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審理公房租賃糾紛案件若干問題的思考
[提要]近幾年來，由于法律規(guī)定不明，致使審判實踐中對因公房租賃使用權(quán)發(fā)生糾紛的案件，理解不同、標(biāo)準(zhǔn)掌握不一，造成了審判結(jié)果的差異。本文作者結(jié)合審判實踐經(jīng)驗，對一些亟待解決的問題提出了自己的看法，以期能促進認識的統(tǒng)一。一、“出租人指定”是否應(yīng)作為前置程序
公民之間為公房租賃戶名的變更、分列租賃戶名及公房使用部位等發(fā)生糾紛，是否可以直接向人民法院提起訴訟？由于理解不一，現(xiàn)在的做法比較混亂。有的法院直接予以受理，有的法院則認為應(yīng)由出租人作出書面處理意見后，法院才能受理�，F(xiàn)行的《上海市房屋租賃條例》（以下簡稱《租賃條例》）規(guī)定，“……可以繼續(xù)履行租賃合同者有多人的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商確定承租人。協(xié)商一致的，出租人應(yīng)當(dāng)變更承租人；協(xié)商不一致的，由出租人在可以繼續(xù)履行租賃合同者中確定承租人。租賃關(guān)系變更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住權(quán)。”筆者認為，《租賃條例》明確由出租人確定承租人，對于可以繼續(xù)履行的租賃合同而言，指定變更承租人既是出租人的權(quán)利，也是出租人的義務(wù)，出租人應(yīng)當(dāng)履行該項職責(zé)，承租人取得承租權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠鲎馊说恼J可或指定。出租人逾期不答復(fù)或同住人對出租人的指定不服，同住人方可向人民法院提起訴訟。出租人如果不盡指定之責(zé)，則該類糾紛大量涌入法院，無疑會增大法院化解社會矛盾的司法成本。在我國目前公房使用權(quán)仍含有延續(xù)下來的福利性質(zhì)狀態(tài)下，在法規(guī)亦有明文規(guī)定的基礎(chǔ)上，出租人進行指定應(yīng)當(dāng)是該類訴訟的前置程序，同時筆者認為，即使個別情況下出租人指定有困難，其也應(yīng)當(dāng)出具書面證明文件，澄明系爭房屋相關(guān)租賃情況，以及不能指定的理由。當(dāng)事人經(jīng)過此前置程序，方能向法院提起訴訟。另外，筆者建議應(yīng)明確規(guī)定出租人指定承租人的期限，因為該期限直接影響當(dāng)事人的起訴條件，不明確規(guī)定會造成不同法院對何為“逾期”理解不一致的情況，可以考慮以一個月為宜。
二、當(dāng)事人的訴訟地位如何確定
目前由于規(guī)定不明確，有的法院將出租人列為被告，另一方同住人列為第三人，有的法院則將出租人列為第三人，而以同住人為被告。筆者認為，對出租人不指定的或?qū)Τ鲎馊酥付ú环模瑧?yīng)區(qū)別情況予以處理。
1、出租人怠于指定乃至不愿出具書面意見的。現(xiàn)實中，同住人對承租權(quán)的變更沒有爭議，但出租人基于某種原因不同意變更；或者同住人對租賃戶名的變更協(xié)商不成，出租人亦不愿意進行指定，且不出具書面意見。出租人出具書面意見的（可對書面意見提出具體細化的要求），可視為出租人履行了管理的權(quán)利義務(wù)。只有在出租人未完成其指定之義務(wù)時，才應(yīng)列出租人為被告，同住人列為第三人。此時的訴訟請求只能是要求出租人履行義務(wù)。有人就此提出不同意見認為，一旦法院作出判決，判令出租人應(yīng)當(dāng)在判決生效后三十日內(nèi)作出指定，而出租人仍不指定怎么辦？筆者認為，此時解決的方法也是多樣的，既可以向出租人的上級部門提出司法建議，責(zé)成下級部門履行法院確定的義務(wù)而作為，也可以以拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)對待，予以罰款或采取其他有效措施。
