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處理農村違法建筑糾紛的探討
目前，我國農村部分地區(qū)尚有少數(shù)干部為了規(guī)避法律或者法律意識不高，未經(jīng)上級有關主管部門的審核、批準，便將村中的集體土地自行規(guī)劃后分配（或賣給）本村村民建住宅，因此，村民在無法經(jīng)過審批取得《農村集體建設用地使用權證》的情況下便興建住宅，故糾紛時常發(fā)生，且爭議較大，個別甚至演化成群體斗毆、鬧政府、堵塞高速公路的惡性事件，嚴重影響社會的安定團結。這類案件值得我們認真分析。一、農村宅基地使用權的定義及其保護
農村宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，它是指農村村民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。
宅基地使用權本質上屬于土地使用權。宅基地使用權受法律的保護，任何單位和個人不得侵害他人的宅基地使用權。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準；農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地；農村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準即行為人必須經(jīng)縣級人民政府批準，取得土地使用權證后，方享有合法的土地使用權。因此，搶占、多占集體土地或他人的宅基地的，一律無效；不按審批權限或程序劃撥的宅基地，一般不予保護。
二、農村違法建筑的概念及其情形
違法建筑，有學者也稱違章建筑，從嚴格的語意上講，違法建筑物的范圍應廣于違章建筑物，它包含了一切違反法律、法規(guī)以及規(guī)章的建筑物，而違章建筑物一般是指違反規(guī)章的建筑物。目前理論界以及司法實踐中將兩概念通用。違法建筑根據(jù)土地來源的不同，可分為農村違法建筑和城鎮(zhèn)違法建筑。
所謂農村違法建筑，是指沒按《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準，依法取得土地使用權證或者雖取得宅基地使用權，但不符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃而擅自動工興建的各種建筑物。農村違法建筑雖包括各種違法建造的建筑物，但主要是指住宅。農村違法建筑物的基本特征就是具有“先天違法性”。
農村違法建筑物依其“違法”的程度不同，主要可分為二種情況：一是建造人在他人取得合法土地使用權的土地上建造違法建筑物；二是建造人未取得宅基地使用權便興建住宅，即建造人不按審批權限或程序，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準，依法取得土地使用權證后再興建住宅。第一種情況，建造人在他人的土地上建造住宅，其行為不但違反了國家建筑的行政法規(guī)，也侵害了他人的土地使用權，建造人除非取得該建筑物占有的土地使用權，使建筑物符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，否則，該建筑物土地使用權人不能利用的必須予以拆除，能利用的歸土地使用權人所有，由土地使用權人給予適當補償；本文主要針對第二種情況予以分析探討。
三、農村違法建筑的權屬問題
農村村民若依法取得宅基地使用權，由于農村的房屋尚未建立起登記制度，故在宅基地上建房，與宅基地使用權同時受法律的長期保障，宅基地使用權人能自由行使權利。但是，若無法取得宅基地使用權，那么，建筑物的建造人因其違法建筑是否可以取得建筑物的所有權和使用權呢？司法界和理論界中主要有以下三種觀點：第一種觀點認為，依私法上“法無禁止即授權”的理念 ，僅違反公法的違法建筑物仍會受到私法上的肯定。違法建筑人與合法建筑人將平等地受到私法的保護，均可基于建筑這一法律事實而原始取得建筑物的所有權。第二種觀點認為，建造人雖不能取得所有權，但可以取得使用權，只不過這一使用權是臨時的，一旦建筑物被拆除，其使用權也就消滅。第三種觀點則認為，對于違法建筑物，建造人不僅不能取得所有權，也不能取得使用權。對這些觀點的評述涉及到對違法建筑行為本身的探討。古羅馬法學家烏爾比安將法律分為公法與私法，大陸法系國家將之作為對法律的基本分類。一般認為，公法是指調整公共利益的法律，而私法則是調整私人利益的法律。違反公法會導致公法領域的否定。我國對農村宅基地采取特殊的保護，而且農村的房屋尚未建立起登記制度，故農村宅基地及其以上所建附屬物的權屬仍同為公法調整的范疇，違法建筑行為因為違反了公法領域的《土地管理法》，因此，在公法領域，農村違法建筑物就不會得到公法領域的肯定，故建造人不僅不能取得所有權，也不能取得使用權。
