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新格局下中國參與國際能源秩序構建的策略研究
新格局下中國參與國際能源秩序構建的策略研究全球能源問題的劇烈震蕩和大國能源關系的深刻調整動搖了當前國際能源秩序中固有的權力、利益格局，也為國際能源新秩序建立提供了前所未有的條件。過去國際能源秩序實質僅僅是能源供需問題，關于能源對環(huán)境影響、新能源開發(fā)合作、能源技術合作等多有忽略。在經濟全球化的今天，國際能源格局由兩極結構走向多極格局，國際能源新秩序的建立成為未來國際能源安全保障的基礎。在相互依存、相互促進的能源互動體系中，國際能源合①作秩序已經成為國際社會共同關注的焦點，也是中國經濟發(fā)展所關注的熱點。
一、現存國際能源秩序與國際能源新格局的錯位
全球化的發(fā)展為國際能源新秩序發(fā)展奠定了堅實的物質基礎，從而為該理論在實踐中發(fā)揮作用提供了一定空間，也為國際法學中的“世界能源法與跨國能源法理論”、或“世界能源組織”的主張重現生機提供了理論支持。[1]
（一）國家能源主權變化使不合理的國際能源秩序觀繼續(xù)發(fā)展
能源主權是經濟主權的重要組成部分。國際能源新秩序的建立離不開各國的能源主權。由于信息技術和網絡技術的迅猛發(fā)展和廣泛應用，能源勘探、開采、運輸、貿易等活動穿越了傳統(tǒng)的地域空間，加上一些跨國公司和能源組織的迅猛發(fā)展，又從某種程度上擠壓了國家行使能源主權②的空間，使得國家行使能源主權的范圍和空間發(fā)生了很大的變化，原有的能源主權原則在理論和實踐上都面臨著新的問題。為了應對這種變化，許多國家被動或主動地選擇了對外開放能源戰(zhàn)略，給國家能源主權帶來前所未有的挑戰(zhàn)。其中處于主導地位的發(fā)達國家他們不僅和發(fā)展中國家一樣高度關注能源主權，還不斷地利用經濟全球化向發(fā)展中國家發(fā)出不公平能源合作挑戰(zhàn)。而原本處于弱勢地位的發(fā)展中國家若不積極應對能源挑戰(zhàn)，就將被置于邊緣化的境地。[2]世界油氣資源地域分布的不均衡性、稀缺性和不可再生性，使大國為獲得穩(wěn)定、可靠、經濟的以油氣為核心的能源資源，展開了國際間的博弈、較量和爭奪，甚至不惜發(fā)動戰(zhàn)爭。能源成為各國在制定對外政策法規(guī)和處理對外合作關系時必須認真考慮的重要因素。[3]國際能源舊秩序仍然主要是由西方國家主導，維護的是西方國家的能源利益，沒有為廣大發(fā)展中國家?guī)砗献髌降群湍茉醋杂珊献鞯臋C會，致使國際能源合作所起的作用甚微、國際能源關系嚴重失衡。
例如美國期望憑借實力加強對國際能源組織的控制，使其服務于其國家能源利益，并進一步擴張為控制全球能源的“世界能源安理會”。俄羅斯期望憑借其能源資源國的優(yōu)勢，在未來能源秩序構建中占有重要的一極。日本正利用國際能源合作格局深刻變化的有利時機，致力于建立符合其國家能源利益的國際能源秩序。歐盟正積極地以它獨具特色的方式參與、影響著國際能源社會，以更大程度上實現其能源利益，并由此逐步形成它主張的國際能源秩序。
�。ǘ﹪H能源組織在國際能源合作中的作用偏小
