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我國公共財政的職能特征及職能層次
自然經(jīng)濟(jì)機(jī)制及嚴(yán)重越位了的計劃機(jī)制之所以被市場機(jī)制取代，根本原因在于市場機(jī)制無可比擬的高效率。高效率是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和歷史前進(jìn)的動力，而發(fā)展是人類社會最大的需求，發(fā)展具有人本意義上的本原性動因。因此，效率成為任何一個社會形態(tài)都孜孜追求的兩個最高目標(biāo)之一。市場機(jī)制的前提是日益精細(xì)和廣泛的社會分工與社會協(xié)作，產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格界定即有法律保障的生產(chǎn)者主權(quán)和消費(fèi)者主權(quán)及其可分割和可流動（交易）性。因此市場經(jīng)濟(jì)是分散決策經(jīng)濟(jì)，即，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的四個基本問題：生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)均由微觀主體自主決策。自主決策的依據(jù)是供求關(guān)系決定的價格信號，價格的本質(zhì)被亞當(dāng)·斯密形象地概括為“看不見的手”；革命導(dǎo)師馬克思則嚴(yán)密地概括為價值規(guī)律。其核心和內(nèi)在動力則是對個體利益最大化的追求，這種追求是無止境的；供求關(guān)系及其內(nèi)在規(guī)律又產(chǎn)生了巨大的不停止的外部壓力，這就是競爭的壓力；壓力和動力互生并互相依存，這種最強(qiáng)化的動力和壓力，使效率達(dá)到最大化；從根本上說，只有效率最大化才能產(chǎn)生最大化利益。在幾千年的經(jīng)濟(jì)史上，市場機(jī)制是人類在經(jīng)濟(jì)社會活動中從不自覺到自覺地篩選出來的最有效率的資源配置和供求調(diào)節(jié)機(jī)制。因為唯有它才實現(xiàn)了激勵相容即壓力動力相容，收益和風(fēng)險相容并且可以自動達(dá)到最大。上下幾千年，縱橫五大洲，不同民族，不同國度的人們都抱著同一目的（盡管他們的目的可能對立），自覺自愿運(yùn)用最大智慧遵循同一個機(jī)制決定自己的行為并與他人交易，即使這種交易可能給自己帶來風(fēng)險和不幸。這就是市場經(jīng)濟(jì)的不可超越性和不可抗拒性的奧妙。迄今為止，人們還沒有創(chuàng)造出比市場機(jī)制更高效的普適性最大的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，亦即發(fā)展機(jī)制。資本主義把它的根本經(jīng)濟(jì)制度——產(chǎn)權(quán)制度和剩余索取權(quán)制度建在市場機(jī)制之上，或者說，把市場經(jīng)濟(jì)作為其制度賴以運(yùn)行即生存發(fā)展的基本方式，從而獲得了前所未有的高效率。鄧小平把市場同計劃都定性為一種方法，一種發(fā)展生產(chǎn)力（效率是生產(chǎn)力的核心）的方法，它們本身不存在姓資姓社問題，從而把它們同資本主義經(jīng)濟(jì)制度從根本上區(qū)別開來。這種在中國革命史和共產(chǎn)主義思想史上前無古人的理論勇氣和深邃的睿智為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)清除了最大的思想障礙，也為社會主義公共財政奠定了最牢固的基石。在一個既定的社會形態(tài)里，只能有一個基礎(chǔ)性資源配置機(jī)制。資本主義社會從一開始就將市場經(jīng)濟(jì)作為自己的基礎(chǔ)性和主體配置資源機(jī)制。而由于國情和國際經(jīng)濟(jì)與政治的原因，我國社會主義制度創(chuàng)建之初，采用了計劃經(jīng)濟(jì)體制，它的根本性運(yùn)行特征是排斥市場機(jī)制，國有制經(jīng)濟(jì)在各個工商領(lǐng)域都占據(jù)統(tǒng)治地位，如果把農(nóng)村的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營管理包括在內(nèi)，則公有制在整個國民經(jīng)濟(jì)中占絕對統(tǒng)治地位。這里的要害在于，國有制經(jīng)濟(jì)即使在完全競爭領(lǐng)域也居主宰地位，由此導(dǎo)致市場機(jī)制只起輔助性作用，這種經(jīng)濟(jì)體制從總體屬性上看當(dāng)然不屬于市場經(jīng)濟(jì)。當(dāng)我們以市場經(jīng)濟(jì)體制作為改革的目標(biāo)模式，則其基本的制度要求必然是國有經(jīng)濟(jì)從一般競爭領(lǐng)域退出，從不完全競爭領(lǐng)域退出一部分，并且把競爭機(jī)制引進(jìn)政府管制領(lǐng)域。這實際上是把市場最有效的領(lǐng)域還給市場，同時在國有經(jīng)濟(jì)中引進(jìn)效率機(jī)制，使國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中運(yùn)作，而不再主要靠政府直接管理和保護(hù)生存發(fā)展。否則，建立市場經(jīng)濟(jì)體制便只能是空談。