四、農村違法建筑的歸屬和利用問題
農村違法建筑物的歸屬和利用問題為人們所關注。對此，我國法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定，司法界和理論界也是眾說紛紜。對農村違法建筑的歸屬和利用問題主要有以下兩種觀點：（1）動產所有權說，即認為違法建筑作為不動產者，因其違法性不可能得到國家的認可，故由此派生的權利不可能得到法律的保護，但構成違法建筑的建筑材料本身作為動產是合法的，應受法律的保護。（2）占有說，即建造人對違法建筑物的占有，是基于占有的意思而控制物的一種事實狀態(tài)，受法律保護，除執(zhí)法機關依法處理違法建筑外，建造人自己可以對違法建筑為占有、使用和收益，禁止他人侵犯建造人對違法建筑的占有。
1、對動產所有權說的評述
違法建筑物是動產還是不動產呢？我國《憲法》與《土地管理法》都規(guī)定土地的所有權屬于國家和集體所有，私人不享有土地所有權，但房屋可以為私人所有，并且從法律保護的角度，房屋被視為不動產�？梢�，確定房屋等建筑物是動產還是不動產，是以其物理屬性為標準，建筑行為是否違法，并不改變建筑物的不動產屬性。因此，違法建筑物的不動產性質歸根到底是由其物理屬性決定的，并不因其具有違法性而受到影響。雖然違法建筑物是由磚、石、土、木等動產的建筑材料建設而成，但當建設完成后，這些動產也就失去了其獨立存在的價值，而轉化成為不動產性質的建筑物。
2、對占有說的評述。
占有是主體對于物基于占有的意思進行控制的事實狀態(tài)。占有是對物的一種事實上的控制。占有的成立，必須至少具備兩個要件：1、在主觀上，占有人必須具備占有的意思；2、客觀上，占有還要求占有人事實上控制或管領了某物。違法建筑物的建造人把磚、石、土、木等建筑材料建設成建筑物，主觀上具備了占有建筑物的意思，客觀上，事實上已經(jīng)管領該建筑物，完全具備了占有的兩個要件。我國物權法草案上已將占有列入了物權的范濤，規(guī)定占有為一種事實狀態(tài)。確認占有為一種事實狀態(tài)，可以有效的實現(xiàn)占有的保護功能，即占有是對物的事實的支配，占有一旦存在就應當受到保護。占有不僅包括了合法的占有，也包括了非法的占有，任何人未經(jīng)法律的授權，不得剝奪他人的占有。占有人因占有可能取得占有權甚至是所有權，即使不能形成權利的占有，在法律上也可獲得保護。因此，占有說從占有的角度解釋了違法建筑人對違法建筑物占有、使用、收益的事實，應受到私法的保護，符合物權法原理。故在私法領域具有進步的意義，是可取的。
五、農村違法建筑糾紛的法律救濟
《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定農村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以
上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。由此可見，對違法建筑的認定和處理，是政府行政主管部門的職責和權限。因此，各地法院大體認為，凡屬關于違法建筑的認定與處理方面的糾紛，不屬法院管轄范圍，應告知其向有關行政主管部門申請解決；因違法建筑引起的以違法建筑為標的發(fā)生的買賣、租賃、抵押等糾紛，當事人起訴的，可以受理。而對于非政府行政主管部門拆除、侵占違法建筑等引起的糾紛卻持保守態(tài)度，認為，政府主管部門對當事人的非法用地行為和違法建設行為的處理結果可能直接影響當事人之間的財產、人身關系，在政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理前，當事人之間的財產、人身關系尚處于不確定狀態(tài)，法院實際上難以較好地對民事糾紛進行審理，因此，應先由政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理后，法院再對民事糾紛進行審理較為妥當。
