十起行政訴訟案及其啟示

　　　法槌敲下，塵埃落定。此時，人們除了關(guān)心案件本身的真實情況外，也對誘發(fā)案件的原因，以及訴訟將給包括監(jiān)管部門在內(nèi)的證券市場參與者帶來哪些影響，投入另一份關(guān)注。
　　　　十案八勝
　　從2002年4月1日北京市第一中級人民法院受理艾群策訴中國證監(jiān)會的行政訴訟開始，至10月份北京市一中院受理孫煒以證監(jiān)會和司法部為共同被告的行政訴訟結(jié)束，去年全年，以證監(jiān)會及其派出機構(gòu)為被告的行政訴訟一共發(fā)生了10起。
　　這10起案件中，被媒體公開報道的主要集中在以下5起：浙江證券及董事長項建中不服證監(jiān)會行政處罰決定而分別提起的行政訴訟；鄭百文原董事陸家豪不服證監(jiān)會行政處罰決定而提起的行政訴訟；股民艾群策要求證監(jiān)會履行法定職責(zé)，分別于今年4月和9月提起的兩次行政訴訟。
　　另外的5起案件是：張鐵武以有利害關(guān)系的第三人身份，認為證監(jiān)會對某券商的行政處罰過輕，向北京市一中院起訴，要求證監(jiān)會加重對券商的處罰。該案被一審法院裁定不予受理且已生效；
　　原STAQ系統(tǒng)投資人張楠要求證監(jiān)會處理其持有股份轉(zhuǎn)讓問題未果，訴至法院要求證監(jiān)會履行法定職責(zé)。該案被一審法院裁定不予受理，原告上訴，目前二審尚在進行；
　　股民宋新貴因股票被非法轉(zhuǎn)移并買賣，狀告證監(jiān)會沈陽特派辦，要求其對證券公司非法開戶及非法融資行為進行立案查處，履行法定職責(zé)。沈陽和平區(qū)法院以起訴不符合受案條件為由，一審裁定駁回起訴。原告不服，已上訴至沈陽市中院，目前該案二審尚在進行；
　　股民孫鳳蘭因股票被盜將證監(jiān)會沈陽證管辦訴至法院，要求法院判令被告將調(diào)查盜賣結(jié)果以書面形式告知原告。沈陽和平區(qū)法院以不符合受案條件為由，一審裁定駁回起訴；
　　律師孫煒因不服證監(jiān)會和司法部對其的行政處罰決定，訴至北京市一中院。在案件審理之中，孫煒申請撤訴，獲法院準(zhǔn)許。
　　盡管都是針對中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)的行政訴訟，但10起案件的具體情況又各有不同。
　　從案件的原被告看，10起案件中9起的原告是自然人，1起是法人；8起的被告是中國證監(jiān)會，2起是中國證監(jiān)會地方特派辦。
　　從案件的訴由看，原告不服證監(jiān)會行政處罰決定，以及要求證監(jiān)會及其派出機構(gòu)履行法定職責(zé)的各占5起；
　　從案件的進展情況看，有審理結(jié)果的8起案件中6起終審勝訴，2起一審勝訴后正在二審之中。加上一審中止訴訟的2起案件，目前證監(jiān)會勝訴的案件已經(jīng)占全部訴訟案件數(shù)量的80%。
　　　　勝敗有因
　　剛剛過去的一年，中國證監(jiān)會經(jīng)受住了司法裁判的考驗。
　　如此勝績，必有其因。
　　曾被媒體集中報道過的5起行政訴訟案件，雖然在案件情節(jié)上并不比另外5件復(fù)雜，但其案發(fā)緣由較曲折，引起的關(guān)注也更多。關(guān)注之下，勝訴敗訴的原因，其實非常清楚。
　　2001年12月17日，因認定浙江證券融資交易和操縱股票交易價格等違反相關(guān)證券法規(guī)的行為，證監(jiān)會向浙江證券以及相關(guān)責(zé)任人作出了巨額罰款的行政處罰決定。浙江證券及董事長項建中不服該處罰決定，相繼向北京市高院提起行政訴訟。12月31日，浙江證券因涉嫌有操縱“錢江生化”價格的犯罪行為，浙江省公安部門將其列為刑事案件并啟動了偵查程序。根據(jù)證監(jiān)會的申請，北京市高院分別作出行政裁定，中止了這兩起行政訴訟。
