淺析健全民生類公共項目績效預算制度的基本思路

　論文摘要 近年來，我國推行的績效預算在提高公共資金使用率、提高政府部門運行效率等方面有了一定的成效。但存在著民生類公共項目財政支出效率低，財政支出結構失衡，公共服務的成本高、質(zhì)量低等問題。對此，可以通過構建完善的民生類公共項目績效預算制度，與政府績效管理協(xié)同推進，在營造良好的績效預算推行環(huán)境方面提出可行的實施建議。

　　論文關鍵詞 公共項目 民生 績效預算 預算制度

　　一、推行民生類公共項目績效預算的必要性

　�。ㄒ唬�實現(xiàn)節(jié)約公共財政資源的客觀要求
　　“十二五”規(guī)劃《綱要》要求落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源資源利用效率。因此，在促進節(jié)能降耗過程中，財政部門要及時調(diào)整財政支出結構，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍耘c社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務需要，最終達到節(jié)約公共財政資源的目的。
　　（二）改善民生財政支出績效現(xiàn)狀的迫切需要
　　我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、經(jīng)濟結構的調(diào)整都要求我國對財政支出結構進行調(diào)整和優(yōu)化，進而提升民生類公共項目財政支出績效。
　　當前，我國民生類公共項目內(nèi)部支出、政府間公共項目支出、地區(qū)間公共服務支出均出現(xiàn)了失衡。國家對現(xiàn)有事業(yè)機構投入大量資金，而事業(yè)機構給社會提供的公共服務卻嚴重不足；國家在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務方面投入較少；加上財政收入向中央集中，導致我國的區(qū)域發(fā)展不平衡，一些中西部落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務。www.11665.com此外，我國部分公共服務組織存在著機構冗雜、職責混亂，職務消費不受節(jié)制，公共財物閑置浪費嚴重等問題。加上公共服務組織盲目決策，導致組織機構在這種高運行成本下的服務質(zhì)量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務能力和水平。
　　政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進績效預算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預算活動的制度框架，制度安排和相關工作才能有序地進行。

　　二、民生類公共項目績效預算制度的構成

　�。ㄒ唬┟魑�的民生類公共項目財政支出分類體系
　　黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續(xù)把支持“三農(nóng)”、促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展，保障改善民生，作為財政工作的重點。
　　一是“三農(nóng)”。綜合運用財政補助、財政貼息等手段促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整；支持勞動力轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村公共服務均等化；提高低收入農(nóng)戶低保標準，保障低收入群體。二是教育。進一步確立教育的基礎地位，落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，完善教育投入增長機制，積極推進高等教育。三是就業(yè)再就業(yè)。完善促進就業(yè)財稅政策，重點解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問題。四是社會保障體系。推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，完善社會救助體系，加強福利機構和慈善組織建設。五是生態(tài)文明建設。將“生態(tài)城市”作為發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護，加大污染減排和環(huán)�；�礎設施投入。六是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務水平。
　�。ǘ�）合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度
　　建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標、評價標準等制度，使其評價和監(jiān)督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。
　　一是對各個具體的民生類公共項目的績效進行評價。通過對邏輯標準、管理標準和成果標準的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標及標準。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設計嚴格遵循相關性、經(jīng)濟性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據(jù)具體情況對權數(shù)進行一定的調(diào)整，更準確地突出民生類公共項目的關鍵因素；在定量分析的同時和定性分析相結合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權威性。財政部負責制定和發(fā)布實施技術規(guī)范，科研機構等專家組協(xié)同政府部門確定指標、標準，并對支出績效進行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。在收繳環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)，分類細化民生類公共項目預算指標；在支付環(huán)節(jié)，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預算單位、審計和財政監(jiān)督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業(yè)務分工的劃分等制度。
　�。ㄈ�）有效的民生類公共項目財務報告與問責制度
　　有效的財務報告與問責制度是民生公共項目績效預算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預算制度，要求建立能夠全面、系統(tǒng)地反映公共項目財務受托責任的政府財務報告。因此，要求政府財務報告內(nèi)容要完整，會計信息要有詳細披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續(xù)重視民生項目，加大對教育、社保等民生領域的投入力度。財務報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現(xiàn)中國政府財務特征及社會關注的公共項目的財務信息。