根據(jù)馬克思主義所揭示的客觀規(guī)律，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，則相應(yīng)地要求作為上層建筑核心部分的政府必須轉(zhuǎn)變自己的經(jīng)濟(jì)職能，從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀間接調(diào)控和公共服務(wù)；由政府投資開辦競爭性企業(yè)到退出對該領(lǐng)域的直接投資，使財政投資支出增量為零，并對存量進(jìn)行改革改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)而逐步退出；總之由對該領(lǐng)域的資金供給轉(zhuǎn)為制度供給和服務(wù)供給為主。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和政府職能的轉(zhuǎn)變，作為政府部門的財政則順理成章地進(jìn)行相應(yīng)的模式轉(zhuǎn)換，隨同政府一道退出競爭領(lǐng)域，不再為提供私人產(chǎn)品而控制和配置資源，而是強(qiáng)化它在公共領(lǐng)域的職能作用，從而由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的集權(quán)式生產(chǎn)型財政轉(zhuǎn)為兼顧分權(quán)與集權(quán)，適當(dāng)側(cè)重集權(quán)的公共財政。
建立公共財政不僅出于發(fā)揮市場機(jī)制的效率優(yōu)勢，同時也由于市場本身存在缺陷，政府必須運(yùn)用財政手段去彌補(bǔ)市場失靈，彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的效率損失，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化，并實現(xiàn)社會公平。市場失靈包括公共品供給困境或“公共的悲劇”（市場機(jī)制不能提供純公共品，準(zhǔn)公共品供給不足及“搭便車”），外部效益，分配不公，信息不對稱，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動蕩不穩(wěn)和因壟斷而出現(xiàn)的效率損失、停滯傾向。市場失靈的領(lǐng)域?qū)儆诠残枰I(lǐng)域或非競爭領(lǐng)域。既然屬于市場失靈，自然不能由市場機(jī)制本身去自發(fā)解決，而必須由居于市場之上的一個帶有權(quán)威性和強(qiáng)制性的公共機(jī)制去解決，唯有政府才能承擔(dān)這一職能。市場經(jīng)濟(jì)中的財政職能內(nèi)容便由此決定，成為滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的重要的宏觀配置資源及調(diào)控機(jī)制，這就是公共財政。
發(fā)展中國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟，因此不僅需要政府及其財政彌補(bǔ)市場失靈，還要求政府及財政承擔(dān)培育和完善市場的職能，這在我國表現(xiàn)更為突出。同多數(shù)發(fā)展中國家一樣，我國的市場主體結(jié)構(gòu)不很合理，國有企業(yè)從競爭領(lǐng)域退出，為市場主體結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)造了前提，但市場主體結(jié)構(gòu)的真正完善還須依賴政府的制度和政策，其中主要是財政政策和信貸政策對市場競爭主體民營化的培育；市場要素結(jié)構(gòu)的完善和空間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一也必須有財稅政策的參與。因此，財政職能的公共化是社會主義市場機(jī)制的一個重要的成長孵化器。
職能模式不僅被市場經(jīng)濟(jì)體制一般地決定，職能的具體內(nèi)容也因市場經(jīng)濟(jì)成長的不同階段而不同。我國的公共需要在具有普遍性內(nèi)涵的同時，也有自己的特殊內(nèi)容。美國著名財政學(xué)家馬斯格雷夫在上世紀(jì)五十年代對西方（實即市場經(jīng)濟(jì)中）的財政職能作了經(jīng)典概括，這就是至今廣為引用的三職能說：配置資源職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏的配置資源職能是指財政的公共配置，即為提供公共產(chǎn)品配置資源。西方財政并非絕對不為生產(chǎn)領(lǐng)域配置資源，但比重很小，其中又以間接配置如對企業(yè)的財政補(bǔ)貼為主。我國的情況則大不相同，一方面，我們正在建立公共財政基本框架，財政將同國有企業(yè)一道逐步退出一般競爭領(lǐng)域；但另一方面，財政的直接性生產(chǎn)支出即在非競爭和不完全競爭的生產(chǎn)領(lǐng)域的配置中仍然占有重要地位，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中比重很大。