國際能源組織是國際能源條約機制的升級。任何一個國際能源組織的首要職能就是監(jiān)督締約方對條約義務的履行。[4]目前國際能源組織數量不少，但僅僅是能源生產大國之間、能源消費大國之間的分別合作，能源運輸中轉國、能源弱國參與合作的較少。歐佩克（OPEC）③和國際能源機構（IEA）④對能源的影響力正在逐漸減弱，過去國際能源由兩極決定——生產國集團和消費國集團——逐漸會向多極結構轉變。能源全球化趨勢，對國際能源組織提出了新的要求，能源的生產國、消費國、運輸國在內，它包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與的國際能源合作組織是實現全球能源合作的必然結果。[5]能源憲章條約（ETC）⑤致力于多邊能源合作，組織的成員⑥涵蓋的范圍有較大發(fā)展，但它的成員組成，包括能源與環(huán)境的協調，以及對能源輸出國、消費國、中轉國的公平性、公正性還存在相當的局限性。總的來看，現存國際能源組織對全球能源安全的維護收效甚微、在促進全球能源合作中效率不高、引領全球性國際能源合作的組織缺位。
（三）全球能源合作法律機制的缺失
目前國際能源合作法律機制的缺失使國際能源合作實踐失去了存在的基礎，更使國際能源秩序運行缺少了支撐。國際能源法律制度的產生是以國際能源合作為基礎，本質上是通過個體之間復雜的談判和博弈過程來完成的。目前在國際能源合作過程中以雙邊合作協議為主，相關的個體可能存在共同的利益，僅僅存在一些能源組織之間，缺乏全球性的多邊合作法律框架。個體在實現共同利益的過程中，需要經過復雜的談判和不斷的博弈過程，此中既有信息溝通問題的困擾，也有利益分配問題的糾紛。[6]國家之間的能源合作關系，需要面對各種能源問題的摩擦和協調�，F存國際能源社會缺乏多邊國際能源法律制度安排，所有國際能源合作問題的協商解決無章可循。在一個日趨緊密的能源相互依賴世界中，隨著能源合作問題密度的增加，無論在純粹的能源個體交往之間，還是在具有全球的國際能源合作領域，對全球能源合作的法律制度的需求都會越來越強。
�。ㄋ模┙鹑谖C帶來了國際能源合作主體力量變化
金融危機迫使美歐等西方發(fā)達國家經濟增長速度放緩，對能源的需求逐漸縮減，一些新興發(fā)展中國家在工業(yè)化過程中成為能源需求的新增長點。中國和印度在能源市場上的消費需求逐步擴大。IEA預計到2030年，中國和印度將有2/3的石油依賴進口。中、印等這些新興工業(yè)化國家的能源消費標準將來幾乎是近20年的能源消費大國的兩倍。為了確保能源安全，這些國家加快了國際能源合作的步伐。[7]國際能源合作實踐表明，中國、俄羅斯、印度和巴西在全球能源合作領域中迅速壯大起來，美國長期以來壟斷對全球能源工業(yè)的局勢已經有所改變。在目前全球最大的能源公司當中，已有相當一部分來自這些國家，他們總量比重已經超過了美國。從國際能源勘探開發(fā)、運輸合作、到新興能源技術合作，到應對全球氣候變暖的能源環(huán)境合作，中國和印度等新型工業(yè)化發(fā)展中國家將會發(fā)揮越來越重要的作用。
（五）新能源開發(fā)利用帶來了國際能源合作內容變化
民用核能作為一種經濟實用的新型能源，被全球備受關注，且應用越來越廣泛。然而，災難性的安全事故、放射物質泄漏不停地在核電站發(fā)生，這也在很大程度上使民用核能的發(fā)展陷入困境。如何把全球儲量豐富的核能資源可以替代化石能源的經濟實用和潔凈，這就需要全球民用核能技術人才等通力合作，要讓民用能源的發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，這就使國際能源合作的外部環(huán)境更趨復雜。過去主要以保障能源供需平衡、應對能源危機為合作內容，對能源合作環(huán)境安全重視不夠。新能源開發(fā)，清潔能源及節(jié)能減排，積極應對氣候變化，促進經濟社會發(fā)展與能源環(huán)境相協調，走可持續(xù)發(fā)展之路成為能源合作秩序研究的重要內容。
二、國際能源新秩序對中國的影響
