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初析人事爭議與勞動爭議的異同與關(guān)聯(lián)
初析人事爭議與勞動爭議的異同與關(guān)聯(lián)[前面的話]
人事爭議可以說自新中國成立以來，隨著干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在與發(fā)生的矛盾、分歧與爭議無時不在。從五十年代到九十年代中期在人事問題上發(fā)生的上級與下級之間、人員與領(lǐng)導(dǎo)之間、人與機(jī)構(gòu)之間、單位與人事機(jī)構(gòu)之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發(fā)生的爭議、矛盾基本上通過黨組織、行政命令、政策、甚至個人權(quán)利威望與影響力來解決。這些人事矛盾基本上在內(nèi)部消化，幾乎從未沒有公開。而到了九十年代由于政治與民主法制進(jìn)程加快，以及人事制度改革提到國家改革部署日程上來，隨著人事制度的悄然進(jìn)行，這種矛盾日益公開。此時人事部認(rèn)為，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人事制度改革的深化，人事爭議日益增多。這些爭議如果不能及時得到解決，勢必?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，影響社會的穩(wěn)定和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為公正及時地處理人事爭議，強(qiáng)化人事部門的監(jiān)督、保障職能，妥善處理中央國家行政機(jī)關(guān)及其直屬單位和跨地區(qū)的人事爭議案件，人事部以人發(fā)[1996]46號《關(guān)于成立人事部人事仲裁公正廳有關(guān)問題的通知【1996-05-24】》，該文適用人事部關(guān)于印發(fā)《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》的通知【1995-08-11】為依據(jù)，隨后人事部又下發(fā)人發(fā)[1997]71號關(guān)于印發(fā)《人事爭議處理暫行規(guī)定》的通知【1997-08-08】以及人事部以人發(fā)[1999]99號關(guān)于印發(fā)《人事爭議處理辦案規(guī)則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》的通知【1999-09-06】這一時期，人事部公開提出了“人事爭議”這一用詞，真正意義上的人事爭議處理實(shí)際并未開始，“人事爭議”并不具有法律特征，人事部的這些文件并沒有任何制定的法律依據(jù)，更無具體程序上、實(shí)體上可適用的國家法律。人事部在這方面只是下一下文，完全停滯不動。另一方面廣大國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及工作人員基于內(nèi)部行政文件則并不看好人事部所謂的“人事爭議”來解決爭議，因此這些文件仍屬于政策文件或稱政策性行政文件。
國務(wù)院以國辦發(fā)[2002]35號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》，并指出：在事業(yè)單位試行人員聘用制度，是用人制度的一項重要改革，是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的事業(yè)單位人事制度的重要措施，對實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略，調(diào)動事業(yè)單位各類人員的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項社會事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。雖然國辦發(fā)[2002]35號是針對國家事業(yè)單位的，而國家機(jī)關(guān)并未“觸動”，但完全可以這樣認(rèn)為，正式拉開了人事制度改革的序幕。
[問題由來]
國辦發(fā)[2002]35號文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》正式下發(fā)后，各地開始制定人事爭議仲裁的細(xì)則（辦法）來配合這項重要改革。在之前不少地區(qū)已制定出臺的，也做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業(yè)單位的工作人員依據(jù)人事仲裁規(guī)則向當(dāng)?shù)厝耸聽幾h仲裁委提出申訴。由于人事爭議仲裁委員會設(shè)在人事行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，所依據(jù)的仲裁規(guī)則是人事部門根據(jù)人事部文件所制訂的政策文件，人事爭議仲裁沒有任何法律依據(jù)，這樣的人事爭議仲裁完全是政策指導(dǎo)下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了并于同日生效實(shí)施的最高人民法院法釋[2003]13號《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》，使得人事爭議仲裁與司法審判有了接軌，人事爭議案件訴訟方有法可依。
此時，人事爭議仍延用了勞動爭議處理的“一裁兩審制”，似乎問題有了出路。但是，這種接軌是形式上的接軌，而不是實(shí)質(zhì)上的，更不是法律意義上的接軌。此時出現(xiàn)了仲裁沒有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事爭議案件訴訟則適用《勞動法》由人民法院民事審判庭進(jìn)行審理。此時各地不少事業(yè)單位的工作人員，以為有了司法解釋，官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些當(dāng)事人對這種兩脫離的接軌可能帶來的惡果以及訴訟的復(fù)雜性沒有足夠的認(rèn)識與心理準(zhǔn)備，其仲裁申訴往往被人事仲裁委以“不予受理”對待，而當(dāng)?shù)胤ㄔ河忠浴皼]有受理依據(jù)”而不予受理，更有甚者先受理，然后再“駁回起訴”來“封殺”，這些做法讓申訴當(dāng)事人苦不堪言。