我國的公共財政為什么將在很長一段時間內(nèi)仍然在上述三大生產(chǎn)領(lǐng)域保持強(qiáng)大的配置功能呢？這由兩個客觀因素決定。第一，我國初級階段的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，市場配置力低。市場配置力是市場配置資源、催生企業(yè)、塑造和調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及調(diào)節(jié)總供求的能力。市場配置力是市場機(jī)制成熟的基本標(biāo)志，市場配置力的逐步增強(qiáng)屬于羅斯托提出的經(jīng)濟(jì)成長階段的問題�；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的地位與作用就在于基礎(chǔ)性和支柱性，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多屬支柱性產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，因為它們有廣泛而重要的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，如鐵路、電訊、鋼鐵、石油、煤炭、電力等，但支柱產(chǎn)業(yè)并不一定就是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如汽車、建筑業(yè)，二者的重要區(qū)別是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，多為重工業(yè)�；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)在西方發(fā)達(dá)國家并不主要由政府控制或政府所有，完善而強(qiáng)大的市場體系和強(qiáng)大的以壟斷資本集團(tuán)為核心的私有資本能夠把它們納入自己的配置和調(diào)節(jié)之中；而
在發(fā)展中國家則相反，其中主要原因是這兩大產(chǎn)業(yè)部門中的企業(yè)都屬資金密集型和技術(shù)密集型，建設(shè)周期長，高投資、連續(xù)投入性強(qiáng)，對管理的要求很高。這使得民間資本非常薄弱、市場體系尚不完善的發(fā)展中國家不得不由政府主辦，造成國有經(jīng)濟(jì)居主導(dǎo)地位。如果由市場機(jī)制配置，則勢必時效低，時滯長，甚至無能為力，不能滿足在開放條件下進(jìn)行國際競爭與國內(nèi)三大結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)）調(diào)整、重塑和完善的客觀需要。舉一個最簡單的例子，我國的民間資本尚無力在正常建設(shè)周期內(nèi)組建大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)、電力企業(yè)、石油企業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)集團(tuán)，更不用說鐵路民航這樣壟斷性較高的行業(yè)了。其實這就是發(fā)展中國家市場配置力低所產(chǎn)生的特有的市場失靈。市場失靈也是具體的、歷史的、相對的，不存在一個世界各國同時代統(tǒng)一的市場失靈標(biāo)準(zhǔn)。而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險、科技高密集度并直接關(guān)系到國家信息安全和經(jīng)濟(jì)科技安全，使得政府必須在其核心部分、骨干部分保持強(qiáng)大控制力，這是我國國有經(jīng)濟(jì)在不短的時間里尚不能完全退出上述三大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的客觀原因。還必須指出，即使在西方發(fā)達(dá)國家，政府也對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的核心部分保持一定程度的控制或壟斷。
以政府作為配置主體決不等于各級政府都辦這三大產(chǎn)業(yè)。黨的十五大和十五屆四中全會、五中全會對社會主義公有制及其地位作了界定，指出，社會主義公有制，特別是國有制的地位不取決于其數(shù)量，而取決于其質(zhì)量和控制力；社會主義公有制的主體地位是就全國而言的；對國有經(jīng)濟(jì)政府要“抓大放小”，有所為有所不為。這一重大理論突破為國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重組，為市場結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)而為社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式的確立提供了銳利的思想武器，為國有經(jīng)濟(jì)從廣闊的競爭領(lǐng)域退出，進(jìn)入公共領(lǐng)域，并在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位指明了方向和道路。當(dāng)然，這里的國有企業(yè)也必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行自身改革，建立市場經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)代企業(yè)制度。推論是，隨著我國市場機(jī)制的逐步發(fā)育成熟，市場配置力逐漸增強(qiáng)，民間資本日益壯大，市場環(huán)境日益改善，國有經(jīng)濟(jì)也將從上述三大產(chǎn)業(yè)中退出一部分，除極少數(shù)國有獨(dú)資企業(yè)外，部分為國有控股企業(yè)，其余部分是國有資本不控股的企業(yè)，同民營企業(yè)共同競爭的開放性格局，只有在那樣的環(huán)境中才能磨煉出強(qiáng)大的國有企業(yè)，才能提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力。