2、出租人進行了指定，同住人對出租人的指定不服。這時同住人是直接權(quán)利義務(wù)人，筆者認為，可以借鑒勞動爭議案件的處理方式，將直接權(quán)利義務(wù)人作為訴訟的原、被告，出租人列為第三人。當(dāng)前我國的公房租賃使用權(quán)仍具有社會福利性質(zhì)，出租人對承租人的指定實質(zhì)上帶有行政色彩，與勞動仲裁兩者有相類似之處。公房租賃是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，公房的物權(quán)性質(zhì)有被虛化的一面，此類爭議實質(zhì)上是同住人之間對承租權(quán)的爭議，故同住人應(yīng)列為原、被告。而對于出租人而言，其并不與同住人發(fā)生直接的民事權(quán)利義務(wù)爭議，其對雙方爭議的訴訟標(biāo)的沒有獨立請求權(quán)，但案件處理結(jié)果可能與其有法律上的利害關(guān)系，故其在訴訟終結(jié)后有義務(wù)根據(jù)法院的裁判結(jié)果與一方同住人建立房屋租賃關(guān)系，因此應(yīng)當(dāng)列出租人為無獨立請求權(quán)的第三人。
三、出租人如何界定
由于法規(guī)對“出租人”這一概念，并未明確其內(nèi)涵，加之我國公房制度改革的特殊性，各法院對“出租人”應(yīng)如何界定存有較大分歧。有的法院認為物業(yè)管理公司直接行使房屋管理之職能，應(yīng)列物業(yè)公司為出租人，由其指定承租人，并在相關(guān)案件中作為當(dāng)事人。有的法院則認為公房具有福利性質(zhì)，而房地局是國家公有房屋的行政主管部門，故應(yīng)列房地局為出租人，由其行使出租人的權(quán)利，履行出租人的義務(wù)。
現(xiàn)行《租賃條例》第五條規(guī)定，“上海市房地產(chǎn)管理部門是本市房屋租賃的行政主管部門。區(qū)、縣房地產(chǎn)管理部門是本轄區(qū)內(nèi)房屋租賃的行政管理部門，業(yè)務(wù)上受市房地產(chǎn)管理部門領(lǐng)導(dǎo)�！钡诹鶙l規(guī)定，“房屋出租人應(yīng)當(dāng)是擁有房屋所有權(quán)的自然人、法人或者其他組織。但依法代管房屋的代管人或者法律規(guī)定的其他權(quán)利人可以是房屋出租人。”《關(guān)于貫徹實施〈租賃條例〉的意見（一）》第二條第一款規(guī)定，“出租人應(yīng)當(dāng)是擁有房屋所有權(quán)的法人、其他組織和個人，依法代管房屋的代管人或者法律規(guī)定的其他權(quán)利人”�！蛾P(guān)于貫徹實施〈租賃條例〉的意見（二）》第一條第二款規(guī)定“各區(qū)縣房地集團公司依法受托管理的代管、代理經(jīng)租等房屋的租賃參照公有房屋租賃執(zhí)行。”
目前管理公房租賃事項的部門主要是區(qū)縣房地局、房地集團公司及房產(chǎn)物業(yè)管理部門。筆者認為根據(jù)《租賃條例》及其貫徹意見的相關(guān)規(guī)定來看，出租人的主體應(yīng)該是區(qū)縣房地集團公司。物業(yè)公司不是出租人，其主要的職責(zé)是對所屬房產(chǎn)進行修繕、管理、改善環(huán)境，進行物業(yè)等方面的服務(wù)，而對出租房屋沒有所有權(quán)或受托管理權(quán)，且沒有具體的法律條文賦予其對公房予以出租、管理的職權(quán)。區(qū)縣房地局主要負責(zé)本區(qū)域內(nèi)公有房屋產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理，是行政管理機關(guān)，亦非受托管理公房的部門。而房地集團公司進行房屋租賃活動由各區(qū)縣房地局的授權(quán)及明確的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，故應(yīng)當(dāng)確定房地集團公司為出租人。同住人對變更承租戶名意見不一時，由其指定承租人，并由其作為當(dāng)事人參加訴訟，當(dāng)然其可以委托物業(yè)公司中的具體經(jīng)辦人員作為委托代理人參加訴訟。