中國作為發(fā)展中國家，能源的生產和消費已經躍居世界第二，己經成為國際能源市場中極為重要的組成部分。國際能源新秩序對中國能源安全有著舉足輕重的作用。迄今為止，國際能源新秩序并沒有一個權威、統(tǒng)一的定義，各國從自己的利益出發(fā)詮釋國際能源新秩序。國際能源新秩序就是要求從全新的角度，建立穩(wěn)定、公平和透明的良好國際能源秩序，以促進國際能源安全。這種新持續(xù)將對中國經濟健康持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略性和基礎性地位，它是保障中國國家未來能源安全的重要基礎因素之一。
（一）中國經濟發(fā)展對國際能源合作的依托
近年來，隨著我國經濟發(fā)展速度加快，能源供應在快速增長的同時，一些嚴重問題也突現出來：隨著我國經濟發(fā)展中對能源的需求增加及能源消費結構升級換代，能源消費數量不斷增長；能源資源相對短缺，我國能源資源人均擁有量較低；能源供應及消費帶來的環(huán)境問題沒有得到妥善解決；能源利用效率還需要繼續(xù)提高；我國已成為石油凈進口國，國際能源市場對我國影響十分巨大。隨著21世紀全球經濟進入高速增長，發(fā)展中國家對能源需求也日益增多，世界能源供需矛盾加劇，能源地位越來越凸顯。加強能源合作已經成為各國關注的焦點。進入新世紀以來，中國參與國際能源合作形勢發(fā)生了重大變化，全球能源合作對中國經濟發(fā)展的影響加深。中國參與國際能源合作受到了石油價格不斷攀升、能源市場動蕩不安、能源的地緣爭奪激烈以及能源的使用安全等一系列問題的嚴峻挑戰(zhàn)。對此，中國在世界各國，尤其是西方能源消費大國，紛紛加速調整各自的能源秩序觀，渴望主宰國際能源秩序的同時，也要求構建適應國際能源合作需要的新秩序，以維護本國及世界能源安全。
目前全球能源供需平衡關系脆弱，國際能源秩序對能源供需乃至國際能源價格的影響不斷增加，我國能源對外依存度較大，能源供應受國際市場的影響也將越來越大。加強國際能源合作是解決我國能源問題的重要途徑之一。
�。ǘ﹪H能源新秩序對中國社會發(fā)展的影響
國際能源新秩序，是指國際能源合作中各國經濟利益和其他利益在國際社會成員之間合理而平等的分配。它是經濟新秩序在國際能源合作中的拓展，超越了國家、民族和地區(qū)利益的局限，以人類利益為其終極歸宿。國際能源新秩序的構建是國際和諧社會建立的前提和基礎，國際和諧社會是國際能源新秩序建立的目標和結果。
1.國際能源新秩序對中國提倡和諧社會構建的影響
經濟全球化要求能源合作國際化，在全球能源合作飛速發(fā)展的同時，現行國際能源合作秩序的不公正性和不合理性也隨之加劇，并且在當前和今后相當長一段時間內，國際能源合作所面臨的矛盾和問題極有可能更為復雜、更加突出。構建國際和諧社會，就需要建立國際能源新秩序，改變舊秩序當中不公正不合理的成分，使國際能源社會各成員公平地參與到能源合作新秩序的進程中去，共享國際能源新秩序帶來的利益。
2.國際能源新秩序能夠為發(fā)展中國家的中國贏得國際空間
中國作為發(fā)展中國家只有在國際能源新秩序中才能公平公正獲得表達本國意愿的機會，通過公平競爭、對話協商等方式為國際能源合作贏得更大的發(fā)展空間，才能共同分享國際能源新秩序帶來的發(fā)展機遇。中國只有國際能源新秩序中，才能充分利用本國的優(yōu)勢，堅持能源合作、實現能源安全，使自己的能源綜合實力得到不斷提升。中國只有在國際能源合作中爭取自己的話語權，利用經濟全球化的發(fā)展機遇，在國際能源新秩序構建中把當前急需解決的能源問題和發(fā)展自己國家能源綜合實力有機結合起來，把自身的能源問題與國際能源合作關系結合起來探索和實踐。
