審判委員會制度的改革與完善/鐘強法律論文網(wǎng)

審判委員會制度的改革與完善

鐘強 陳劍

【論文提要】審判委員會制度再度成為司法改革的焦點。許多人將懷疑的目光聚集在審判委員會制度上，對審判委員會的實際功能和存在意義表示出憂慮，一些證據(jù)確鑿的分析將審判委員會制度推上了司法改革的最前列。誠然對審判委員會制度做一深刻的剖析和檢討不無意義。審判委員會到底怎么了？它在人民法院的司法實踐中到底扮演了什么角色？在確立“公正與效率”為人民法院的生命線的今天，審判委員會應當如何適應司法改革的發(fā)展，如何適應司法獨立與司法公正的需要？這些正是本文力圖回答的問題。
【關鍵詞】司法改革 審委會 審判組織 行政化 法律監(jiān)督 獨立公正 專職委員

審判委員會制度是新中國幾十年來審判活動的總結和審判經(jīng)驗的結晶，是具有中國特色的審判制度，是我國司法制度的重要組成部分，其作為中國特定的歷史條件及特殊的政治體制的產(chǎn)物，具有中國司法制度“縮影”之稱。①
從八十年代后期開始，法學界在研究刑事訴訟法修改問題的同時，對審判委員會的改革甚至存廢問題曾展開過討論。法律學者幾乎普遍地認為，審判委員會制度的存在是導致我國法院在審判案件過程中出現(xiàn)“審、判分離”、“先定后審”直至法庭審判“流于形式”的關鍵原因之一。②但是直接正面提出廢除這一制度的人并不多,大多數(shù)學者主張改革這一制度，對審判委員會討論案件的范圍加以限制，明確和擴大合議庭在審判中的權限范圍，保證合議庭對除重大、疑難或復雜案件以外的一般案件，既有審理權，也有最終判決權。這一建議在1996年修改后的刑事訴訟法中得到了采納。此后，有關改革審判委員會制度的討論趨于平靜。
最近時間里審判委員會制度的存與廢再次成為法學理論界和司法實踐部門關注的焦點，而司法實踐部門則把改革審判委員會制度作為司法改革的重要內(nèi)容。最高人民法院確定的2005年司法改革思路，完善、改進審判委員會制度是其中的重要內(nèi)容之一。
從司法改革的長遠目標來看，取消審判委員會對案件的決定權，直至取消審判委員會或許利大于弊。但就目前而言，因為審判委員會是我國法律明文規(guī)定的對案件具有決定權的一級審判組織，要馬上取消審判委員會制度還不現(xiàn)實。
因而作為司法實務工作者，需要做的是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對既存的審判委員會制度改革進行探討，對審判委員會制度的起源、性質(zhì)和實際運作的特點做出分析，從不同角度對這一制度的局限性和缺陷做出重新剖析和評價，并提出改革這一制度的一些設想，以期這一制度能揚長補短、趨利避害。筆者希望本文能引
起讀者對中國法院審判委員會制度的實際運作情況及其缺陷的重視，并希望能一起關注中國司法制度的改革問題�！�
一、審判委員會制度的創(chuàng)建、性質(zhì)及職權
審判委員會制度起源于新民主主義革命時期革命根據(jù)地的審判制度。1931年，中華蘇維埃共和國誕生后，逐步建立起系統(tǒng)的司法機構，審判機關在地方采取“合一制”， 各省、縣、區(qū)設立裁判部，由各級裁判部兼理司法行政工作，并設立裁判委員會。后來裁判委員會逐步演變成為人民法院或人民法庭的審判委員會，這可以說是新中國法院審判委員會制度的雛形。在20世紀40年代，因學習前蘇聯(lián)司法制度，強調(diào)黨對審判工作的具體領導，進一步加速了審判委員會制度的形成。1948年1月1日東北解放區(qū)頒布的《東北解放區(qū)人民法庭條例》規(guī)定，村、區(qū)人民法庭組織審判委員會，由農(nóng)民代表大會選舉的若干人、上級政府委派一人組成，有權判決有罪或者宣布無罪。該條例首次正式在立法上使用“審判委員會”的名稱。雖然當時革命根據(jù)地的審判委員會與現(xiàn)行的人民法院審判委員會在名稱、議事規(guī)則、目的和任務方面相同或類似，但當時的審判委員會并不是人民法院的審判組織，而是集行政、司法于一體，掌管司法決定權的政府機構。新中國成立后，1950年第一屆全國司法會議上，司法主管機關提出了一個初步的法院組織草案，其中也提到了建立審判委員會。 1951年中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國法院暫行條例》第15條規(guī)定，省、縣級人民法院設審判委員會，由院長、副院長、審判庭長及審判員組成。