出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，除了部分案件系受理機(jī)關(guān)與人民法院對個案錯誤的處理外，沒有弄清人事爭議與勞動爭議之間的區(qū)別、共同點(diǎn)以及相關(guān)聯(lián)系也是一個重要的原因。本文試對這類問題作一個粗淺分析，著重引出人事爭議案件的管理與受理、法律適用方面的現(xiàn)狀、存在的問題與可能的解決方式。
本文系人事爭議目前存在的現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)象與問題的純學(xué)理討論，并就有關(guān)問題提出建設(shè)性作一次嘗試。
一、人事爭議與勞動爭議的共同點(diǎn)：
1、爭議常見的起動一方當(dāng)事人（申訴主體），往往表現(xiàn)為仲裁申訴人均為勞動者。爭議當(dāng)事人另一方（被申訴主體）為企業(yè)、單位，往往表現(xiàn)為仲裁被申訴人。應(yīng)當(dāng)說，在我國《憲法》保證下，工廠工人職工、國家機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位工作人員、軍人、司法機(jī)關(guān)工作人員、個體工商戶、民營企業(yè)、私營企業(yè)用工、農(nóng)民工、藝術(shù)工作者、自由職業(yè)者、企業(yè)家等等都是我國社會主義建設(shè)的勞動者，他們之間僅僅是從事的職業(yè)崗位不同。
2、在相對于企業(yè)、單位以及政府職能部門勞動者都是弱勢群體中的一員。
3、人事爭議與勞動爭議的現(xiàn)行程序法律均適用“一裁兩審制”，即要啟動司法程序提起訴訟必須經(jīng)過仲裁這個前置程序。
4、根據(jù)最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類爭議案件均適用《勞動法》。并且均由人民法院的民事審判庭審理，基本上是由原審理勞動爭議案件的法庭來審理人事爭議案件。
5、兩類仲裁委均設(shè)在國家行政機(jī)關(guān)（勞動主管機(jī)關(guān)與人事主管機(jī)關(guān)）內(nèi)，一般為其處（科）級單位。
6、兩類合同凡是因履行合同發(fā)生的爭議范圍所包容的爭議事項都是非常寬的，所能提出糾紛爭議的事項，可形成訴訟的案件非常多。
二、人事爭議與勞動爭議的區(qū)別：
1、主體之間的不平等：企業(yè)、單位相對與勞動者之間存在著不同程序的權(quán)利不平等因素。
2、建立關(guān)系的合同的表現(xiàn)形式不同：人事爭議與工作人員之間是聘用合同關(guān)系，解決的是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議”；勞動爭議之間是勞動合同關(guān)系，解決的是“因企業(yè)開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動離職；因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護(hù)的規(guī)定；因履行勞動合同發(fā)生的爭議以及法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照本條例處理的其他勞動爭議�！敝档米⒁獾氖�，不論那類合同，凡是因履行合同發(fā)生的爭議范圍所包容的爭議事項都是非常寬的，故有法官認(rèn)為“以履行聘用合同發(fā)生的爭議來界定人事爭議范圍太大”。
3、國家實(shí)現(xiàn)管理職能的主體以及管理關(guān)系不同：人事關(guān)系是國家人事行政管理機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關(guān)系的行政法律關(guān)系。勞動關(guān)系是國家勞動行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)督各類企業(yè)執(zhí)行國家勞動法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)以保護(hù)勞動者合法權(quán)益為主的一種非直接利害關(guān)系的監(jiān)督關(guān)系。國家勞動行政管理機(jī)關(guān)與、各類企業(yè)、勞動者之間不具有直接的行政法律關(guān)系。
4、由于我國多年的體制，凡屬于人事部門下達(dá)人事編制、受其管理的是干部；凡屬于勞動部門職能范圍內(nèi)的單位的職工均為工人。
5、在我國實(shí)行勞動制度改革，逐步過渡到全員勞動合同制近20年后的現(xiàn)代企業(yè)組織中，一般情形下沒有干部身份的人員存在，企業(yè)與職工之間是完全的勞動合同關(guān)系，即勞動用工關(guān)系。發(fā)生勞動爭議只能到勞動爭議仲裁委申訴。而事業(yè)單位中的人員情形就比企業(yè)復(fù)雜得多，其中有國家事業(yè)單位干部（具有人事編制的人員）、有聘用制干部（有稱合同制干部，社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這類干部應(yīng)當(dāng)與工人一樣參加養(yǎng)老保險，實(shí)質(zhì)上就是工人，類似于國營企業(yè)改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門下達(dá)了編制的人員）、有事業(yè)單位聘用人員、社會聘用人員、固定工、臨時工等類別，這些人員與事業(yè)單位之間的關(guān)系由不同的合同關(guān)系所聯(lián)系，其工資待遇、分配制度也有所不同，這也產(chǎn)生了不同的用人法律關(guān)系。發(fā)生爭議后，一般是具有人事編制的人員方可到人事爭議仲裁委進(jìn)行申訴（但目前已不是單一的這種情形），其他人員應(yīng)作為勞動合同關(guān)系或視為勞動合同關(guān)系到勞動爭議仲裁委申訴。