既然，在政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理前，當事人之間的財產、人身關系尚處于不確定狀態(tài)，那么，是否任何人都可以占有呢？筆者認為，由于農村違法建筑只違反公法領域的《中華人民共和國土地管理法》，而不違反私法，故僅能引起公法上的否定性評價，如拘留、罰款、限期拆除等法律后果，是“公法對所有權之限制”。但這里的限制是以徹底剝奪建筑物的占有（如沒收）或徹底消滅建筑物的存在（如拆除違法建筑）為手段的。已被拆除的違法建筑物在客觀上已不存在；已被沒收的違法建筑物，其所有權由國家所有。而本文所討論的是未被拆除且為建造人所占有（未被沒收）的違法建筑物的建造人與其他平等主體的行為人之間的關系，為民法所調整，屬于私法領域。而且，建造人對于違法建筑物盡管不能取得權利，但可以占有。這種占有是一種事實狀態(tài)，對當事人來說，是一種利益，其他人不能任意侵害。正如王利明教授所說，占有作為一種事實狀態(tài)體現(xiàn)了財產秩序，占有的現(xiàn)狀也構成為一種社會生活秩序。法律之所以要保護占有，并不一定是為了尋求對真正的權利人的保護，而是為一種維護社會財產秩序和生活秩序的穩(wěn)定，制止各種采用暴力侵奪他人的占有，包括不法占有的行為，以貫徹占有制度所體現(xiàn)的“任何人不得以私力改變占有的現(xiàn)狀”的原則。除了有關國家機關依法可以剝奪占有人的占有之外，任何人不得沒收、強占占有人占有的標的物。占有人在其占有受他人侵害的情況下，為了達到制止各種采用暴力侵奪他人占有的目的，可基于合法的占有，由合法占有人依法主張權利，提起占有之訴，請求不法行為人返還占有物、停止對占有的侵害、排除對占有的妨害，而不是對不法占有人的占有隨意予以剝奪。因此，筆者認為，對非政府行政主管部門拆除、侵占違法建筑等引起的糾紛，是平等主體之間的關系，為民法所調整。為維護社會財產秩序和生活秩序的穩(wěn)定，我們應分別不同情況妥善予以處理。
六、受理拆除（或損毀）、侵占農村違法建筑糾紛的對策
雖然政府主管部門對當事人的非法用地行為和違法建設行為的處理結果可能直接影響當事人之間的財產、人身關系，在政府主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理前，當事人之間的財產、人身關系尚處于不確定狀態(tài)，法院難以較好地對民事糾紛進行審理，但為維護社會財產秩序和生活秩序的穩(wěn)定，制止各種暴力行為，防止惡性事件的發(fā)生，我們應分別情況給予處理：
1、如果未經(jīng)政府行政主管部門對非法用地行為和違法建設行為進行處理，當事人向法院起訴的，可告知先申請政府行政主管部門予以處理。
2、如果政府行政主管部門對非法用地行為和違法建設行為因為某方面（如涉及范圍廣、歷史遺留等）的原因不予處理（或暫不處理）的，當事人持有這方面的證明向法院起訴的，法院應該受理后作為民事案件予以處理。
3、如果當事人先申請政府行政主管部門處理，但政府行政主管部門不予受理，當事人持有這方面的證明向法院起訴的，法院也應受理后作為民事案件予以處理。
4、當事人起訴到法院無法提供已先申請政府行政主管部門處理的相關證明的，法院立案前可發(fā)函征詢政府行政主管部門的意見。政府行政主管部門回復要處理的，可告知當事人申請政府行政主管部門予以處理；政府行政主管部門不予處理（或暫不處理）的，法院應該受理后作為民事案件予以處理。
七、幾類農村違法建筑糾紛案的處理意見
根據(jù)以上分析，筆者就買賣、拆除（或損毀）、侵占農村違法建筑糾紛案提出下面的處理意見：
1、買賣農村違法建筑糾紛案的處理意見
由于出賣人對違法建筑物無法取得所有權，當事人轉讓違法建筑物的行為屬于無權處分，故買賣協(xié)議無效。在買賣協(xié)議被確認無效后，應當雙方返還財產，但買受人一方返還給對方的房屋，是恢復其對違法建筑物占有的事實狀態(tài)。
2、拆除（或損毀）農村違法建筑糾紛案的處理意見
對違法建筑的認定和處理，是政府行政主管部門的法定職責。其他任何公民、法人都沒有這種職責和權力，都不能以違法建筑不合法為由，故意實施毀損行為。這種違法行為的結果，給建造人的合法權益造成了實際損失，行為人應當承擔相應的民事責任�？紤]到建造人的擅自建房行為同樣具有違法性，故對建造人“恢復原狀”的訴訟請求一般不應予以支持，而是對行為人拆除（或損毀）違法建筑物造成建造人占有違法建筑物的實際經(jīng)濟損失予以評估后，判決由行為人予以賠償。
3、侵占農村違法建筑糾紛案的處理意見
雖然建造人擅自建房的行為具有違法性，所建的住宅屬違法建筑，但在政府行政主管部門認定并限期拆除之前，其對所建樓房的占有，作為一種事實狀態(tài)，受法律保護，可以對所建樓房為占有、使用和收益，禁止他人侵犯對其所建住宅的占有及任意侵害，行為人因沒有占有該違法建筑的根據(jù)，故應恢復建造人對違法建筑物占有的事實狀態(tài)。
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