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地方政府公共財政職能的定位及決策機制研究
一、地方政府提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟學(xué)分析由于公共產(chǎn)品具有層次性，決定了地方公共產(chǎn)品必須由地方政府來負(fù)責(zé)提供。從提高公共產(chǎn)品效率的角度來看，地方公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府而不是由中央政府來提供。地方公共產(chǎn)品具有空間限制的特點，如公共教育、交通安全、環(huán)境衛(wèi)生等只能是就近的居民才能享受，因此，地方公共產(chǎn)品必須相應(yīng)地處在某個特定的地理位置。
圖中從公共產(chǎn)品效率的角度表明了地方公共產(chǎn)品由地方政府來提供，會產(chǎn)生更高的效率。因為地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)不只是與受益范圍有關(guān)，而且與各地區(qū)居民的不同偏好有關(guān)。由于我國各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，各地居民對地方公共產(chǎn)品的偏好是不同的，對同一公共產(chǎn)品的需求量也不一樣。最典型的是我國的東部地區(qū)和西部地區(qū)。為了使問題簡化，我們假設(shè)東部和西部兩地區(qū)內(nèi)的居民分別對本地區(qū)公共產(chǎn)品的偏好是相同的。D[,1]和D[,2]曲線分別代表這兩個地區(qū)居民對公共產(chǎn)品的需求。其中東部地區(qū)居民對公共產(chǎn)品的需求大于西部地區(qū)。再假定公共產(chǎn)品的人均成本是不變的，為OP，則西部地區(qū)居民的公共產(chǎn)品的需求量為Q[,1]，東部地區(qū)居民的需求量為Q[,2]。如果由中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品，只可能存在一個供應(yīng)量即Q[,c]。中央政府為了公平起見，只能在兩個地區(qū)居民的需求量中取一個折中水平來提供公共產(chǎn)品。這樣，對西部地區(qū)居民來說中央政府的公共產(chǎn)品供給超過了其需求，而對東部地區(qū)居民來說中央政府對公共產(chǎn)品供給小于其需求。因為人均成本是同樣的，對西部地區(qū)居民來說是成本超出收益，其福利損失為△ABC部分；對東部地區(qū)居民來說，其需求得不到滿足，福利損失為△CDE部分。從中可見，由中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品是不可取的，會造成各地區(qū)的福利損失。
附圖
從圖中我們還可以看出，△ABC和△CDE面積大小與Q[,1]、Q[,2]之間距離及Q[,1]、Q[,2]的斜率有關(guān)。也就是說由中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品造成的福利損失大小與不同地區(qū)居民需求差異及價格彈性有關(guān)。Q[,1]與Q[,2]之間距離越大，福利損失也就越大；需求曲線D[,1]和D[,2]的斜率越大，即需求的價格彈性越小，則福利損失也就越大。我國各地區(qū)因歷史文化和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，地區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，居民對公共產(chǎn)品需求的差別很大，應(yīng)該采取分權(quán)方式，讓各地方政府自行提供公共產(chǎn)品，以減少居民的福利損失，提高資源的配置效率�？傊�，地方公共產(chǎn)品由各地方政府提供要比中央政府統(tǒng)一提供更有效率。
二、地方政府對社會總供求平衡的調(diào)節(jié)作用分析
如果說，在封閉經(jīng)濟系統(tǒng)中，一般西方國家市場經(jīng)濟流行的是“政府—企業(yè)—個人”三部門經(jīng)濟，那么，在我國社會主義經(jīng)濟中則應(yīng)該是“中央政府—地方政府—企業(yè)—個人”四部門經(jīng)濟。借用西方經(jīng)濟學(xué)的分析方法，用C表示消費，I表示投資，S表示儲蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，C1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。西方國家“政府—企業(yè)—個人”三部門經(jīng)濟總量均衡模型如下：
C+I+G=C+S+T (1)
即總需求等于總供給。等式(1)調(diào)整后可得：