6、目前事業(yè)單位的界線已逐漸變得模糊與不清晰，部分非國家正式事業(yè)單位享受事業(yè)單位待遇或模式經(jīng)營的如民辦學(xué)校，或稱民辦非企業(yè)單位如駕校、民辦科研機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所（筆者注：目前稅務(wù)、社保機(jī)構(gòu)將律師歸入私營企業(yè)類管理對待）。一般事業(yè)單位由民政部門核準(zhǔn)頒發(fā)《事業(yè)單位法人》證照，而原作為事業(yè)單位的律師事務(wù)所則一直由司法行政機(jī)關(guān)核發(fā)《律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可證》，而無《事業(yè)單位法人》證照，但組織機(jī)構(gòu)代碼證上原屬于事業(yè)單位，現(xiàn)已不屬此列。可以這樣認(rèn)定凡持有《事業(yè)單位法人》證照的單位均系事業(yè)單位，只是這些事業(yè)單位中的所有制形式存在不同，如學(xué)校事業(yè)單位，對全民所有制學(xué)校一般稱為“公辦學(xué)�！�，而非全民所有制的學(xué)校一般稱“民辦學(xué)�！�，或“社會力量辦學(xué)”。而企業(yè)均應(yīng)由國家工商行政部門核準(zhǔn)頒證根本不存在這類問題，只是依照《公司法》設(shè)立的稱之為“公司”，相對，一般工廠、經(jīng)濟(jì)組織則稱之為“企業(yè)”。
7、勞動爭議解決的是由勞動法律所調(diào)整的社會勞動關(guān)系。而人事爭議解決的是人事政策文件所調(diào)整的社會關(guān)系上的部分人事用人及其他關(guān)系。在事業(yè)單位中存在著內(nèi)部行政處分爭議，而企業(yè)中一般表現(xiàn)為勞動關(guān)系，而不表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部行政關(guān)系。
三、人事爭議與勞動爭議的關(guān)聯(lián)：
1、關(guān)于兩類爭議均適用《勞動法》是否適當(dāng)?shù)膯栴}。
從宏觀上說，本文前述各類人員均為社會勞動者，這點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒有分歧。而為何在處理人事爭議案件中，適用《勞動法》會存在困難，有專家學(xué)者認(rèn)為：這是由于“人事關(guān)系與勞動關(guān)系、人事爭議與勞動爭議的區(qū)分”不易區(qū)分所致，因此他們提出只能“參照適用勞動法”的觀點(diǎn)。
這里存在一個認(rèn)識誤區(qū)，也是目前我國從事制度現(xiàn)狀的所帶來的問題。即勞動關(guān)系中，企業(yè)與職工之間存在的是勞動法律關(guān)系，而調(diào)整這一關(guān)系的法律法規(guī)及配套規(guī)范業(yè)已基本建立。而人事制度中，基本沒有一個可供適用的法律，執(zhí)行的基本上是人事部、廳、局三級的人事政策性文件規(guī)定。而這些文件必然與勞動法律法規(guī)處于對立、沖突、相悖、甚至是對抗的。解決這一相關(guān)問題，唯一辦法，在人事制度改革中逐步地、分類地依據(jù)《立法法》制定出臺相應(yīng)的行政法規(guī)來替換先前的政策性行政文件。在方面，實(shí)行事業(yè)單位人員聘用合同制、工傷保險制度、社會保障保險制度已進(jìn)行嘗試向《勞動法》靠攏，希望能夠最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一適用法律的結(jié)果，只是聘用合同制以及國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工傷保險具體規(guī)定尚未出臺（注：這些規(guī)定必須由國務(wù)院發(fā)布方為行政法規(guī)），由于人事爭議往往是勞動者對事業(yè)單位適用人事政策性文件所致的結(jié)果不服所致，仲裁與訴訟的焦點(diǎn)必然落在對這些文件的合法性、合理性、公平性的認(rèn)定之上，而這些文件必竟不是法律，人民法院認(rèn)定必然有難度。因此人民法院感到在審理人事爭議案件中適用《勞動法》非常棘手。
另一方面，人事部于2003-09-29（2003年12月方予公布）出臺國人部發(fā)〔2003〕30號《關(guān)于推動人事爭議仲裁工作有關(guān)問題的通知》，《通知》指出“該《規(guī)定》（注：法釋[2003]13號司法解釋）確定了人事爭議仲裁制度與司法制度的關(guān)系，表明人事爭議仲裁進(jìn)一步走上法制化的軌道，同時也對人事爭議仲裁工作提出了更高要求，對推動人事爭議仲裁制度建設(shè)和人事爭議仲裁工作的開展將產(chǎn)生重要作用。”、“各地仲裁機(jī)構(gòu)要積極加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，就人事爭議仲裁與司法接軌后的工作銜接問題，如受案范圍和管轄的確定、強(qiáng)制執(zhí)行的申請程序、仲裁案卷的移轉(zhuǎn)等進(jìn)行協(xié)商，確立相關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制，制訂有關(guān)的工作制度，確保各項工作能按照程序有條不紊地進(jìn)行”。該《通知》仍存在兩個方面問題，（1）、回避了適用《勞動法》問題；（2）、對于原人事政策文件與法律如何“銜接”，也沒有作任何實(shí)質(zhì)性工作。在此情形下，人民法院在審理人事爭議案件中適用《勞動法》比較困難的現(xiàn)狀可能還會持續(xù)相當(dāng)長的一個時期。
2、人事關(guān)系與勞動關(guān)系之間的關(guān)聯(lián)：