第二，鞏固發(fā)展我國的社會主義根本制度。社會主義公有制尤其是全民所有制是社會主義根本制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。資源配置是社會再生產(chǎn)的決定性環(huán)節(jié)，全民所有制如果不在資源配置環(huán)節(jié)中占有控制性地位，則不可能在再生產(chǎn)即國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部占據(jù)主導(dǎo)地位。在市場經(jīng)濟(jì)和公共財政基本框架下，國有經(jīng)濟(jì)不可能在一般競爭領(lǐng)域取得優(yōu)勢，從而占有控制性地位，而且一般競爭性產(chǎn)業(yè)部門大部分并不是國民經(jīng)濟(jì)中具有控制地位的產(chǎn)業(yè)。所以，無論從市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要還是從社會主義制度的歷史使命來看，國有企業(yè)退出一般競爭領(lǐng)域都是十分必要和正常的。而基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)性和控制性地位的產(chǎn)業(yè)部門，又是我國相當(dāng)長一段時間里特有的市場失靈領(lǐng)域，也正需要政府及財政去彌補(bǔ)，同時就意味著國有經(jīng)濟(jì)配置資源職能的“進(jìn)入”和“有所為”。結(jié)論是：國有經(jīng)濟(jì)退出完全競爭的產(chǎn)業(yè)部門，在不完全競爭的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中保持控制性地位，無論從哪方面說都具有現(xiàn)實的客觀必要性和理論的科學(xué)性。
公共財政的另一職能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。馬氏僅提“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)”，它適應(yīng)了也概括了西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“純”公共財政的調(diào)控性。但套用到我國初級階段市場經(jīng)濟(jì)中帶有明顯生產(chǎn)性的公共財政上，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。我國著名財政學(xué)家陳共教授首次把這一職能表述為穩(wěn)定與發(fā)展職能（注：陳共主編：《財政學(xué)》修訂本，四川人民出版社1994年版，第37頁。）。僅補(bǔ)充了“發(fā)展”兩字，卻深刻而準(zhǔn)確地把握了我國國情和我國財政職能的特殊性。我國財政的發(fā)展職能同我國財政配置資源職能中的生產(chǎn)性配置和對科學(xué)文衛(wèi)事業(yè)的公共配置都緊密依存。發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的改善和不斷優(yōu)化，是素質(zhì)和效益的提高，生活質(zhì)量的改善和社會進(jìn)步。我國財政的生產(chǎn)性配置，重點(diǎn)在于三大結(jié)構(gòu)的塑造和調(diào)節(jié)，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”（注：《鄧小平文選》第3卷，第377頁。），教育和培訓(xùn)已成為人才養(yǎng)成的基本途徑�？萍寂c教育既是發(fā)展的重要內(nèi)容，更是可持續(xù)發(fā)展的根本動力。發(fā)展科教事業(yè)已成為黨和政府的重大戰(zhàn)略方針，成為財政公共支出的重點(diǎn)。因此，發(fā)展職能是我國財政的特殊性，也是它的優(yōu)勢。如果說對資源的公共配置是公共財政職能的主體，那么，發(fā)展則是我國社會主義公共財政的核心和本質(zhì)。因為發(fā)展是社會主義的本質(zhì)規(guī)定性，是“硬道理”，是解決我國所有問題包括改革成功的關(guān)鍵（注：《鄧小平文選》第3卷，第265、373、377頁。）。我國財政的模式特征是發(fā)展型公共財政，政府必須承擔(dān)規(guī)劃和組織發(fā)展的職責(zé)。中央政府啟動和組織了西部大開發(fā)，政府的財政投入驅(qū)動著西部大開發(fā)就是明證。西部大開發(fā)是集中了三大結(jié)構(gòu)的塑造和調(diào)節(jié)，推進(jìn)公共產(chǎn)品大體均等化的大手筆。當(dāng)然，隨著市場配置力的增強(qiáng)，財政的發(fā)展職能的內(nèi)容范圍也將有所改變。
我國公共財政也有收入分配職能，通過收入手段如稅收和支出手段如社會保障來實現(xiàn)社會公平。但在社會公平的內(nèi)涵上，社會主義財政有更高的更徹底的動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，這就是鄧小平提出的“共同富�！�。共同富裕被鄧小平列為社會主義本質(zhì)屬性的核心和歸宿，共同富裕是社會主義所追求的根本目標(biāo)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力的目的，當(dāng)然必須是政府及其財政進(jìn)行收入分配的根本職能目標(biāo)。社會主義財政學(xué)的財政職能理論如果只簡單照搬馬斯格雷夫的三職能說，作一般地套用闡述，固然不無必要，但既不指出其產(chǎn)生的特定制度背景和體制內(nèi)涵，又不分析它在中國土地上的必然改變和發(fā)展，把西方發(fā)達(dá)國家的財政職能毫無辨別地等同于發(fā)展中的社會主義國家的財政職能，還有多少長久的理論價值和實際意義呢？