審判委員會負責處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并為政策上和審判業(yè)務上的指導。審判委員會在建國初期確實發(fā)揮了重要作用，如在鎮(zhèn)壓反革命及“三反”、“五反”運動中，因當時實體法和程序法不健全，加之司法工作人員中絕大數(shù)是從工農(nóng)干部和復員軍人中抽調(diào)的，在此情況下，由審判委員會把關確實有利于保障案件審判質(zhì)量。1954年第一屆全國人民代表大會制定的《人民法院組織法》，對新中國的司法制度進行了一些改革，確立了審判機關獨立行使職權等基本原則，并在各級人民法院內(nèi)設審判委員會，其任務是總結審判經(jīng)驗，討論重大、疑難案件和其他有關審判工作的問題，從而進一步擴大了審判委員會的職權。 1955年3月召開了最高人民法院審判委員會第一次會議，宣布最高人民法院審判委員會成立，并制定了一些審判委員會的工作制度。隨后，全國各級法院都相繼組建了審判委員會，至此審判委員會作為一種法定制度確立起來。1983年9月修訂的《人民法院組織法》，仍然肯定了這一制度。①
從審判委員會制度的創(chuàng)建過程，可以看出，中國審判委員會是由歷史和政治兩重因素共同作用的結果。
關于審判委員會的性質(zhì)，理論界意見不一致，主要有以下三種觀點：（1）審判委員會是審判組織。②（2）審判委員會既是審判組織，又是法院內(nèi)部集體領導組織。③（3）審判委員會僅是法院內(nèi)部行政領導機構。　
　　筆者認為，判定審判委員會的性質(zhì)，既要看它是否具有審判組織的外在形式，更要看其實際上是否承擔著審判的職能。根據(jù)訴訟法對審判委員會的規(guī)定，其職權、功能主要有三：第一，法院院長任審判長的回避，由審判委員會決定；第二，重大、疑難案件，院長認為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定。第三，各級人民法院院長對本法院已發(fā)生法律效力的判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)事實認定或者法律適用上確有錯誤，必須提交審判委員會討論決定�！度嗣穹ㄔ航M織法》第11條也規(guī)定，審判委員會有權討論重大或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。由此可見審判委員會雖不直接主持或參加法庭審判，卻實際承擔著審判職能，成為一種審判組織。這樣，我國人民法院的審判組織實際上就有三種：獨任審判庭、合議庭和審判委員會，審判委員會制度成為我國司法制度的組成部分。審判委員會與獨任審判庭、合議庭不同的是，審判委員會一般不親自參加法庭審判活動，只是聽取案件主審人的口頭匯報而進行裁決；審判委員會的決定可以否決獨任審判庭、合議庭的意見�！�
審判委員會有權對所謂“重大”、“疑難”案件進行討論和做出決定，還有權決定法院內(nèi)部其他方面的重大事項，如總結審判工作的經(jīng)驗，討論并決定當事人及其法定代理人請求對本院院長擔任審判長的回避問題，討論并通過助理審判員臨時代行審判員職務的問題等。與地方各級法院不同的是，最高人民法院的審判委員會還有權討論

并通過院長或副院長提請審議的司法解釋草案，討論并決定《最高人民法院公報》刊登的司法解釋和案例等。但是在上述各項權力之中，“討論”和“決定”具體案件目前已成為審判委員會最主要的一項活動。這一點在地方各級人民法院表現(xiàn)得尤為明顯。
二、對審判委員會制度實際功效的考察
審判委員會制度的產(chǎn)生和存在有其歷史原因和現(xiàn)實意義。審判委員會制度有利于發(fā)揮個人的聰明才智和集體智慧，形成正確的意見。審判委員會制度是《中華人民共和國人民法院組織法》規(guī)定的一項基本制度，三大訴訟法也有相應的規(guī)定。在人民法院幾十年的審判活動中，審判委員會發(fā)揮了極為重要的作用。事實證明，審判委員會制度是適合中國國情的，是具有中國特色的審判制度，資本主義國家沒有，其他社會主義國家也沒有。審判委員會實行民主集中制，少數(shù)服從多數(shù)以形成審判委員會的決議，這既有利于發(fā)揮審判委員會的每一位委員的積極性，使每一位委員都積極參與案件的討論，各抒己見，充分發(fā)表自己的意見、看法，又有利于集思廣益，集中審判委員會每一位委員的正確意見，形成集體的決議。這樣，既充分發(fā)揮了個人的聰明才智，又克服了個體既有的局限性，依靠集體的力量，形成正確的決定。