　　作為第一家狀告證監(jiān)會的證券公司，浙江證券在接受媒體采訪時曾大感委曲：超比例持股和向客戶提供融資的確違反了有關(guān)規(guī)定，但這并不等于操縱股票價格和法律禁止的融資交易。現(xiàn)在市場上這些事很平常，為什么只查我們？
　　但是浙江證券的行為畢竟同時引起了監(jiān)管部門及司法部門的調(diào)查。不論法院最終是否認定其有罪，是否給予其比行政處罰更重的刑事處罰，一些券商高管人員守法意識淡薄，缺乏規(guī)范經(jīng)營理念，片面追求短期利益，甚至試圖鉆法律空子、打擦邊球等等行為，已經(jīng)成為證券市場亟待解決的痼疾。
　　因中止訴訟，浙江證券案中的證監(jiān)會并不是法律意義上的勝訴方。不妨再看鄭百文原董事陸家豪案。
　　隨著2002年11月15日北京市高院的行政裁定，二審法院維持了一審法院以超過法定起訴期限為由做出的駁回起訴的結(jié)論，陸家豪訴證監(jiān)會的行政訴訟案結(jié)案，原告一二審均敗訴。
　　陸家豪案的原被告方在該案的實體和程序方面各有爭議焦點。前者是董事對公司違法行為所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的認定標(biāo)準(zhǔn)問題，后者是陸家豪的起訴是否超過訴訟時效問題。兩級法院的裁決都是從程序的角度做出的，陸家豪要求法院撤銷證監(jiān)會對其行政處罰的主張，最終沒有獲得法院的支持。陸家豪也沒能通過訴訟，為其行為不違法的申辯找到依據(jù)。
　　陸家豪案還有一個小插曲。該案之所以引起媒體的關(guān)注，原因之一在于媒體誤把陸家豪當(dāng)作鄭百文的“獨立董事”，從而引發(fā)了一番對獨立董事制度的爭論。陸家豪敗訴之后恰逢一些上市公司的獨立董事辭任，媒體又臆斷為法院判陸家豪敗訴所致。而事實上陸家豪只是鄭百文的一名董事。
　　至于艾群策兩次將證監(jiān)會推上被告席，分別被法院以起訴理由不成立、不屬受案范圍駁回和不予受理，原因只有一個：原告告錯了對象。
　　告錯了對象，自然只會敗訴。審視一下2002年的10起行政訟案，原告方之所以敗訴比例如此之高，一個重要的因素，是在準(zhǔn)備起訴階段顯得先天不足：不了解證券監(jiān)管體制，不熟悉行政訴訟程序，不知曉應(yīng)當(dāng)如何保護自己的權(quán)益，有的甚至試圖以訴訟逃避受罰等等。如此展開的訴訟，敗訴是必然的。
　　既然敗訴必然，證監(jiān)會勝訴也就成為可能。
　　其實拋開勝敗本身，單是上述案件原告身上體現(xiàn)出的強烈的權(quán)利意識，已足以說明證券市場參與者正在日趨成熟。只不過面對具體的訴訟，除了法律意識和勇氣外，他們需要了解更多的監(jiān)管流程，研讀更多的法律知識，盡量避免行政訴訟雖有實體主張，但卻因程序問題敗訴情況的發(fā)生。
　　而對于中國證監(jiān)會，如何在證券市場及其參與者走向成熟的同時提高監(jiān)管水平，強化依法行政，已經(jīng)成為迫在眉睫的課題。
　　　　堅持依法行政
　　在2002年以前，針對中國證監(jiān)會的行政訴訟案件發(fā)生了4起。到了2002年，這一數(shù)字成倍增加。數(shù)字的背后，顯示了包括投資者在內(nèi)的證券市場參與方權(quán)利意識的增強，折射出法制社會深入人心的法治力量，昭示了依法治市的理念正通過訴訟這一特殊的方式，化為越來越多人的自覺行動。
　　而對于中國證監(jiān)會，盡管針對它的行政訴訟較其他行政執(zhí)法部門仍屬少量，盡管在這些訴訟中其勝率絕對占優(yōu)，然而一年中十番坐上被告席，相信對于證監(jiān)會的監(jiān)管者來說，勝訴后的輕松中，對肩負的責(zé)任又有了更深的認識。