不論是成熟的西方市場經(jīng)濟(jì)國家還是發(fā)展中大國，公共財政及其職能都有層次性劃分。這種劃分有兩個客觀依據(jù)，一個是公共品本身的層次性分類：全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品；另一個是政府及其公共職能的層次性劃分；中央政府及其職能，地方各級政府及其職能。這兩者統(tǒng)一的表現(xiàn)形式便是分級分稅的預(yù)算管理體制。這是一般規(guī)律，我國的公共財政自然不例外。但是，我國公共財政職能的層次性劃分又有自己特有的客觀依據(jù)和突出特點(diǎn)。這一特點(diǎn)在很大程度上從國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略分布上產(chǎn)生：中央政府所屬的國有資本和地方國有資本。國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局為我國公共財政及其職能的層次性劃分增添了新的內(nèi)容。由于國有經(jīng)濟(jì)中的資本部分主要由大中型骨干企業(yè)組成，他們不僅是必須創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)，更是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要平臺和工具，還是科技“國家隊”的主要陣地。因此，國有企業(yè)必須主要集中在中央一級，以充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性、支柱性和控制性等全局性功能。
省財政是地方財政中主導(dǎo)性的環(huán)節(jié)，又是中央財政和地方財政之間的樞紐，既是公共財政，又有一定的生產(chǎn)建設(shè)性投資支出。第一，省財政的職能內(nèi)容為滿足地方公共需要。在分稅制財政中，地方支出是大頭，只有地方支出具有公共性，才有財政的整體公共性。我國財政的生產(chǎn)建設(shè)性主要體現(xiàn)在中央財政支出上。由此，省財政應(yīng)堅決、積極、穩(wěn)扎地從一般競爭領(lǐng)域完全退出，把一般競爭領(lǐng)域的地方國有企業(yè)
全部逐步民營化，把主要財力投入地方公共需要的滿足，改善地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境與自然環(huán)境，投入科教文衛(wèi)、人力資源開發(fā)和社會保障體系建設(shè)，促進(jìn)地方社會事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)共同富裕進(jìn)程。如果省財政不完全退出一般競爭領(lǐng)域，則建設(shè)公共財政基本框架便成為一紙空文，而且勢必重蹈低水平重復(fù)建設(shè)的覆轍，重演區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)同構(gòu)化和“諸侯經(jīng)濟(jì)”的惡性競爭。在我國加入WTO，直接融入國際大市場的環(huán)境下，這無疑不僅是地方財政的風(fēng)險，更會匯集成中央財政的風(fēng)險。在21世紀(jì)前半葉，我國國有經(jīng)濟(jì)將在基本完成“三改一加強(qiáng)”后，進(jìn)入新的增長和發(fā)展時期。這必然對基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和教育科技條件提出更大更高的要求，其標(biāo)準(zhǔn)將是世界當(dāng)代水平的。為了實現(xiàn)未來的大發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須加緊調(diào)整升級，中央財政將面臨國有大中型骨干企業(yè)固定資產(chǎn)大規(guī)模更新的巨大壓力。因而在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)等方面的投入相當(dāng)大一部分肯定會成為地方財政的重頭戲。地方財政向公共財政轉(zhuǎn)軌，是我國下世紀(jì)中葉實現(xiàn)三步走戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件。
第二，今后不短的時間內(nèi)仍有必要在�。杏谥行某鞘校┮患壉Ａ羯倭繃匈Y本。中央所屬國有企業(yè)以為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)的大中型骨干企業(yè)為主，而省屬少量非完全競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)則以地方受益的中型為主，不排除擁有個別面向大經(jīng)濟(jì)區(qū)或全國乃至國際市場的大型地方國有企業(yè)；就其功能來說，省屬經(jīng)營性國有企業(yè)應(yīng)該有明顯的地方特點(diǎn)，作為構(gòu)筑中觀（區(qū)域）特色產(chǎn)業(yè)布局的支柱而發(fā)揮作用，為區(qū)域市場和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