人事爭議與勞動爭議是人事關(guān)系與勞動關(guān)系的實(shí)質(zhì)反映，這一點(diǎn)無法回避。長期以來，人們認(rèn)為勞動關(guān)系是雇用關(guān)系、勞資關(guān)系，即勞動者的義務(wù)是做工，而權(quán)利僅僅是掙錢而已。而人事關(guān)系則被認(rèn)為是一種與身俱來的身份以及這一身份所對應(yīng)權(quán)利與待遇關(guān)系。因此，認(rèn)為“人事關(guān)系與勞動關(guān)系在法律價值、基本原則上均有所不同”。這里暫且不討論這種觀念的對與錯，人民法院的編制、任命由人事部門（當(dāng)然還有組織部門）掌控，最高人民法院也無他法的現(xiàn)狀等因素。但這種觀點(diǎn)至少反映出部分人對不同的當(dāng)事人有著不同的價值取向，這種取向無疑難于保證公正、公平的對待案件與案件當(dāng)事人。
勞動關(guān)系是由勞動法律法規(guī)調(diào)整的用工單位與勞動者通過勞動合同建立起來的關(guān)于勞動權(quán)利義務(wù)的社會關(guān)系。人事關(guān)系是事業(yè)單位通過國家人事行政機(jī)關(guān)依據(jù)人事政策文件規(guī)定建立起來的關(guān)于勞動權(quán)利義務(wù)以及非勞動權(quán)利義務(wù)的社會關(guān)系。最高人民法院的法函[2004]30號《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》提到“涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容”，這里暫且不做出包含勞動權(quán)利的關(guān)系就是勞動關(guān)系的推定，但它至少清楚表明了人事關(guān)系中包含了勞動權(quán)利與其他非勞動關(guān)系的權(quán)利，這些權(quán)利中的主要部分是勞動權(quán)利，這也表明人事關(guān)系與勞動關(guān)系之間存在著基于勞動權(quán)利為基礎(chǔ)的必然關(guān)聯(lián)。
從前面對事業(yè)單位人員種類現(xiàn)狀的分析可見，實(shí)際上國家事業(yè)單位人員編制現(xiàn)已被鎖定，除新分配的大專院校畢業(yè)生、退伍軍人、事業(yè)單位之間人員調(diào)動等情形進(jìn)入事業(yè)單位外，基本上編制不會增加。不少事業(yè)單位在用人問題上基本采用向社會公開招聘的方法來解決人員不足與專門人員需求問題。這類人員與企業(yè)用工實(shí)質(zhì)上沒有本質(zhì)或法律上的區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)行司法解釋規(guī)定，凡與事業(yè)單位簽訂聘用合同的人員與事業(yè)單位發(fā)生爭議均可到人事爭議仲裁委申訴，對這類人員發(fā)生的爭議適用《勞動法》應(yīng)當(dāng)是可以的，這實(shí)際上突破了“凡具有人事編制的”限制。今后事業(yè)單位與工作人員、員工之間大致可采用兩種合同（即聘用合同、勞動合同）。聘用合同者表現(xiàn)為“人事關(guān)系”到人事爭議仲裁委申訴，而勞動合同者反映為“勞動關(guān)系”的到勞動爭議仲裁委申訴。此時兩類仲裁已沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，近日南京市的一起人事爭議案件中，單位是在工商注冊的企業(yè)，但所與員工簽訂的合同，單位到人事局進(jìn)行了合同鑒證，故當(dāng)事人只好以此合同到人事爭議仲裁委去申訴，這一案例證明了勞動合同與聘用合同沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，反映了兩類關(guān)系相互之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)這一點(diǎn)。
3、勞動法律法規(guī)與人事政策文件的關(guān)聯(lián)：
由于人事制度政策依據(jù)的現(xiàn)狀與下級法院的反映請示，最高人民法院于2004年4月30日出臺了法函[2004]30號司法解釋性司法文件《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》，而該文至今未在《最高人民法院公報》上刊出，《最高人民法院網(wǎng)》、《中國法院網(wǎng)》、《人民法院報網(wǎng)》均未刊出，到是國家人事部網(wǎng)站最先最快獨(dú)家予以刊出，隨后地方部分人事信息網(wǎng)站也隨即刊出，這不難看出人事部對此司法文件的歡迎態(tài)度。
法函[2004]30號第一條規(guī)定“《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2003]13號）第一條規(guī)定，“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定�！边@里“適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定�！边@第一條規(guī)定似乎將勞動法律法規(guī)與人事政策文件作了一個協(xié)調(diào)分工，但實(shí)質(zhì)是對其存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)作了一個分割。
借此機(jī)會需要說明的是，第一條規(guī)定使用了“人事方面的法律規(guī)定”，這一點(diǎn)實(shí)際上是不存在的，可以用兩個例子來說明這一現(xiàn)實(shí)：（1）、到目前為止各地的關(guān)于人事爭議仲裁辦法（規(guī)定），均沒有援引所適用的法律依據(jù)，就連被認(rèn)為的制定最為成功的《北京市人事爭議仲裁辦法》也沒有援引任何法律，而巧妙的稱“為公正、及時地處理人事爭議，保障爭議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)本市實(shí)際情況，制定本辦法�！睘橐罁�(jù)。（2）、最高人民法院2004年5月18日出臺的法[2004]96號《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》規(guī)定：“考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當(dāng)時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)�！卑催@一《紀(jì)要》有“在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)”規(guī)定，在《立法法》施行后至目前國務(wù)院并未出臺有關(guān)“人事方面”的行政法規(guī)，既然如此，在審理人事爭議案件時，只有過去出臺近十年、甚至超過十年之久的政策文件規(guī)定可用。即便是這些人事政策文件規(guī)定中有部分屬于“人事方面的法律規(guī)定”，那么在庭審時又如何區(qū)分呢？
