于高技術(shù)性使消費(fèi)者存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題。只有建立發(fā)達(dá)的信息傳播平臺(tái)，使轉(zhuǎn)基因食品安全的相關(guān)信息讓消費(fèi)者低成本、快速的獲得，才能保障消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的識(shí)別能力、權(quán)利的保障能力。
�。ㄈ┫M(fèi)者參與機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的社會(huì)保障
消費(fèi)者的意愿是每一個(gè)具體人群或個(gè)人意愿的集合，同樣消費(fèi)者的利益也是每一個(gè)具體人群或個(gè)人利益的集合，個(gè)體的意愿或利益只有符合消費(fèi)者意愿或利益時(shí)，才有其合理性。因此，消費(fèi)者有權(quán)參與轉(zhuǎn)基因食品的安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定，參與到轉(zhuǎn)基因食品的安全管理規(guī)則的制定，從而使人們通過參加決策，制定政策來控制各種活動(dòng)，自覺或民主地投入致力于發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品的努力上去。消費(fèi)者參與轉(zhuǎn)基因食品安全保障制度的機(jī)制則應(yīng)是明晰確定對(duì)包括預(yù)案參與、全過程參與及行為參與在內(nèi)的過程和方法。第一，消費(fèi)者對(duì)預(yù)案參與。預(yù)案的通過往往表現(xiàn)為國家的公共政策，這是消費(fèi)者參與轉(zhuǎn)基因食品安全保障的根源，是根本的、最基礎(chǔ)的和最高層次的參與。綜合決策部門或轉(zhuǎn)基因食品安全保障的主管部門在制定轉(zhuǎn)基因食品政策、法規(guī)、規(guī)劃和可行性論證時(shí)，主要通過網(wǎng)上討論、問卷調(diào)查、專家咨詢、消費(fèi)者聽證會(huì)、消費(fèi)者代表座談等形式，來征詢、聽取消費(fèi)者的意見；決策出臺(tái)前的論證會(huì)應(yīng)請消費(fèi)者代表參加，決策出臺(tái)時(shí)要采用適當(dāng)方式公布于眾，消費(fèi)者不認(rèn)可的決策決不能出臺(tái)。第二，消費(fèi)者全過程參與。這是消費(fèi)者參與轉(zhuǎn)基因食品安全保障的關(guān)鍵，是事前的監(jiān)督性參與。在轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、研究、銷售以及售后問題等決策的實(shí)施過程中要隨時(shí)聽取消費(fèi)者意見，接受輿論監(jiān)督。通常采用食品安全電子信箱、免費(fèi)熱線電話、重點(diǎn)新聞曝光和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來獲取消費(fèi)者信息的多種方式。充分發(fā)揮公益組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、人民代表、新聞?dòng)浾叩鹊淖饔�，同時(shí)要定期召開公開的信息發(fā)布會(huì)，保證消費(fèi)者的知情權(quán)。(325224.com)[7]第三，消費(fèi)者行為參與。消費(fèi)者行為參與主要是要求政府應(yīng)面向社會(huì)，面向消費(fèi)者進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品的宣傳教育工作，擴(kuò)大消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的了解能力，提高消費(fèi)者的信息辨別能力，消除消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的擔(dān)心，以緩解對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性的顧慮，促進(jìn)轉(zhuǎn)基因食品市場環(huán)境的培育。
（四）國際化協(xié)調(diào)機(jī)制：構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的合作平臺(tái)
隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化和全球化的加快，整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體，尤其是在我國加入世界貿(mào)易組織之后，其他國家的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化對(duì)我國的影響逐步加深。轉(zhuǎn)基因食品是一個(gè)技術(shù)含量高的產(chǎn)業(yè)，國外在這方面有著極其豐富的經(jīng)驗(yàn)，在美國有轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，在歐盟有完善健全的食品安全監(jiān)管、規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，這些都需要我們通過國際化協(xié)調(diào)機(jī)制來解決，創(chuàng)造一個(gè)國際化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的國際化和本土化并行發(fā)展。轉(zhuǎn)基因食品安全問題的跨國性、突發(fā)性、不確定性和長期性以及生物安全學(xué)的科學(xué)性，決定了解決轉(zhuǎn)基因食品安全問題的策略是系統(tǒng)的、全方位的，應(yīng)在全球范圍內(nèi)建立一個(gè)綜合性轉(zhuǎn)基因食品安全體系，加強(qiáng)國際合作，進(jìn)而增進(jìn)全球化時(shí)代的國家安全。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易日益全球化的背景下，轉(zhuǎn)基因作物及食品安全領(lǐng)域的國際合作尤為重要，任何一個(gè)國家都不可能僅通過其國內(nèi)食品立法保護(hù)本國的利益。由于全球自然生態(tài)環(huán)境的整體性，特別是在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化的背景下，進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品安全管理的國際合作尤為重要。[8]我國的轉(zhuǎn)基因食品安全立法應(yīng)廣泛吸收和轉(zhuǎn)化國際法中有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)范，借鑒和參考生物安全管理國際慣例，強(qiáng)化我國轉(zhuǎn)基因食品安全管理和法律保障，在維護(hù)我國合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，與全球各國共同合作，在建設(shè)國際化合作機(jī)制的基礎(chǔ)上致力于轉(zhuǎn)基因食品安全法律桂枝的研究和發(fā)展。
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