第三，同我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工和產(chǎn)業(yè)特色相適應(yīng)，我國地方公共財政在很長時間里將不可避免地帶有明顯的地區(qū)差異。由于歷史的原因，我國經(jīng)濟(jì)帶和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展很不平衡。國有經(jīng)濟(jì)在各�。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)中的比重存在較大的差異，對各省的改革開放及地方經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)生了深刻的影響，也必然會制約我國的區(qū)域財政分配關(guān)系。從全國范圍看，省級公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給尚難以在較短時間內(nèi)均等化，我國的區(qū)域財政關(guān)系是不同步富裕財政與共同富裕財政的辯證統(tǒng)一；共同富裕也是有層次的、漸進(jìn)的。鄧小平多次指出，一部分地區(qū)首先富裕起來，是實現(xiàn)共同富裕的必由之路和必要條件。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的產(chǎn)業(yè)分工，既有利于大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，也有利于整個國民經(jīng)濟(jì)競爭力的增強(qiáng)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)支柱的少量地方國有骨干企業(yè)就顯得十分必要。
市縣財政不僅要完全退出競爭領(lǐng)域，而且要退出基礎(chǔ)工業(yè)，建成公共服務(wù)型“純”公共財政。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市縣的自然資源條件（較大規(guī)模的自然資源多為國有或省屬），科技、人才條件及財政實力，都不允許支撐資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)及與市場風(fēng)險相伴隨的競爭性地方國有產(chǎn)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前市縣所屬企業(yè)大多數(shù)為一般競爭領(lǐng)域的小企業(yè)，而抓大放小是國家向社會主義公共財政轉(zhuǎn)軌時對國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略改組的大政策；市縣財政尤其是縣財政普遍比較困難，主要原因之一也在于市縣國有企業(yè)的大面積虧損，這還不包括對“五小工業(yè)”所產(chǎn)生的嚴(yán)重污染的治理。因此可以說，市縣財政完全退出競爭領(lǐng)域和基礎(chǔ)工業(yè)是振興地方財政、完善地方基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)市縣公共財政的，前提。地級市和縣城是今后幾十年我國城市化的重點(diǎn)和主體，市縣兩級的城市化對我國農(nóng)村近兩憶剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和國內(nèi)市場的擴(kuò)大將具有決定性意義。城市硬件基礎(chǔ)設(shè)施和軟件環(huán)境建設(shè)，都屬于公共產(chǎn)品供給，城市化為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊空間，又培育了極為深厚的稅源。城市化更加需要公共財政的支撐。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政的最基層。鎮(zhèn)和鄉(xiāng)雖屬同級，但建制鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展對公共品供給的要求同縣城大同小異，而與鄉(xiāng)財政職能內(nèi)容在今后相當(dāng)長時間里將有很大差別，在職能建設(shè)上必須予以高度重視。與市縣財政相比，鄉(xiāng)財政公共供給的內(nèi)容相對簡單。由于鄉(xiāng)政府職能財力有限，直接面對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，因此滿足鄉(xiāng)公共需要，主要表現(xiàn)在為基層政權(quán)建設(shè)和確保一鄉(xiāng)平安服務(wù)，為“三農(nóng)”提供公共服務(wù)，并不直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是職能最不成熟最不規(guī)范的一級財政，事權(quán)大于財權(quán)，機(jī)構(gòu)職責(zé)過多，人浮于事，不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也使農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜進(jìn)一步歸并，一個縣（市）下轄五六個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），機(jī)構(gòu)砍一半，人員也砍過半，凡不屬純公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)一律撤消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職責(zé)或事權(quán)同財權(quán)真正對應(yīng)起來。
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