審判委員會制度有利于對法官的監(jiān)督，有利于提高法官的業(yè)務素質(zhì)。在具體的案件審理中，法官對案件的初步意見，完全有可能不被審判委員會采納，即使案件已經(jīng)審結，相應的法律文書已經(jīng)生效，也有可能被審判委員會通過審判監(jiān)督程序予以改判。這就有力地監(jiān)督、約束了法官，法官只有嚴格依法審理案件，其意見才不會被審判委員會否定，并形成最終的判決。法官也只有努力鉆研業(yè)務知識，不斷提高自己的業(yè)務素質(zhì)和業(yè)務能力，提出正確的案件處理意見，才能和審判委員會的決定一致。這樣，審判委員會在客觀上有利于提高法官的素質(zhì)，保證案件得到公正審理。
審判委員會的存在，還有利于法院、法官抵制外來的不正當壓力，使法院能夠獨立地開展審判業(yè)務，使法官能夠公正地審理案件，維護司法獨立、實現(xiàn)司法公正。法院、法官在審判工作中，經(jīng)常要面對方方面面的壓力。有時候這些壓力是針對法官個人，有時候這些壓力是針對法院，表現(xiàn)在直接給法院的院長、副院長等領導“打招呼”。法院、法官既要維護司法獨立、保障司法公正，又不能得罪各方面的實權人物，而審判委員會的存在，在某種程度上有利于緩解法院、法官面臨的壓力。頂不住這些壓力時就把案件上交到審判委員會。也許，當初審判委員會制度的設計者們恐怕沒能料到審判委員會居然能起這樣的作用。法官也是生活在現(xiàn)實社會中的活生生的人，他們也有自己的朋友、熟人，有各種各樣的關系，法院、法官和社會之間并沒有一個可以保障他們不受社會干擾的“隔離帶”，更何況從確立“馬錫五審判方式”以來，我們的政治意識形態(tài)一直就要求法官和人民群眾打成一片，各種關系就更復雜了，法官們在工作中面臨的各種影響也就更多了。審判委員會的存在，無疑負分擔了法官們所面臨的一些壓力，甚至是大部分或者全部的壓力。按照一位學者的觀點，這是一種風險分擔 。①
三、審判委員會制度運行過程中存在的弊端　
如前所述，審判委員會是凌駕于獨任審判庭和合議庭之上的特殊“審判組織”。設立審判委員會的初衷是因法官素質(zhì)不高，為了提高法院審判隊伍的整體司法水平，并實現(xiàn)審判權的整體獨立。但是，其最大的缺陷是它從設置時之初就充滿了行政色彩，審判委員會在相當程度上掌握著案件的命運，但是又因為案件是否提交審判委員會由院長決定，審判委員會委員由院長提請任免，會議由院長主持，審判委員會討論決定程序也由院長控制，所以審判委員會決定案件命運的權力又要隸屬于院長的權力之下，這樣審判委員會決定案件的權力只是院長決定案件權力的表現(xiàn)。②可見，審判委員會是極具行政色彩、具有行政決策職能、違反審判規(guī)律的“審判組織”�！�
調(diào)查表明，基層人民法院審判委員會的組成一般均由法院院長、副院長和主要業(yè)務庭長組成，除了即將退休不再兼任院長、庭長等行政職務的委員外，由普通法官擔任審判委員會委員的情況十分少見；中級以上的法院也是如此。③由此可見，審判委員會委員均是由院長、庭、室負責人構成，而長期在審判一線審判經(jīng)驗豐富、業(yè)務能力強或法學理論功底深厚但行政職務低的優(yōu) 秀審判人員則被拒之門外。而且審判委員會委員的任職一般長期固定不變，有的一直任職到退休。作為審判委員會委員本應當是在法院中具有較高法律專業(yè)素養(yǎng)和審判經(jīng)驗豐富的資深法官，院長、庭長也應是其中的佼佼者，實際情況則不然。據(jù)調(diào)查，某省基層法院院長大學本科以上學歷僅占28.9%，而其中大多數(shù)大專以上的學歷還是前幾年在法院工作期間通過法院業(yè)大取得的，山西省某法院甚至出現(xiàn)了文盲院長。④ 《法官法》規(guī)定，初任審判員、助理審判員必須通過最高人民法院統(tǒng)一組織的法官資格考試或全國統(tǒng)一的司法考試，而初任院長、庭長、審判委員會委員卻并未要求必須經(jīng)過什么考核，只需由人大選舉、任命即可。當前，審判委員會的委員不僅沒有精英化，有的法院的審判委員會委員由根本不具有司法經(jīng)驗的法官，或者根本不能稱作法官的人擔任。審判委員會構成如此混雜，根本不能保證一個法院最高審判組織的專業(yè)性與權威性，并給予其位于專業(yè)合議庭和專業(yè)法官之上的審判權威，其弊端可想而知。⑤
傳統(tǒng)的審判委員會制度已不能適應發(fā)展變化了的新形勢的要求，其法理上的缺陷及客觀存在的不足和弊端也越來越突出。主要表現(xiàn)為：