(C-G)+(I-S)=(T-G) (2)
等式(2)表示社會投資與社會儲蓄差額等于政府收支差額。由此可見，政府收支關(guān)系對于社會總供求平衡具有很大的調(diào)節(jié)作用。
我國“中央政府—地方政府—企業(yè)—個人”四部門經(jīng)濟總量均衡模型如下：
C+I+G1+G2=C+S+T1+T2 (1)
等式(1)調(diào)整后可得：
(C-C)+(I-S)+(G1-T1)=(T2-G2) (2)
等式(2)表示消費供求逆差、投資供求逆差、中央政府收支逆差之和等于地方政府收支差額。在宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)均衡模型和地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)均衡模型中不難看出，地方政府對于地方經(jīng)濟總供求平衡同樣具有很大的調(diào)節(jié)作用。地方政府不僅通過自身的收支關(guān)系直接影響經(jīng)濟活動及其結(jié)構(gòu)，而且可以通過國有地方經(jīng)濟部門或企業(yè)的活動影響本地區(qū)的消費、投資、儲蓄的總量和結(jié)構(gòu)。因此，規(guī)范地方政府的經(jīng)濟行為、提高地方政府配置資源的效率是我國社會主義市場經(jīng)濟健康、高效運行的一個重要條件。
尤其我國地方財政支出已占整個財政支出的2/3，可見我國地方財政確實具有舉足輕重的地位。另外，我國地區(qū)經(jīng)濟的差異性很大，各地的資源和開發(fā)程度、地理位置、交通運輸、人口分布和社會、經(jīng)濟、科教、文化情況各不一樣，如果集中由中央實行統(tǒng)一調(diào)控，難度很大。就我國目前的情況來說，只有實行宏觀調(diào)控的層次化，采取不同的調(diào)節(jié)方式和手段，才能提高宏觀調(diào)控的有效性，有利于統(tǒng)一的宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，我國地方公共財政的中觀調(diào)控是服從于中央政府統(tǒng)一宏觀調(diào)控目標(biāo)任務(wù)下的具有相對獨立性的分級宏觀調(diào)控，是立足于地方政府管轄區(qū)域內(nèi)實施的宏觀調(diào)控，我國地方公共財政對于優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和升級、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、選擇支柱產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，起到了中央政府無法起到的作用。地方政府的功能不僅是市場機制無法實現(xiàn)的，也是中央政府無法扮演的。轉(zhuǎn)變地方政府的職能，是建立地方公共財政的基礎(chǔ)和前提。市場能辦到的，政府不必代勞；地方政府能辦到的，中央政府也不必代勞。地方政府要辦的事情就是市場機制無法解決而中央政府又解決不好的事情。只有正確界定地方政府的活動空間，按照市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變地方政府職能，才能改變當(dāng)前地方財政的“缺位”和“越位”狀況，在此基礎(chǔ)上建立地方公共財政的框架體系。
三、地方政府公共財政決策機制的完善
由于財政的決策過程和收支安排等都是由現(xiàn)實中的政府機構(gòu)來決定和完成，財政職能的發(fā)揮不僅會受到各種外界因素的制約和影響，同時更會受到政府行為的內(nèi)在制約和影響，并且因此造成一定的職能偏差或失效。公共選擇理論認(rèn)為，政府實際上是由有理性、自私的人組成的，“那些處于掌握決策權(quán)的政治和管理地位上的人和我們其他人沒有多大差別，他們總想成為個人效用最大化者”，其行為同樣受到各種原因的困擾，并取決于“成本一收益”的分析。
1.完善社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監(jiān)督機制
缺乏社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監(jiān)督機制，是我國地方公共財政效率不高的原因之一。盡管憲法賦予了人代會在財政活動上的根本權(quán)限，但目前除少數(shù)的憲法條文、稅法和每年人代會通過的預(yù)算文件外，就基本上不存在其他財政立法了。財政活動中有法不依、有章不循的現(xiàn)象嚴(yán)重，個別人主觀隨意決策，亂批條子、亂上項目而導(dǎo)致公共財政嚴(yán)重?fù)p失。盡管受到報章雜志的揭露和譴責(zé)，盡管各種政府報告、決議及其他文件也三令五申要求克服與改進，但這些官僚主義和隨意決策的作風(fēng)至今而無法杜絕，這表明了社會公眾對財政權(quán)限的制約能力仍是相當(dāng)軟弱的。目前，我國財政法的主要部分是由國務(wù)院頒發(fā)的各種有關(guān)財政工作的行政法規(guī)所組成，這種行政機構(gòu)自己頒布法規(guī)自己執(zhí)行的狀態(tài)，也削弱了社會公眾對財政活動的制約監(jiān)督能力。