3.國際能源新秩序能夠推動中國參與國際能源合作的公正性與合理性。當前國際能源合作中由于南北差距大、發(fā)展中國家能源綜合實力參差不齊，產生了一系列的問題。通過南南合作壯大南方力量，中國在國際能源新秩序中逐步改變在現行國際能源合作中的弱勢地位，提高在國際能源格局變化中的地位及影響力，以便在國際能源合作中扮演越來越重要的角色。為此，中國應該積極參與國際能源合作規(guī)則和制度構建，更好地推進南北對話，推動公正、合理的國際能源新秩序建立。
（三）國際能源新秩序將促進中國走低碳環(huán)保發(fā)展之路
面對能源消費、生態(tài)環(huán)境、氣候變化等嚴重問題，各國都在積極尋求有利于社會進步、國民經濟發(fā)展、能源與環(huán)境協調、低碳經濟的可持續(xù)發(fā)展發(fā)展道路。大力推行可再生能源的利用，降低低效能源消費，促進世界生態(tài)環(huán)境的改善，抑制全球氣候惡化，使人類社會在低碳環(huán)境中生存，這是國際能源新秩序期望達到的目的，也是中國參與國際能源合作最終愿望。面對全球氣候變暖，為維護全球能源安全和可持續(xù)發(fā)展，中國提出了轉變經濟發(fā)展模式，這也要求能源生產和消費模式隨著改變；雖然近年來發(fā)展低碳經濟，加強節(jié)能減排，但要實現我們在國際社會做出的承諾，未來節(jié)能減排的責任還十分重大；清潔能源和可再生能源的生產和利用水平還有待提高；國際能源新秩序提倡的低碳能源的實質是通過技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，降低能耗和減少污染物排放，建立新的能源結構，目標是減緩氣候變化和促進人類的可持續(xù)發(fā)展。中國政府于2007年發(fā)布了《中國應對氣候變化國家方案》，對能源賦予了提高減緩和適應氣候變化能力的新使命。中國政府對如何應對全球氣候變暖這一重大問題上，注重國際社會的普遍觀點是發(fā)展低碳經濟和運用新能源。在國際能源新秩序中，低碳經濟以低能耗、低排放、低污染為基礎，以提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔能源為目的，以技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和改變經濟發(fā)展觀為核心。
在國際能源新秩序條件下，圍繞低碳環(huán)保的各種能源合作，既是保護全球氣候和環(huán)境的重要內容，更是國家間在經濟、能源、環(huán)境等方面的重大合作。國際能源新秩序中的能源低碳合作中各國之間存在共同利益，但也存在沖突。中國在實現這種共同利益的過程中需要經過復雜的談判和不斷的博弈過程，這中間有信息溝通的困擾，有利益分配的糾紛，也有消除沖突的艱辛。但中國從保護全人類共同利益出發(fā)，使氣候與能源合作取得進展，在博弈過程中就必須不斷的調整自己的利益分配格局，逐步消除沖突，從而避免全球氣候系統(tǒng)的巨大危險。
國際能源新秩序將形成先進能源技術的研發(fā)合作體系，從技術上加強國際能源合作。國際能源新秩序符合中國一貫主張的從人類社會持續(xù)發(fā)展的高度，加強節(jié)能技術研發(fā)和推廣，支持和促進各國提高能效，節(jié)約能源，探討建立清潔、安全、經濟、可靠的世界未來能源供應體系上的合作，處理好資金投入、知識產權保護、技術合作的關系，讓世界各國獲得巨大的收益。
（四）國際能源新秩序對中國參與國際能源合作的影響