而正確適用程序法是保證實(shí)體法得于正確適用的前提條件，按照法函[2004]30號第一條規(guī)定會出現(xiàn)兩種有意思的情形：（1）、這里暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用于現(xiàn)在狀況的問題，人民法院審理人事爭議案件時以《勞動法》的相關(guān)法律規(guī)定作為程序運(yùn)用去保證人事政策文件正確適用。（2）、《勞動法》及相關(guān)法律規(guī)定本身由程序法律規(guī)范與實(shí)體法律規(guī)范組成，在審理人事爭議案件時可適用其中的勞動程序法律規(guī)范，那么適用勞動實(shí)體法律規(guī)范基層人民法院為何會感到“適用困難”，從而得出“審理人事爭議一概適用勞動法勢必產(chǎn)生問題”的結(jié)論而要求“參照”呢。不過，最高人民法院的起草者必竟是專家，他們給出了一條變通路子，即“但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。”來適用勞動實(shí)體法律規(guī)范。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”，也給訴訟當(dāng)事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據(jù)，但其中仍帶著一個人事政策文件與勞動實(shí)體法律規(guī)范適用沖突的矛盾。
四、人事爭議起訴案件與勞動爭議起訴案件在管轄與受理方面的關(guān)聯(lián)：
1、仲裁與訴訟的管轄：
由于兩類案件都設(shè)置了仲裁前置程序，要想訴訟就必須先仲裁，故這里需要先討論仲裁的管轄與受理的情形。仲裁的管轄由于諸多原因形成了特有的屬地條塊加行政級別的模式，（1）、屬地管轄：一般情形下，以被申訴單位所在地的行政區(qū)劃為界，由被申訴單位所在地的市區(qū)仲裁委受理；（2）、“條塊”管轄：被申訴單位的行政主管部門的仲裁委受理，如中央國家行政機(jī)關(guān)在京直屬事業(yè)單位人事爭議仲裁委員會；（3）、行政級別管轄：即按被訴單位的行政級別分別由省廳、市區(qū)局所屬的仲裁委管轄。
對于這么復(fù)雜的管轄，實(shí)際不利于當(dāng)事人申訴，也不利案件今后可能受訴人民法院的管轄確定，更不利于今后可能的案件執(zhí)行。首要的仲裁管轄原則是仲裁機(jī)構(gòu)與管轄法院一致的原則，其次在地域管轄上由用人單位所在地或人事合同履行地的仲裁委、基層人民法院管轄。在級別管轄上應(yīng)貫徹仲裁委無級別之分、起訴的一審由基層人民法院受理的原則。
對于人事爭議訴訟案件的管轄，北京市高級人民法院給北京基層法院下發(fā)了《通知》，基本采用了這樣的模式來規(guī)范人事爭議訴訟案件的管轄。最高人民法院在2004年4月30日以法函[2004]30號《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》對“事業(yè)單位人事爭議案件由用人單位或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄�！钡墓茌犜瓌t予以確認(rèn)。
北京市高級人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知
京高法發(fā)[2003]356號
市第一、第二中級人民法院；各區(qū)、縣人民法院：
依據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》及相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)對有關(guān)事業(yè)單位人事爭議案件的受理和管轄問題通知如下：
一、當(dāng)事人對人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日以后作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)依法受理。
當(dāng)事人對人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日之前作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，于2003年9月5日以后提起民事訴訟，如果其起訴是在收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)的，人民法院也應(yīng)依法受理。
二、事業(yè)單位人事爭議案件在最高人民法院沒有正式批復(fù)前，一律暫由事業(yè)單位所在地或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。
聘用合同履行地不明確的，由事業(yè)單位所在地的基層人民法院管轄。
三、事業(yè)單位人事爭議案件由民一庭（原民事審判庭）審理。
特此通知。
2、仲裁與訴訟的受理：
仲裁受理看似簡單，但兩類仲裁的申訴受理實(shí)際上存在一些問題。仲裁申訴受理，一般當(dāng)事人會遇到兩類情形：（1）、實(shí)際不屬于仲裁的爭議，而不受理；（2）、實(shí)際應(yīng)屬于仲裁管轄的案件，由于仲裁委基于眾所周知的原因卻作出不予受理的決定，發(fā)給申訴人《不予受理案件通知書》，有的仲裁委更絕，只是口頭說說不受理但什么也不出具。