四、審判中是否可引入貨幣化補償方法
在審判實踐中，時常會遇到發(fā)生爭議的同住人為同一順序承租人、且其他條件基本相同的情況，法院無論最終確定哪一方為承租人，都會引起另一方的不滿，甚至?xí)姑芗せ⑸�，所以如何順�?yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，適時引入一些更為合理的解決方法便成為當(dāng)務(wù)之急。
筆者認為，公房的租賃、使用權(quán)隨著“公轉(zhuǎn)私”政策的實施已日益呈現(xiàn)物權(quán)
化的趨勢，當(dāng)事人之間爭奪“承租權(quán)”，無非是認為“有利可圖”。隨著貨幣化動遷方案的實施，以及我國對于公房制度的改革，貨幣化補償不失為一種妥善解決該類糾紛的有效途徑。即條件相同或相近的同住人之間對系爭房屋“出價”，競價高者得承租權(quán)，另一方得到貨幣補償。在雙方不愿競價的情況下，法官也可以參照系爭房屋的市場定價，確定一個金額合理的補償辦法加以解決糾紛。
五、未成年人能否成為公房的承租人
在該問題上，各個法院在個案中處理不一，有的法院認為未成年人無完全行為能力，不能作為承租人。
《租賃條例》第七條規(guī)定，“房屋承租人可以是中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人或者其他組織……。”《關(guān)于貫徹實施〈租賃條例〉的意見（二）》第十二條規(guī)定，“……‘共同居住人’是指公有居住房屋的承租人死亡或者變更租賃關(guān)系時，在該承租房屋處實際居住生活一年以上（特殊情況除外）而且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人，結(jié)婚、出生可以不受上述條件的限制�！薄蛾P(guān)于貫徹實施〈租賃條例〉的意見（一）》第六條第二項規(guī)定了承租人應(yīng)提交的材料中包括了“承租人的個人身份證明”。
對于未滿16周歲的未成年同住人，由于其不具備申領(lǐng)身份證的資格，故如按照上述規(guī)定，似乎不能成為承租人。筆者認為，相關(guān)規(guī)定并沒有排斥未成年人作為承租人。未成年人雖然屬于限制行為能力人，但其仍具有民事權(quán)利能力，對于“承租權(quán)”的獲得應(yīng)不受約束，如果該未成年人為唯一同住人，那是否意味著在不能繼續(xù)承租的情況下，該未成年人就“無房可住”呢？故未成年同住人只要具備承租人的條件就可成為租賃人，鑒于其無完全民事行為能力或為限制行為能力，故可在其成年之前暫由其監(jiān)護人代為行使這一權(quán)利。
六、關(guān)于承租人是否可以為多人的問題
有的法院提出，承租權(quán)可以視為一項財產(chǎn)權(quán)利，可以參考共同共有的規(guī)定，即承租人可以設(shè)定為同一順序、條件都基本相同的多人，由多人共同享有承租權(quán)。
《租賃條例》第四十條第一款規(guī)定，“公有居住房屋承租人與本處有本市常住戶口的共同居住人協(xié)商一致，要求承租戶名變更為本處有本市常住戶口的共同居住人之一的，出租人應(yīng)予同意�！钡谒氖粭l第二款規(guī)定，“可以繼續(xù)履行租賃合同者有多人的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商確定承租人。協(xié)商一致的，出租人應(yīng)當(dāng)變更承租人；協(xié)商不一致的，由出租人在可以繼續(xù)履行租賃合同者中確定承租人�！�
根據(jù)上述規(guī)定，筆者認為確定承租人只能為一人，且在當(dāng)前的住房制度以及相應(yīng)配套法規(guī)的大背景下，如確定承租人為多人既在法律上難以說通，在技術(shù)層面上亦存在障礙。
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