進入21世紀，國際能源格局已經發(fā)生重大變化，以“金磚五國”為代表的新興經濟體的實力不斷增強，成為影響世界能源合作中的重要影響因素。隨著經濟實力的增強，中國要求得到與其經濟實力相應的國際能源合作地位，提升自身在國際能源合作領域的代表性和發(fā)言權，建立能夠體現自身利益的公平合理的國際能源新秩序。隨著不能成為國際能源體系主導力量的新興發(fā)展中大國的國際地位提升，國際社會建立國際能源新秩序的要求日漸強烈。面對全球氣候變化，為維護全球能源安全和可持續(xù)發(fā)展，推動在新技術領域內的能源合作，確定減少能源貧困問題的措施和方式等在現存國際能源秩序中不能得到真正解決，它需要國際能源新秩序的建立才得以實現。
中國面對國際能源現存秩序的嚴峻形勢，只有通過多邊互利合作、多元發(fā)展、協同保障的國際能源新秩序，才有利于中國參與國際能源合作。作為世界最大能源消費國之一的中國，在國際能源合作中的話語權還很弱，一般只能被動接受國際能源價格。因此，從長遠來看，國際能源新秩序要求中國積極參與國際能源定價機制，形成自己的能源報價系統(tǒng)，以增強對國際能源的調控能力，從而影響國際能源市場和國際能源價格。
三、中國參與國際能源新秩序構建應對策略
中國既是一個能源生產大國，又是一個能源消費大國，綜合實力的迅速增長使其在國際能源社會中的影響力越來越大。在西方主導的國際能源秩序中，中國還處于弱勢地位。但在紛繁復雜的國際能源格局下，身為負責任的大國，中國也必將與世界共同分擔能源合作產生的全球問題。
�。ㄒ唬┝⒆阒袊鴪猿謬H能源新秩序觀
中國主張以和諧世界理念為指導，積極參與國際能源新秩序構建，并在此過程中發(fā)揮積極作用，改變當前國際能源合作秩序中的不合理成份，并為其注入新的積極因素�，F行國際能源秩序實際上是一個高度復雜的體系，中國作為重要的一員置身其中，應立足自身的發(fā)展發(fā)揮相應的作用，使國際能源新秩序服務于中國的根本利益和人類的共同利益。中國是能源消費大國，更是能源生產大國。我們將在平等互惠、互利雙贏的原則下加強同各能源生產國和消費國的合作，共同維護全球能源安全。我國嚴重的資源瓶頸，要求中國應該積極參加國際能源新秩序的建立，樹立平等互利、合作共贏的能源新秩序觀。
�。ǘ┨岢⑷蚰茉唇M織
國際能源新秩序的運行和參與的有效載體是政府間的國際能源組織。國際能源新秩序構建需要有一個適合能源生產國、能源消費、和能源運輸中轉國都能參加的真正全球能源組織，有學者稱之為世界能源組織（WEA）⑦。筆者認為它是以全世界為基礎的能源合作機構，它包括發(fā)達國家、發(fā)展中國家，即涵蓋了能源生產國、能源消費國、能源中轉國。所有希望加入的國家都能作為成員國，并更加注重節(jié)能、環(huán)保、新能源開發(fā)以及與能源相關的技術合作。[8]WEA是國際能源合作中各類能源矛盾的調節(jié)器，也是未來國際能源新秩序的重要保障機構。
�。ㄈ┏珜嫿ㄈ碌膰H能源合作法律機制
國際能源多邊合作法律機制的存在可以使國際能源合作按照有序的方式運行，有助于國際能源新秩序的穩(wěn)定，為能源合作關系提供基礎和框架。[9]多邊能源合作法律機制包括能源合作的基本原則（平等互利、合作互信、共謀發(fā)展）、組織機構、活動程序（協商一致、多數表決的議事規(guī)則）、法律制度框架體系、決議的履行及監(jiān)督機制、爭端解決機制等。中國提倡特別關注核能的安全。通過國際能源合作法律機制，明確能源安全職責等措施建立國際統(tǒng)一的安全監(jiān)督管理體系和與能源安全標準。還包括合作開發(fā)利用，可再生能源資源、環(huán)境領域的合作、建立能源信息共享網絡等。
�。ㄋ模⿷獔猿肿鳛榘l(fā)展中國家的地位