　　構建有效的民生公共項目的問責制度：一是建立寬范圍的問責制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責和權限，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項具體的民生項目實施問責制度，對行政決策進行制度性定期審查，并將結果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。同時，將無作為的行政行為納入行政問責的范疇，并根據(jù)民生類公共項目各項指標制定行政不作為責任的標準。二是在對民生類公共項目的問責中，屬于異體問責主體的公民、社會團體以及媒體應發(fā)揮重要作用。對于公民來說，應該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現(xiàn)已較廣泛的參與到公共項目的行政問責過程中來，以新聞報道和相關評論為武器加大對民生類公共項目績效預算制度實施的監(jiān)督力度。三是制度問責的完善和問責程序的健全。我國目前已有的問責法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務員法》，還需在政治責任的制度化、規(guī)范化方面繼續(xù)努力。同時，需要健全問責的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責程序啟動后，執(zhí)行聽取報告、調(diào)查、撤職等問責環(huán)節(jié)。

　�。ㄋ模┛茖W的民生類公共項目預算與會計制度
　　科學的公共項目預算會計制度是民生類公共項目績效預算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規(guī)范的公共項目預算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據(jù)。
　　科學的民生類公共項目預算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預算體系，實現(xiàn)對民生類公共項目資金的全程監(jiān)控。二是健全的績效審查制度。制定相關的法律法規(guī)，明確規(guī)定公共項目績效審查的內(nèi)容、范圍、程序和法律責任等，提高對教育、醫(yī)療、社保等項目預算審查的質(zhì)量。三是完善的預算監(jiān)督制度。通過充實監(jiān)督組織、優(yōu)化監(jiān)督方式和流程，強化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預算及執(zhí)行過程的有效的監(jiān)督。同時，完善相關預算法律，制定與績效管理相適應的責任形式，使公共部門管理者承擔的責任與每個民生類績效目標建立內(nèi)在的聯(lián)系。四是政府會計制度。根據(jù)現(xiàn)有的條件和預算管理要求，有目的地實施權責發(fā)生制，并建立政府公共項目的財務狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質(zhì)績效。五是科學的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監(jiān)督預算的專業(yè)性機構，對預算進行全面的監(jiān)督，實現(xiàn)對預算編制、預算執(zhí)行、決算等全面監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容也要拓寬為涉及民生類公共項目預算資金的所有預算管理。

　　三、民生類公共項目績效預算的實施建議

　�。ㄒ唬┘铀倥c政府績效管理的協(xié)同推進
　　民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監(jiān)管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進行績效管理。財政投資評審機構主要在政府公共項目的投資預算控制過程中把關，并且在項目結、決算前進行審查，控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)，監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監(jiān)管價值，將審計監(jiān)督職能貫穿于民生類公共項目建設的整個過程當中，實施事前、事中、事后全程動態(tài)審計，以保證公共項目的質(zhì)量和資金使用的效益。并及時查明經(jīng)濟目標和預算的實現(xiàn)程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。
　�。ǘ�）借鑒發(fā)達國家政府對公共項目的監(jiān)管模式
　　發(fā)達國家政府對公共項目的監(jiān)管模式給我國帶來了很大的啟示。在發(fā)達國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴格的法律、司法、行政規(guī)定以及程序的限制。我國要學習發(fā)達國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進行監(jiān)督和管理。美國政府設有專門的機構對公共項目進行監(jiān)管，這些監(jiān)督評價機構具有獨立的機構、權限和職責。在英國，政府公共項目監(jiān)管主要由國家審計署和英國審計委員會負責，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監(jiān)管有一定的啟示。
　�。ㄈ�）營造良好的績效預算推行文化環(huán)境
　　我國推行績效預算需要良好的文化環(huán)境。一是通過座談會、報告會等多種形式組織公眾學習黨和政府會議報告，把民生類公共項目績效預算與保障人民權益結合起來，加強輿論的宣傳、教育引導廣大群眾增強監(jiān)督預算實施的意識。二是完善權力制約和監(jiān)督機制，積極應對公眾的反饋意見。三是開展理論研究。一方面，加強績效預算理論和比較研究，借鑒國際先進經(jīng)驗，為推行績效預算做好理論儲備。另一方面，需要強調(diào)國情優(yōu)先的原則，探索適合我國國情的績效預算方法，以此來指導我國績效預算和績效考評實踐。
　�。ㄋ模�構筑政府預算管理信息化平臺
　　政府預算的編制、執(zhí)行以及政府會計和績效審計甚至政府決策，需要處理大量的數(shù)據(jù)，因此需要建立能提供強大技術支撐的財政預算信息系統(tǒng)。同時，作為政府行政管理體制改革的一個環(huán)節(jié)以及重要的財力保障，財政信息系統(tǒng)建設的支撐以及政府信息管理平臺的構筑為績效預算改革和推行創(chuàng)造良好環(huán)境。

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