《勞動法》第八十三條規(guī)定“勞動爭議當(dāng)事人對仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行仲裁裁決的，另一方當(dāng)事人可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”《勞動法》規(guī)定為只有對“仲裁裁決”不服的才可起訴到法院。《勞動法》規(guī)定的“仲裁裁決”應(yīng)當(dāng)指勞動爭議仲裁委對仲裁案件作出的所有對申訴當(dāng)事人存在直接利害關(guān)系的裁判與決定，它包括裁決、決定或通知三種承載形式。而在實(shí)踐中“仲裁裁決”卻往往被狹義的理解為僅指《仲裁裁決書》，如果人民法院的具體承辦法官有了這樣的認(rèn)識觀點(diǎn)，該案必然會被作“不予受理”或“駁回起訴”處理。
現(xiàn)實(shí)中也就是這樣的經(jīng)歷過程，《勞動法》頒布后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，人民法院比照《仲裁法》的規(guī)定認(rèn)為“仲裁裁決”應(yīng)當(dāng)是仲裁申訴的實(shí)體裁決，而仲裁委作出的實(shí)體裁決只能是一種，即仲裁委做出的《仲裁裁決書》，只有此人民法院才能受理，故對沒有做出實(shí)體裁決的勞動案件，人民法院拒絕受理。此做法的結(jié)果是導(dǎo)致很多勞動爭議案件被人民法院所拒絕�；趧趧诱呱醵喾从�，勞動爭議仲裁因法定不適用《仲裁法》調(diào)整，行政性機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁實(shí)存許多弊端，如果仲裁委不予受理，人民法院也不受理，必然直接損害申訴當(dāng)事人的訴權(quán)，申訴人被迫于無司法救濟(jì)路可走的現(xiàn)實(shí)，最高人民法院于2001年出臺了法釋[2001]14號《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》的司法解釋，其中明確規(guī)定：“第二條勞動爭議仲裁委員會以當(dāng)事人申請仲裁的事項不屬于勞動爭議為由，作出不予受理的書面裁決、決定或者通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理：
（一）屬于勞動爭議案件的，應(yīng)當(dāng)受理；
（二）雖不屬于勞動爭議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應(yīng)當(dāng)依法受理。
2003年底北京市高級人民法院京高法發(fā)[2003]356號《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件受理和管轄問題的通知》也作出了“當(dāng)事人對人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日以后作出的人事爭議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)依法受理�！钡囊�(guī)定。由此可見，而今的人事爭議案件仲裁與起訴受理均遭遇了同勞動爭議仲裁案件的仲裁與起訴受理之初，完全相同的經(jīng)歷。為什么總在一些過去經(jīng)歷上重復(fù)，為什么只是簡單重復(fù)而不揚(yáng)棄。
五、解決的辦法：
對于上述兩類爭議案件的現(xiàn)狀、存在的突出而尖銳問題以及正確適用法律，尤其在當(dāng)前的人事爭議糾紛處理中，在沒有足夠、明確、完整地法律規(guī)定的人事爭議糾紛處理法律制度的現(xiàn)狀下，這些問題必須得到及時有效的解決，方能有效保障申訴當(dāng)事人的合法權(quán)益以及訴權(quán)。
1、盡快制定統(tǒng)一的勞動爭議與人事爭議處理的法律規(guī)范。
要在近期內(nèi)，國家制定統(tǒng)一法律規(guī)范實(shí)際上是人們善良的奢望，它是幾乎不可能的事。雖然廣大人民群眾不太認(rèn)同用司法解釋來“立法”，來替代法律。但近期內(nèi)，如果以司法解釋作為統(tǒng)一的規(guī)范來調(diào)整錯綜復(fù)雜的人事爭議關(guān)系，也是可取的，也是行之有效的。
2、將人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)在人事行政機(jī)關(guān)之外。
對于人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)目前仍執(zhí)行的是人事部文件，其設(shè)在人事管理行政機(jī)關(guān)內(nèi)。由于人事管理行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、與申訴人之間存在著直接的利害關(guān)系，這樣的行政機(jī)構(gòu)來解決人事爭議，做第三方中立者，那是根本不可能的，這點(diǎn)也與我國社會主義法制原則相悖。即便是有了統(tǒng)一的法律規(guī)范，不能解決也是無法做到公正、公平。我國勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)也設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)，基于勞動管理行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間已不存在直接的利害關(guān)系的事實(shí)，其與事業(yè)單位根本不存在利害關(guān)系，可以考慮將人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到勞動管理行政機(jī)構(gòu)內(nèi)。這樣做有以下幾方面的益處：（1）、大部消除了行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位利害關(guān)系的影響，從而消除當(dāng)事人對人事行政機(jī)構(gòu)不信任的顧慮；（2）、勞動行政機(jī)構(gòu)有效的處于了第三方中介地位；（3）、有利于統(tǒng)一適用《勞動法》，為今后制定相應(yīng)的法律提供實(shí)踐依據(jù)。