因此，要完善社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監(jiān)督機制，首先要提高國家預(yù)算的透明
度。除了牽涉國家機密的項目和金額外，其余的各收支項目和金額，以及具體的編制依據(jù)和考慮等，都應(yīng)向社會公布。要嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)公開制度，地方財政的各項安排和實施結(jié)果都必須公開，決不能暗箱操作。要不斷提高地方財政支出過程中的決策水平，就必須加強決策的民主化和科學(xué)化管理，就必須完善我國財政活動中的社會監(jiān)督機制。對于獨斷專行導(dǎo)致的財政工作嚴(yán)重失誤，再也不應(yīng)僅以“交學(xué)費”來搪塞了。只有真正追究了有關(guān)人員的行政、司法責(zé)任，才能確保人們小心謹(jǐn)慎地依據(jù)客觀的市場要求去用好財政權(quán)力。
2.完善各級人代會與各級政府間相互制衡和約束機制
要強化地方各級人大的公共選擇作用和各級人民政府的監(jiān)督作用。在目前條件下，尤其要加強各級人民代表大會的公共選擇作用，以避免決策的片面性和隨意性。作為權(quán)力機構(gòu)的各級人代會必須建立起有效的約束和監(jiān)督財政活動的機制。目前，從各級人大所審批的預(yù)算草案看，僅列出了收入和支出幾個大項目的數(shù)字與說明，不能對各具體項目進行較詳細(xì)的審查、修訂乃至否決，只能被動通過各級政府的預(yù)算案和決算案。在財政支出上，各種鋪張浪費、違紀(jì)違法現(xiàn)象屢禁不止，人代會也無法對財政工作進行強有力的質(zhì)詢，更不要說追究相應(yīng)的法律、行政責(zé)任了。
因此，必須完善我國財政決策中作為權(quán)力機構(gòu)的各級人代會與其執(zhí)行機構(gòu)的各級政府間相互制衡和約束機制，才能確保各地區(qū)人民的意愿能通過政治程序得到真正實現(xiàn)，才能克服少數(shù)人主觀隨意亂決策的弊病。只有解決了這一關(guān)鍵問題后，我國財政理論才有可能借鑒西方財政的有關(guān)理論，轉(zhuǎn)入如何把握并遵照社會公眾的根本意愿來開展財政活動。
3.建立起地方政府內(nèi)部的自我約束機制
建立地方政府內(nèi)部的自我約束機制，首先要建立行政官員考核機制及干部任免機制。地方政府在建立豐功偉績的同時，又發(fā)生這樣那樣的偏差，原因何在？除了涉及社會公眾監(jiān)督的機制不健全外，與行政官員績效的考核標(biāo)準(zhǔn)和方式也有很大關(guān)系。因為考核標(biāo)準(zhǔn)和方式對地方政府尤其是決策層的負(fù)責(zé)人來說是非常重要的，這決定著對他們的評價和獎罰，在很大程度上可以說，考核機制對地方政府的經(jīng)濟行為起著導(dǎo)向功能。對地方政府來說，除了地方利益外，還有地方政府的自身利益或政府財政決策人的利益。地方政府由地方干部組成，是經(jīng)濟工作的行為主體，他們有其自身的利益，是利益主體。這種個人利益對地方政府的公共資源配置起著重要的作用。另外，還有地方干部的任免問題。目前，我國地方政府的干部任免基本上由上級決定，地方政府行為的約束也來自上面，而非政府組織對地方政府行為的約束和監(jiān)督是較弱的。因此，形成對政治權(quán)力運作的根本約束限制機制及其相關(guān)的政治制度與程序，是確保財政運作符合市場根本要求的關(guān)鍵所在。另外，對決策人員的資格也要進行嚴(yán)格審查，他們既要有較高的預(yù)測、決策水平，也要受到責(zé)任與風(fēng)險的約束，要從制度上把決策人員的責(zé)權(quán)利結(jié)合起來。
中國是一個大國，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差別很大，因此，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。提供公共產(chǎn)品、進行分級宏觀經(jīng)濟調(diào)控是地方政府資源配置職能的重要體現(xiàn)，也是我國公共財政的重要組成部分。由于地方政府的任何決策管理行為偏差都必然影響其資源配置職能的發(fā)揮，因此我們必須建立社會監(jiān)督機制，利用市場和社會輿論對地方政府進行切實有效的監(jiān)督，通過政治程序和制度規(guī)定對地方政府的財政權(quán)力加以約束和規(guī)范，從而提高我國地方政府財政決策的效率。
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