　　從國家法律、法規(guī)和國務(wù)院所賦予的職責(zé)和權(quán)力看，證監(jiān)會具有政府部門所具有的典型特征，是一個實實在在的國家行政權(quán)力機構(gòu)——從法律、法規(guī)所要求的大量與市場經(jīng)濟利益相關(guān)的規(guī)則制訂、審批、核準(zhǔn)，直至對違法違規(guī)行為的調(diào)查、處罰等權(quán)力，一應(yīng)俱全。
　　站在行政執(zhí)法的前臺，面對復(fù)雜的市場環(huán)境，特別是經(jīng)歷了若干次行政訴訟，證監(jiān)會的監(jiān)管者們恐怕已經(jīng)意識到，依法行政已經(jīng)成為無法回避的現(xiàn)實課題。
　　依法行政需要完善的制度建設(shè)。2002年8月5日，中國證監(jiān)會修訂了《復(fù)議與訴訟委員會工作規(guī)則》，對委員會的職責(zé)、人員組成、工作程序等重新做出規(guī)定；

11月25日，證監(jiān)會主席辦公會議又通過了《行政復(fù)議辦法》，對行政復(fù)議的范圍、申請、受理、決定做出等等進行規(guī)定，為證監(jiān)會受理行政復(fù)議案件提供了可依據(jù)的規(guī)范。
　　依法行政需要科學(xué)的工作體制。去年6月，證監(jiān)會開始著手對行政處罰工作體制進行改革。此次改革的原則是，案件調(diào)查與處罰決定分開，建立調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)相互配合、相互制約的機制。在此原則下，證監(jiān)會的行政處罰工作在程序上分成了兩個階段，即案件調(diào)查階段，案件審理、聽證階段。前者由稽查部門負責(zé)，后者由法律部承擔(dān)。改革的另一個重要成果是，根據(jù)證監(jiān)會的行政處罰案件大多屬于情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為，需給予較重處罰的實際情況，證監(jiān)會設(shè)立了行政處罰委員會，對重大、復(fù)雜案件進行集體討論和研究。首屆行政處罰委員會成員除了中國證監(jiān)會首席律師、首席會計師、首席稽查以及法律部、會計部、稽查一局和二局的所有負責(zé)人以外，還包括會內(nèi)各主要部門、各派出機構(gòu)的各一名負責(zé)人。從去年6月份起，由50多名委員組成的行政處罰委員會已開始工作，為證監(jiān)會準(zhǔn)確及時地開出每一份罰單，增添了更重的砝碼。
　　如果說，在去年的行政訴訟案件中，焦點還主要集中于行政處罰和信訪接待的話，那么，今年以及今后的訴訟焦點恐怕就不一定僅限于此，那些涉及利益更大、制約機制更為薄弱且更為敏感的發(fā)行審核、機構(gòu)審批、各種資格的許可與撤銷等具體行政行為，或許會占據(jù)證監(jiān)會行政訴訟風(fēng)險中的更大份額。
　　證監(jiān)會已經(jīng)開始認識到在更大的領(lǐng)域中所隱藏的更為巨大的行政訴訟風(fēng)險，他們在努力對行政處罰行為進行規(guī)范的同時，已經(jīng)將依法行政的視野進一步擴展到這些行政處罰之外的數(shù)量更多的具體行政行為之上。作為關(guān)注證券市場規(guī)范化發(fā)展的人們，唯有希望中國證監(jiān)會防范訴訟風(fēng)險、依法行政的努力進程，能夠跟得上監(jiān)管對象們訴訟意識迅速覺醒的步伐。
　　提高執(zhí)法水平，強化依法行政，已經(jīng)成為中國證監(jiān)會的必然選擇。中國證監(jiān)會新一年的工作，也將因此更加得心應(yīng)手。

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