一、審判委員會制度違背司法獨立原則。司法獨立作為現(xiàn)代司法的一項基本原則。 “在人類司法的發(fā)展史上，沒有哪一種法律理念像司法獨立那樣，推動著司法的法律化、職業(yè)化進程；也沒有哪一種制度像司法獨立那樣，鍛造著法律運作的政治空間和專業(yè)意蘊。”①美國法學家亨利·米斯對司法獨立的重要性，精辟地表述為：“在法官做出判決的瞬間，被別的觀點，或者被任何形式的外部權 勢或壓力所控制或影響，法官就不復存在了，……法院必須擺脫脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了�！� ②司法獨立應當包括三個層面：其一，人民法院依法獨立行使審判權僅服從于法律；其二外部獨立，即人民法院在依法行使審判權的過程中不受行政機關、社會團體和個人的干涉；三是內(nèi)部獨立，即在法院內(nèi)部法官應依法獨立行使審判權。法官在履行審判職能時獨立于其同事或上級法院的法官。因為法官獨立所面臨的威脅不僅可以來自于法院系統(tǒng)外部，也可能來自法院系統(tǒng)內(nèi)部，法官很可能在進行審理和裁決時屈從于領導、同事甚至上級法院的指示、壓力、控制和影響，以致于不能公正的審判。③ 但現(xiàn)實情況是審判委員會可以改變法官獨立做出的裁決，故審判委員會的存在干擾了法官的獨立審判，這顯然是與司法獨立原則相違背的。
二、審判委員會制度與司法公正的要求相悖。司法公正分為實體公正和程序公正，實體公正和程序公正又是密切聯(lián)系在一起的。而審判委員會制度恰恰在斷案程序上嚴重違反程序法。一方面，它違反了審判公開原則。法律規(guī)定，除涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)機密的案件外，法院對案件的審理和宣判活動應當公開進行，允許公民到法庭旁聽，允許記者采訪和報道。除休庭評議外，應當把法庭審理的全過程公諸于眾，還要將審理案件的人員予以公開，以利于社會監(jiān)督，防止司法腐敗、司法專橫。然而，審判委員會討論案件是不公開進行的，討論時除了審判委員

會委員和匯報人、記錄人員以外，其他人是不準進入會議室，更不用說旁聽、報道；同時，審判委員會的成員也是不公開的，研究某一具體案件時具體由哪些委員組成，一般不予公開，當事人也無權參與，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它嚴重違反了直接言詞原則。直接言詞原則也稱直接審判原則，指“凡參與案件裁決的法官必須親自投身于該案的庭審之中，直接聽取當事人、證人及其他訴訟參與人的陳述，言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質(zhì)證活動，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官不得對案件的判決發(fā)表意見�！� �、苋欢鴮徟形瘑T會審斷案件，往往不去親自閱卷，對認定事實的證據(jù)也不是從法庭上直接獲得，沒有聽取當事人舉證、質(zhì)證和辯論，而主要是通過聽取匯報，間接了解案情，在法庭審理外進行認證，顯然違背了直接言詞原則的要求。⑤2004年，福建周寧縣法院對該縣公安局副局長陳長春強暴被害少女案重罪輕判，引起社會的普遍關注和 強烈譴責。后查明該縣法院由8人組成的審判委員會中，有5人明確表示自己不熟悉刑法，且審判委員會的大部分成員沒有參加該案的庭審。于是在該案的主審法官被買通之后，審判委員會便以走過場的方式，批準了主審法官的判決，導致了后來的風波。案件交與這樣的法官審理，被“審”者又何以建立對法律的信心？⑥
三、審判委員會的組織不規(guī)范�！度嗣穹ㄔ航M織法》第十一條規(guī)定，“人民法院設立審判委員會，實行民主集中制……審判委員會由院長主持”，這是我國法律對審判委員會的設立及處事原則的唯一法律規(guī)定。最高人民法院雖于１９９３年８月２０日通過制訂了《最高人民法院審判委員會工作規(guī)則》，但是僅適用于最高人民法院，且規(guī)定內(nèi)容簡單。地方各級人民法院審判委員會則無統(tǒng)一的操作規(guī)則，部分法院自行研究制訂了審判委員會工作規(guī)則，有的比較科學、嚴密，而絕大部分法院則是無章可循，其審判委員會是一個松散的組織，沒有設立專門的日常辦事機構，也無專人負責審判委員會的日常工作，更談不上其工作內(nèi)容的合理性、科學性。