關于中國國際身份認知的問題上，中國政府與西方國際輿論之間存在著明顯的分歧。我們一貫堅持中國是發(fā)展中國家，可現在一些西方國家和對此存在歧義。認為中國經濟總量現在已據世界第二，屬于“發(fā)達國家”行列了。[10]我國屬于發(fā)展中國家具有相當堅實的理由，這是全球經濟發(fā)展歷史比較的結論，經濟總量雖然有所改變，但中國符合發(fā)展中國家經濟發(fā)展的基本事實是不變的。
�。ㄎ澹┰谥袊嚓P法律中規(guī)定國際能源合作的具體內容
為了促進國際能源新秩序的建立，我國需要有協調整個能源法體系與國際能源合作關系的法律條文。我國已頒布了《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》，現在正在審定的能源法草案第十二章中一百零九條、至一百一十五條對境內外能源合作的進行了原則性規(guī)定，但缺乏可操作性。[11]⑧新能源法應該改變我國過去對國際能源合作中的重政策輕法律，重部門管理輕綜合調控的弊端。我國應該在相關的法律中作出具體的規(guī)定，通過法律化、制度化的具體規(guī)定來加強國際能源合作，提高能源使用效率，改善能源消費方式，發(fā)展清潔能源技術，注意節(jié)能環(huán)保。深化與世界各國的交流與合作，妥善解決能源供應和安全問題，為國際能源新秩序的建立和我國國際能源合作的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境和機遇。
注釋：
�、龠@里的國際能源合作主要是指能源開發(fā)、勘探、運輸等的合作，體現為能源貿易、能源與環(huán)境、能源投資、新能源開發(fā)、能源安全及爭端解決等合作機制。
�、趪夷茉粗鳈嗍菄宜逃械膶傩裕蔀閲医洕鳈嗟闹匾M成部分，筆者認為國家能源主權是指國家對其領域范圍內的能源勘探、開采、能源運輸、能源貿易、能源投資的永久主權。
�、凼洼敵鰢M織（OPEC）是一個自愿組成的政府間國際石油輸出國組織，成立于1960年，成立的目的是在國際石油供求關系中，對其成員國的石油政策進行協調、統(tǒng)一，加緊聯合起來捍衛(wèi)石油輸出國利益。
④國際能源機構（IEA）成立于1960年，成立的目的是在國際石油供求關系中，對其成員國的石油政策進行協調、統(tǒng)一，加緊聯合起來捍衛(wèi)石油輸出國利益。(325224.com)是由美國倡議為了抗衡OPEC而構建發(fā)達國家能源消費國組織，它是主要處理IEA各國能源管理的應急共享系統(tǒng)，是制定各成員國政府間能源合作政策法規(guī)的能源組織。
⑤能源憲章條約（ETC），是能源憲章組織是在1994年簽署《歐洲能源憲章》基礎上談判而成，該條約涵蓋貿易、投資保護、運輸規(guī)則和爭端解決程序。它在1998年4月開始生效，已有51個歐洲和亞洲國家簽署了該條約，但美國、俄羅斯至今未簽署，中國也不是簽約國。
�、轊TC的成員與OPEC、IEA等能源組織的成員相比，成員既涵蓋了一些能源消費國，也涵蓋了一些能源生產國，其范圍較僅僅是能源生產大國與僅僅能源消費國組成有所擴大和突破。
�、呷蛐缘膰H能源組織被稱為世界能源組織（簡稱WEA），這是為了與國際能源組織（IEA）相區(qū)別。
⑧2007年中華人民共和國能源法征求意見稿第十二章對國際能源合作方針和方式、境外、境內、貿易、運輸、能源安全合作進行了原則性規(guī)定，雖然現在正在修改，但據能源法起草專家組副組長葉榮泗介紹，現交國務院法制辦審查的能源法草案大的框架沒有修改。
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