3、兩類爭議案件的處理逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一適用《勞動法》。
隨著人事制度改革，準(zhǔn)確講目前進(jìn)行的是事業(yè)單位的人事制度改革，事業(yè)單位內(nèi)部用人關(guān)系、人事關(guān)系、勞動關(guān)系已發(fā)生很大變化，內(nèi)部管理經(jīng)營體制“事業(yè)單位企業(yè)化管理”模式逐漸推廣應(yīng)用。如果說，事業(yè)單位最終通過民營化、股份制改造得以企業(yè)化，加之事業(yè)單位逐步參加了醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險，目前正全面推行養(yǎng)老保險過渡的社會保障機(jī)制的建立，與勞動爭議案件一樣統(tǒng)一適用《勞動法》是不存在任何問題的。
對于未改革或未改制的國家事業(yè)單位適用《勞動法》解決人事爭議尚需一個過程。
4、規(guī)范對于人事爭議案件的法院管轄與受理。
從目前最高人民法院關(guān)于人事爭議的司法解釋與司法文件規(guī)定來看，這本身已不是個問題，提出這一問題的原因是，在上述規(guī)定實(shí)施后，仍有人民法院對人事爭議案件以“人民法院對此案缺乏受理依據(jù)，起訴應(yīng)予駁回”為由將申訴當(dāng)事人的不服人事爭議仲裁委《不予受理案件通知書》的起訴駁回（參見：《人事爭議訴訟遭遇“法律障礙”，事業(yè)單位工作人員申訴權(quán)利及法律救濟(jì)路子被“消滅”》一文之案例）。(325224.com)面對基層人民法院錯誤適用法律，在最高人民法院、上級高級人民法院有規(guī)定而置之不理，作出駁回原告起訴的民事裁定的做法，最高人民法院和上級法院應(yīng)當(dāng)糾正并出臺相應(yīng)的規(guī)定來規(guī)范對于人事爭議案件的法院管轄與受理。
現(xiàn)行的“一裁兩審制”的仲裁前置程序制度存在的無法避免的問題實(shí)在太多，在條件成熟的情況下，應(yīng)果斷取消現(xiàn)行的“一裁兩審制”，實(shí)行“或裁或訴制”，實(shí)行“或裁或訴制”現(xiàn)在出現(xiàn)的管轄與受理問題將不復(fù)存在。
本文用語說明
1、仲裁，是專指人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁，而非《仲裁法》調(diào)整范圍內(nèi)的仲裁。
2、裁決，是指仲裁委作出的仲裁裁決與決定。
3、決定，是指仲裁委作出對仲裁申訴人有直接利害關(guān)系，可引起當(dāng)事人提起訴訟的決定。決定的載體形式包括《決定書》與《通知書》。
4、仲裁委，是指人事爭議仲裁委員會與勞動爭議仲裁委員會，這兩類仲裁機(jī)構(gòu)均不是民間中介機(jī)構(gòu)（組織），更不是《仲裁法》規(guī)定的仲裁機(jī)構(gòu)。
，袁鋒含糊其辭。而杜偉光表示，當(dāng)時他的主管領(lǐng)導(dǎo)并非袁鋒，袁鋒只是“轉(zhuǎn)告”。
此外，袁、徐、杜三人都認(rèn)為，自己的行為均屬正常行政行為，因為不是最終的決策者。但公訴人出示的證據(jù)表明，在同一地段，袁鋒審批出兩種不同規(guī)劃項目，明顯與城市規(guī)劃不諧調(diào)，三人作為項目規(guī)劃的直接責(zé)任人員，必須對其行為承擔(dān)刑事責(zé)任。
■“規(guī)劃腐敗”突顯內(nèi)部弊端審核規(guī)劃與項目審批脫節(jié)
庭后，記者從成都市規(guī)劃局相關(guān)工作人員那里了解到，在項目審批時，“處審會”的功能早就弱化了，取而代之是個人權(quán)力的膨脹，“處審會應(yīng)該是項目審批的重要環(huán)節(jié)，但前些年因為開發(fā)熱，要批的項目太多，常常由主管的負(fù)責(zé)人一人說了算，久而久之，就成了習(xí)慣，有的項目根本不通過處審會�！�
這位不愿透露姓名的工作人員透露了成都市規(guī)劃局曾有的“審核規(guī)劃與項目的審批嚴(yán)重脫節(jié)”、“規(guī)劃調(diào)整隨意性大”等現(xiàn)象。
而這些，也正是檢察院相關(guān)部門打算在結(jié)案時向規(guī)劃部門提的檢查建議。瀆職侵權(quán)檢察處蔣文成說，“規(guī)劃局兩個核心是審批項目的局辦公會和審核控制性詳細(xì)規(guī)劃的局技術(shù)審查會，分別由一個副局負(fù)責(zé)，但兩者脫節(jié)得太厲害�！�
很淺顯的一個例子，審批項目的副局長，如徐俐不用參加局技術(shù)審查會的審核控規(guī)工作會議，所以有時一些重大控制詳細(xì)性規(guī)劃發(fā)生改變，而審批項目的負(fù)責(zé)人根本不知道。反過來，局辦公會審批了一個新項目，局技術(shù)審查會也不清楚，如果該項目違背了控制詳細(xì)性規(guī)劃，要不是后來出了亂子，可能都沒人發(fā)現(xiàn)，更談不上監(jiān)督了。
■規(guī)劃部門監(jiān)督機(jī)制不健全全省規(guī)劃局長目擊違建被炸
在公訴方舉證時，記者發(fā)現(xiàn)規(guī)劃局曾有三名職工，當(dāng)初曾提醒徐俐紅楓半島花園項目周圍建筑都留有20米的綠化帶，但徐俐仍作出同意“只保留10米綠化帶”的審批方案；當(dāng)徐俐出國后，紅楓半島花園二期由還是由他人代徐俐簽字，最終使工程得以開工。同時，“袁、徐二人”倒臺的經(jīng)過，也從側(cè)面反映出當(dāng)時規(guī)劃部門監(jiān)督機(jī)制的狀況。
記者通過搜索成都媒體，找到以下相關(guān)報道：
“截至2003年3月，違規(guī)建設(shè)的‘錦城豪庭’和‘紅楓半島’項目已達(dá)相當(dāng)規(guī)模。對于這兩個嚴(yán)重違反建設(shè)城市規(guī)劃法的建筑，2003年4月，省委主要領(lǐng)導(dǎo)指示要求進(jìn)行清理、糾正，成都市委、市政府的態(tài)度也十分鮮明，責(zé)成規(guī)劃部門進(jìn)行認(rèn)真查處和整改。但是，成都市規(guī)劃局卻未按要求對在建項目進(jìn)行有效清理。”