對一個掌握整個法院審判工作全局，對有著最后決定權的審判組織，僅《人民法院組織法》第十一條作如此籠統(tǒng)的法律規(guī)定，不能不說是立法上的一大疏忽。中國目前的法官仍然無法跨越所謂“專業(yè)分工”的限制，各業(yè)務庭的庭長一般也從本庭法官中遴選，對本庭的業(yè)務相對更加熟悉和精通。甚至連法院的院長和副院長也有一個內(nèi)部分工，分別主管刑事、民事、經(jīng)濟、行政等審判庭的審判業(yè)務，從而使“主管”院長對自己負責的審判業(yè)務較之其他業(yè)務更為精通和熟悉。這樣在審判委員會討論每一個具體案件的時候，真正精通該案件所涉審判業(yè)務的法官恐怕只有有關業(yè)務庭庭長和“主管”院長，多數(shù)審判委員會委員可以說都是外行。那么作為審判委員會委員中難得的“內(nèi)行”的該業(yè)務庭庭長和“主管院長”是否就能保證案件的質(zhì)量呢？事實上，由于所有審判委員會委員既不閱卷，也不旁聽案件的法庭審判，即使是這些“內(nèi)行”也不能保證案件事實確實、適用法律得當。這就可能帶來兩種后果：要么審判委員會委員憑借其行政職務上的優(yōu)勢地位，任意下判；要么審判委員會完全聽從承辦人的意見，而喪失其判斷上的獨立自主性。因為畢竟承辦人一般既是該審判業(yè)務的內(nèi)行，又真正了解該案件的實際情況。這就出現(xiàn)了唯一了解案情的承辦人向大部分為外行的審判委員會委員匯報的滑稽情景。而大部分為外行、不熟悉案情的審判委員會委員卻有權作出最終決定，唯一了解案情的內(nèi)行卻沒有表決權。這充分顯示出審判委員會組織構成上的缺陷�！�
四、官本位現(xiàn)象造成審判委員會成員專業(yè)性不強。我國《法官法》規(guī)定初任法官必須經(jīng)過考試和考核，但對審判委員會委員的任職條件缺乏相應的規(guī)定。一般來說，院長、副院長都是理所當然的審判委員會委員，其他委員一般由行政職務或級別較高的人員擔任，在這些成員中有些人對審判業(yè)務不是很熟悉，有的長期從事與審判業(yè)務無關的行政管理工作。而審判委員會的職能要求每一位委員必須具有較高的法學理論水平和豐富的審判實踐經(jīng)驗。但目前我國法院審判委員會行政色彩太濃，把審判委員會委員當作一種“政治待遇”、“榮譽稱號”來看待，同行政級別掛鉤，有的甚至同發(fā)獎金等福利待遇掛鉤，弱化了審判委員會的專業(yè)性色彩。①致使一些政治素質(zhì)高，業(yè)務能力強，而行政職務或級別低的優(yōu)秀法官被拒之門外。加之審判委員會委員普遍實行“終身制”，一旦被任命，就一直干到快退休，使審判委員會缺乏生 機和活力，不能很好地適應現(xiàn)代審判工作迅速發(fā)展的需要，與當今提倡的法官職業(yè)化建設是不相適應的。
五、審判委員會成了合議庭推卸責任、轉移矛盾的擋箭牌。自提出司法改革、建立錯案責任追究制度以來，審判委員會在一定程度上成了法官規(guī)避職業(yè)風險的避風港。有的法官為了不被追究責任，主動放棄審判自主權，將案件推給審判委員會。還有，在審判實踐中，存在著合議庭將當事人胡攪蠻纏、當事人之間矛盾尖銳或有可能造成負面影響的案件等提交審判委員會討論決定的現(xiàn)象，將責任和矛盾轉嫁給審判委員會。由于審判委員會的運行是不公開的，從而使其不受社會監(jiān)督，而法律對其監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定。一旦出現(xiàn)錯案，責任歸屬自然難以確定。法律上對審判委員會做出的裁決沒有規(guī)定任何應負的責任，也就是說沒有任何對其約束的法律規(guī)定，這樣審判委員會就有超越程序法規(guī)定的特權，成為法院內(nèi)部院長控制下的不負任何責任的最高審判組織。同時，由于法院內(nèi)部審判委員會的領導地位，造成各業(yè)務庭法官對審判委員會的嚴重依賴，責任性不強。表面上是層層負責，實際上是層層推諉，誰都不承擔責任，“人人有責”其實就是“人人無責”。對于錯案，責任不明，無法追究。這也是造成我國目前司法腐敗的一個重要原因。