2003年7月5日，“省委主要領(lǐng)導(dǎo)談到迎賓大道旁出現(xiàn)的問題時嚴(yán)肅批評：第一，違規(guī)的兩幢樓，必須炸掉；第二，規(guī)劃局是哪一個領(lǐng)導(dǎo)批的，這個人絕對不能再當(dāng)規(guī)劃局長�！�
7月10日，成都市干部作風(fēng)整頓動員大會上，“通報了市規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員不嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)，濫用職權(quán)，玩忽職守，違規(guī)審批的錯誤行為及其處理決定。”
7月11日上午，“成都市迎賓大道傳來兩聲巨響。當(dāng)著全省近百名規(guī)劃局長的面，錦城豪庭1號樓和紅楓半島花園會所被爆破拆除�！�
……
“一個所有明眼人都能看出來的錯誤，非等到省委主要領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)厲批評后才能糾正，這是不是更能說明規(guī)劃局監(jiān)督機(jī)制的狀況呢？”成都市設(shè)計院的某工程師反問。
■兩副局都是規(guī)劃專業(yè)人才現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)操作性不強(qiáng)
“袁徐二人都在國外進(jìn)修過，尤其是袁鋒，留德專修規(guī)劃兩年，是非常難得的專業(yè)性人才，但她們的法律意識薄弱，一些規(guī)劃的法規(guī)出臺后，她們不學(xué)習(xí)也不作了解。”檢察官們談到他們對此二人的印象。
而成都市規(guī)劃局一個工作人員覺得，城市規(guī)劃出問題絕不僅僅在成都市有，主要原因還是，規(guī)劃方面現(xiàn)有法規(guī)可操作性不夠。他說，規(guī)劃方面的法規(guī)比較空洞，比如說不能擅自改規(guī)劃，但沒有嚴(yán)格限制“改規(guī)劃”應(yīng)該經(jīng)過哪些程序，如果無視程序改規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。
承辦過此案的檢察官們也意識到了這一點(diǎn)。瀆職侵權(quán)檢察處蔣文成介紹說，接辦此案后，因為是個全新領(lǐng)域，所有工作人員都學(xué)習(xí)了規(guī)劃方面的法律法規(guī)，“文件多，條款細(xì)則少，偌大一個行業(yè)，成都市這邊只有一個實(shí)施細(xì)則�？蛇B這一個實(shí)施細(xì)則，袁鋒、徐俐她們都不遵守�！�
在這種狀況下，項目審批由一兩個人說了算，規(guī)劃被個別人擅自改動就不足為奇了。
■城市規(guī)劃透明度不高公眾知情權(quán)難以滿足
旁聽該案的拆遷戶黃女士向記者訴說維權(quán)的艱辛，表示“最惱火”的是搜集證據(jù)時，想了解某地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，卻“總是被拒之門外”。
蔣文成說，“在這個案例中，如果168號控規(guī)等關(guān)于一個地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制出來后，放到該地區(qū)公示，相信會對該地區(qū)的項
目審批有約束監(jiān)督作用。成都市規(guī)劃局現(xiàn)在已意識到了這一點(diǎn)，目前，他們開始搞各種形式的規(guī)劃展�！�
據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市規(guī)劃設(shè)計所所長朱子瑜介紹，目前我國各城市的規(guī)劃少有公示，但隨著社會的進(jìn)步，公眾這種意識越來越強(qiáng)。西方一些發(fā)達(dá)國家，在規(guī)劃上盡量滿足公眾的知情權(quán)，即使沒有公示，任何一個人也可以免費(fèi)查詢，了解他周圍的詳細(xì)規(guī)劃。
堅持聽完四天庭審的黃女士說，“這幾天是揚(yáng)眉吐氣了，但我還有更艱難的訴訟要走。如果老百姓事先知道他們周圍會成什么樣子，也不至于被不法的官商蒙騙，最終還訴訟纏身了�！�
■“違規(guī)的樓盤還要炸”成都規(guī)劃要動大手術(shù)
盡管該案從規(guī)模和聲勢上都不大，但它對成都、四川乃至全國的規(guī)劃仍然帶來了相當(dāng)?shù)挠绊懞驼饎印?nbsp;
“今年違規(guī)的樓盤還要炸，”今年年初，成都市規(guī)劃局局長李家松召來成都108家開發(fā)商宣布，今年要再炸一些無視規(guī)劃、違規(guī)操作的樓盤，“炸出規(guī)劃的權(quán)威”，對違反規(guī)劃者起到一種震懾作用。
此外，成都市規(guī)劃局去年下半年成立了規(guī)劃督察部門，以完善監(jiān)督環(huán)節(jié)；將一些要害部門的負(fù)責(zé)人“挪窩”等等。據(jù)悉，成都今年還將通過規(guī)劃的公示、公開等方式，增加規(guī)劃的透明度，讓市民擁有更多知情權(quán)。
與成都市一樣，四川省各市、州建設(shè)行政主管部門和規(guī)劃部門進(jìn)行自查自糾；同時，也加強(qiáng)了相關(guān)法規(guī)的制定———四川省建設(shè)廳也出臺“九不準(zhǔn)”原則，嚴(yán)肅整飭城鄉(xiāng)規(guī)劃，《四川省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施；在控制性詳細(xì)規(guī)劃制定上，也加大了力度，迄今為止，80%的市縣已完成新一輪城市總體規(guī)劃修編，全省控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率比去年提高近20個百分點(diǎn)。
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