六、審判委員會工作運行機制不利于回避制度的執(zhí)行。三大訴訟法僅規(guī)定向當事人宣布合議庭組成人員，并告知其可以依法申請合議庭成員回避。審判委員會成員是否要告知當事人，法律沒有任何規(guī)定。在審判實踐中，至今還沒發(fā)現(xiàn)有一件經(jīng)過審判委員會討論的案件向當事人告知審判委員會成員名單的，甚至許多案件當事人根本就不知道在法院里還有一個叫審判委員會這樣的審判組織。由于審判委員會討論案件是在不公開的情況下進行的，何時討論、有哪些人參加，當事人和訴訟參與人并不知道，而且我國法律對于審判委員會成員的回避程序，沒有任何規(guī)定，因而當事人無法對審判委員會申請回避，實際上等于剝奪了當事人申請回避的權利，使得為確定一個中立裁判者而設置的回避制度失去意義。這種程序上的不公正難以保證案件處理上的公正性。就連主張改造并保留審判委員會制度的學者也認為：像審判委員會這樣重要的組織，其審斷案件討論問題做出決定，竟然沒有公開的法律程序，令人驚訝。①
七、審判委員會的工作職責嚴重偏向，有礙于司法效率。實踐中，審判委員會把絕大多數(shù)精力放在了處理具體案件上，在許多法院已形成一種慣例，即不討論 案件不開審判委員會。審判委員會似乎成了討論案件的專門機構，或者是對案件進行處斷的簡單“表決機構”，其職能被單一化為僅僅是討論案件，很少或根本沒有研究解決審判實踐中遇到的大量影響審判工作質(zhì)量、效率的深層次問題，更談不上總結審判經(jīng)驗，這種做法不符合《人民法院組織法》對審判委員會職能的規(guī)定。由于我國法律對審判委員會討論決定的“重大、疑難、復雜”案件沒有做出明確界定，致使大量案件被提交審判委員會，案件進入審判委員會的隨意性、任

意性強，合議庭、獨任審判庭往往對案件不能做出獨立的、最終的裁判，造成所謂“審”與“判”的分割，這本身就增加了法院審理案件的環(huán)節(jié)、降低了訴訟效率。又由于審判委員會的運行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，啟動審判委員會討論案件的隨意性、時間的不確定性，造成司法實踐中，只有當需要討論的案件積壓到一定數(shù)量，并在各委員有充分的時間后才予啟動，法院的年終“突擊”、“會戰(zhàn)”并不鮮見，這樣不僅司法的程序性遭到破壞，無法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
四、審判委員會改革的若干構想
從目前來看取消審判委員會制度還不現(xiàn)實，因而作為司法實務工作者，需要做的是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對既存的審判委員會制度改革進行探討，以扎實推進審判委員會改革。
　　（一）理順審判委員會的關系。
首先要變審判委員會行政化模式為業(yè)務化模式。不能將審判委員會委員當作一種待遇職位，而應作為較高業(yè)務水平的體現(xiàn)，把審判業(yè)務能力作為選拔審判委員會委員的首要條件。
其次，科學劃定審判委員會作為法院最高審判組織行使審判管理和審判決策的職能。把法院管理工作從橫向關系上劃分為審判管理、隊伍管理、行政管理三大類，以審判委員會、黨組會和院長辦公會分別與之對應，各司其職，各負其責。凡是與審判業(yè)務有關的問題都一律提交到審判委員會討論，使審判委員會成為真正的審判業(yè)務機構。審判委員會主要對審判宏觀管理問題和審判運行中的共性問題進行決策，堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則；其次，在縱向關系上，加強審判組織管理，著重解決好審判工作行政化的問題。嚴格區(qū)分審判委員會、院長、副院長、庭長、副庭長、合議庭和獨任法官的職責，取消分管院長簽批文書的制度，放權給合議庭，保證合議庭、獨任法官依法行使職權。再次是克服審、判分離，“審而不判、判而不審”的現(xiàn)象，實行審判委員會委員定期組成合議庭審理重大案件的制度。
再次，設立審判委員會專職工作機構或常設工作機構(辦公室)，負責審判委員會事務性工作，對審判委員會負責。它行使下列職權：(1)對合議庭提交審判委員會討論案件的書面報告作形式要件上的審查，如對審限、是否屬審判委員會討論的案件范圍、合議庭對事實的認定、證據(jù)的采信及及法律適用建議作審查。(2)院長或分管院長不在時，受院長或分管院長委托，其成員代表院長或分管院長出席合議庭聽審，并草擬匯報關于適用法律問題的參考意見。(3)根據(jù)審判委員會的要求，開展調(diào)查研究，收集審判工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，總結審判工作經(jīng)驗。(4)辦理審判委員會的其他一些事務性工作。如傳達開會通知、記錄會議情況、整理會議決定、負責落實審判委員會的決定并監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行情況等。
（二）調(diào)整優(yōu)化審判委員會結構，改革審判委員會的組成人員。。
現(xiàn)行的審判委員會制度遭到攻擊和責難的重要一點是審判委員會的結構不合理，專業(yè)化程度不高。①審判委員會委員的知識結構、專業(yè)化水平直接關系到審判委員會討論、決定案件的質(zhì)量。
1、注重審判委員會委員的法律專業(yè)知識和審判實踐經(jīng)驗，使審判委員會向專業(yè)化、權威性方面發(fā)展。設立專職委員制度，增加專職委員的數(shù)量，選拔熟悉某一方面的業(yè)務、精通相關專業(yè)法律知識、具有豐富審判經(jīng)驗的審判員并聘為專職委員，進入審判委員會。這樣，就可以從整體上提高審判委員會的業(yè)務素質(zhì)，杜絕“外行領導內(nèi)行”的現(xiàn)象。顯然在審判委員會中設立專職委員，專職委員由資深法官或具有這方面專長的專業(yè)法官構成，可以改變現(xiàn)行由主要由院、庭長組成的審判委員會的人員及知 識結構，最大限度地提高審判委員會的專業(yè)化程度。
2、建立完善審判委員會考試選拔機制，選拔的程序必須嚴格，審判委員會委員缺額一律實行考試選任，嚴格按照“民主推薦—審判實務知識考試—庭審觀摩—面試答辯—公示—任命”的選拔任用程序進行，做到以缺選人，淡化職級待遇意識，使審判委員會人員結構做到既專又全、比例適當。同時，對現(xiàn)任委員要加強 學習培訓，提高他們履行職責的能力，要求委員們在增加知識積累的同時實現(xiàn)知識更新，以提高分析問題、解決問題的能力，提高自身素質(zhì)。近年來，有的中院和基層法院將年富力強、具有豐富審判經(jīng)驗的法官通過業(yè)務考核和面試，充實到了審判委員會中，建立起了以法律專業(yè)知識與豐富審判經(jīng)驗為主的委員配置機制，增強了審委會的權威性。在審判委員會中在設立專業(yè)委員會的同時，適當?shù)匕迅鞣止芨痹洪L作為常設委員，可以彌補專業(yè)程度過高而帶來的知識盲點。
審判委員會作為法院內(nèi)部指導審判工作的機構，其專業(yè)性較強，要適應審判工作專業(yè)化的要求，進入審判委員會的專職委員僅證明該法官的專業(yè)水平和審判經(jīng)驗，而不必然確定行政級別，對于專職委員可以由各級法院經(jīng)考試選拔后自行任命。
（三）準確定位并明確審判委員會的職能
在審判委員會的職能方面，必須強調(diào)其主要職能是加強審判工作經(jīng)驗的總結和審判業(yè)務的指導，而不應過多的處理案件,審判委員會應逐步做到工作重心放在本院的審判工作和改革的重大事項、轄區(qū)內(nèi)某一些案件審理的指導性意見的討論決定上。審判委員會要及時總結審判經(jīng)驗，對現(xiàn)行立法做出準確的解決和適用法律的原則，從而有效地指導審判活動，保證正確執(zhí)法，要具體確定審判委員會討論案件的類型，限制審判委員會討論案件，這樣既可以尊重合議庭的權限，保證法官審判獨立，也可以使審判委員會把工作放在其本職工作上。審判委員會除討論少數(shù)重大或疑難的具體案件外，主要工作職能應轉變?yōu)榉治鰧徟行蝿荩�總結審判規(guī)律，制訂審判規(guī)范，研究帶有普遍性的法律適用問題。具體來說是做到審判委員會職能的“四個轉變”：1、由原來的對事實認定和證據(jù)采信都負責到一般只對適用法律負責的轉變，一般只是對案件如何適用法律進行表決，充分尊重合議庭在庭審中的作用。 2、由單純的解決個案到解決重點、疑難案件示范作用的轉變。3、由單項的審判工作指導到建立綜合、長效性的審判管理機制的轉變。定期召開審判形勢分析會和案件質(zhì)量通報會，對一些苗頭性的問題及時提出針對性的意見。4、由被動處理案件到主動進行審判研究的轉變。
（四）規(guī)范審判委員會討論案件的程序和討論案件的范圍。
在討論案件程序和范圍方面也應進行規(guī)范，包括出席委員應達到一定人數(shù)和比例才能召開審判委員會；應當由庭長將案件提交院長決定才能召開審判委員會；凡未開庭審理的案件及調(diào)解、撤訴案件，一般均不應提交討論；合議庭意見一致的案件，也不應提交討論等等，這樣才能充分發(fā)揮合議庭的職能作用，也便于審判委員會集中精力討論疑難復雜案件。審判委員會討論時間應安排在合議庭評議之后、判決之前進行。對審判委員會的討論次數(shù)應有限制，一般應一次做出決定，不能反復討論，久拖不決。討論結果應當明確，不應是繼續(xù)調(diào)查或向上級法院請示報核。提交討論的案件，應附書面匯報材料，防止因承辦人匯報不清。記錄不全而造成責任不明。對此建議設立合議庭全體成員參與匯報制度，防止承辦人對匯報內(nèi)容的側重、夸張或弱化、隱瞞。對重大案件，審判委員會可以學習英美法系“陪審團”的做法，列席開庭的全過程，深入全面了解案情。
　　最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》把改革后的人民法院審判委員會的主要職責定位在“總結審判工作經(jīng)驗、審理重大、疑難、復雜案件的法律適用上”

。①而所謂疑難、復雜案件，無非涵 指以下兩方面的內(nèi)容：一方面，從深度而言，涉及到專門的知識，因專而深、因深而疑難、復雜；另一方面，從廣度而言，跨學科、跨專業(yè)，因廣而疑難、復雜。因此討論決定案件范圍應具體化。逐步做到只討論合議庭提請院長提交的疑難、復雜、新類型案件的法律適用問題。除判處死刑、危害國家安全、外國人犯罪、宣告無罪和重大涉外涉港澳臺及有重大影響的案件仍要全案匯報外，對于其他的一些疑難、復雜、新類型案件，只討論法律適用問題，事實認定和證據(jù)采信則由合議庭負責。要改變過去審判委員會討論案件結構的單一性，既注重討論重大的刑事案件，又注重討論復雜的民事、經(jīng)濟和行政案件。
（五）嚴格執(zhí)行審判委員會“錯案追究制”，健全審判委員會工作機制。
為提高審判委員會工作的質(zhì)量與效率，應嚴格執(zhí)行審判委員會委員錯案追究和審判委員會責任承擔制度等一系列規(guī)范性制度。對經(jīng)過審判委員會討論而發(fā)生的錯案，應根據(jù)情況追究相關人員的責任。如果是承辦人匯報不全、錯誤造成的，追究承辦人的責任；如果是表決錯誤造成的，應追究表決人的責任。防止客觀上存在的一人發(fā)言，特別是領導人先發(fā)言定調(diào)，他人附和的情況。對經(jīng)常表決錯誤的委員，說明其不能勝任職責，應考慮提請人大常委會免去其審判委員會職務。凡是經(jīng)過審判委員會討論決定的案件，如果后來被確定為錯案，無論審判委員會是否改變合議庭的意見，都應當承擔適當?shù)姆�律責任。審判委員會同意合議庭的意見并判決的，由合議庭和審判委員會共同承擔責任，因為此時案件的判決，實際上是按合議庭和審判委員會的共同意見做出的。對于審判委員會改變合議庭的意見并判決的，審判委員會對改變部分承擔全部責任，未改變部分，由合議庭和審判委員會共同承擔責任。審判委員會以集體名義承擔責任。在審判委員會內(nèi)部，根據(jù)會議記錄，表決時所持意見與審判委員會的最后決定相反的委員，可以不承擔實際責任。　　
健全審判委員會工作機制。(1)、對于提請審判委員會討論案件的匯報情況可實行案件匯報評分制，并列入考核及質(zhì)量評定機制，促使合議庭及其審判長嚴把質(zhì)量關。(2)、為確保審判委員會討論案件的質(zhì)量，應發(fā)揮審判委員會辦公室日常工作的職能。合議庭提請審判委員會討論的書面報告，最遲在會議召開前兩天送交審判委員會辦公室，由辦公室人員分送各審判委員會委員，這使得審判委員會委員有足夠的時間對案件進行研究。
建立審判委員會委員回避制。在法院立案時即可告知或通知當事人有對審判委員會委員討論決定該案回避的權利，并按案件性質(zhì)，把審判委員會常設委員及專職委員的名單一并送達給當事人。
（六）建立審判委員會討論案件的民主化的表決機制。
首先改變過去審判委員會討論案件主要是由院長發(fā)表意見的情況，健全民主表決制，審判委員會委員先就案件發(fā)表自己的觀點，主持審判委員會的院長最后發(fā)言，以保障給每位委員最大的發(fā)言空間，做到不受院長意見的影響。堅決實行少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則，每位委員都享有均等的一票表決權。
其次審判委員會討論案件實行列席制。合議庭提請討論的案件，該庭庭長、該案的審判長、合議庭的其他成員也應列席；另外對于凡經(jīng)一審法院審判委員會討論決定而二審擬改判或發(fā)回重審，經(jīng)交換意見后一審法院仍持不同意見的，可請一審法院的有關人員列席會議；對于檢察院抗訴的案件，檢察機關一般也應派員列席審判委員會。

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