- 相關推薦
有關就業(yè)問題的國際經驗及對我國的啟示
一、世界范圍內就業(yè)問題的產生與發(fā)展就業(yè)是工業(yè)文明出現以來，困擾人類社會的一個歷史性難題。
工業(yè)革命以后，失業(yè)成為世界各國普遍存在的一種社會經濟現象。其基本表現是大量勞動者游離于經濟發(fā)展過程之外。因為所謂工業(yè)化、現代化，本質上是一個資本、技術不斷替代勞動力的過程，是一個在物質生產領域不斷減少就業(yè)的過程。隨著工薪收入方式的普遍化，以及勞動者對工作崗位依賴性的增加，就業(yè)率的降低不僅帶來了各種社會矛盾，而且減少了總需求，影響經濟的正常運轉。
以前蘇聯為代表的計劃經濟國家曾經在表面上實現了完全就業(yè)，但是以犧牲經濟效率為代價的。為了提高經濟效率，這些國家開始向市場經濟體制轉軌。而作為現代市場經濟，失業(yè)是其無法避免的一個邏輯前提，失業(yè)率的高低與商業(yè)周期有密切的關系。在大量勞動力已經轉移到第三產業(yè)的情況下，西方國家依然存在大量的失業(yè)者。他們所謂的“充分就業(yè)”，一般含義是指失業(yè)率低于4%。
由于各國在經濟發(fā)展階段、人口、文化傳統及政治制度上存在很大的差異，就業(yè)問題在不同國家的表現也不一樣。二戰(zhàn)以后的西方福利國家政策，給了失業(yè)者基本的生活保障；雖然還沒有從根本上解決就業(yè)問題，但大大緩和了因失業(yè)而引發(fā)的社會矛盾。多數發(fā)展中國家，則沒有能力為失業(yè)者提供基本生活保障，失業(yè)率又大大高于西方國家，成為影響社會安定的一個重要因素�！ ≈袊且粋�發(fā)展中國家，人口基數大，又處于體制轉軌的特殊時期。對于我國就業(yè)問題的復雜性、長期性和艱巨性，應當有一個充分的估計。
�。ㄒ唬┪鞣秸畬蜆I(yè)問題的態(tài)度和政策的歷史變遷
工業(yè)革命直至20世紀30年代的很長一段西方歷史中，就業(yè)問題沒有被先行工業(yè)化的各國政府納入自己的工作范圍。當時流行薩伊的“供給創(chuàng)造需求”、馬歇爾的“市場供求決定論”等古典經濟學觀點，認為勞動力市場與商品市場沒有什么區(qū)別，商業(yè)周期中的供給過剩會自動地恢復，政府對勞動力市場的任何干預都是有害的。而事實上，失業(yè)成為這些國家長期存在的一種社會不穩(wěn)定因素。
1929年開始的全球經濟大蕭條，導致了空前的高失業(yè)率。長時間的經濟停滯和社會動蕩，動搖了人們對古典經濟學的信任，要求政府出面干預的呼聲越來越高。在這種形勢下，凱恩斯主義經濟學應運而生。1933年，美國羅斯福政府出臺“新政”，從此拉開了政府干預市場，特別是勞動力市場的序幕。
二戰(zhàn)以后，西方國家與就業(yè)有關的另一項改進是福利國家政策的普及。福利國家政策雖然不直接解決就業(yè)問題，但為失業(yè)者提供了基本的生活保障，緩和了因失業(yè)引起的社會矛盾。與此同時，隨著西方選舉制度上的改進，就業(yè)問題逐漸成為各國政府社會、經濟政策的一個重要著眼點。半個世紀以來，在政府的積極干預下，西方國家基本上沒有出現過二戰(zhàn)前那樣的大蕭條和大規(guī)模失業(yè)，社會穩(wěn)定程度也大為提高。
1973年第一次石油危機之后，戰(zhàn)后的“黃金發(fā)展時期”結束，西方國家的失業(yè)率大幅度上升，西方國家開始反思凱恩斯政策，提出了所謂“福利陷阱”問題。即過高的福利降低了失業(yè)者尋找工作的積極性。宏觀經濟政策上則轉向貨幣主義和新自由主義。但是，西方經濟政策和社會政策的調整，并沒有改變各國政府在就業(yè)問題上的積極態(tài)度。促進就業(yè)依然是西方國家社會、經濟政策的一個重要組成部分。
（二）發(fā)展中國家與西方國家在就業(yè)問題上的區(qū)別
二戰(zhàn)以后，絕大多數發(fā)展中國家取得了政治上的獨立，但在經濟上仍然依賴于西方國家。前蘇聯解體之后，過去社會主義陣營國家的政府，也都采取了改革開放的政策，與西方國家在經濟上的聯系越來越密切。經濟全球化的趨勢越來越明顯。
與西方國家不同的是，多數發(fā)展中國家（包括我國）依然處在工業(yè)化的較低發(fā)展階段，經濟呈現明顯的二元結構特征。即同時存在著農村的傳統產業(yè)和城市的現代產業(yè)，而且大部分勞動力分布在農村的傳統產業(yè)。
發(fā)展中國家的現代產業(yè)部分，迫于國際市場的競爭壓力，生產趨向資本或技術密集型方向發(fā)展，人力資源上存在嚴重的結構性矛盾，新增就業(yè)機會遠小于失業(yè)人數的增長。同時，由于市場經濟體制自身的特點，城市地區(qū)的就業(yè)率，不可避免地要隨著商業(yè)周期的變化而發(fā)生較大波動�！ 「蟮臎_擊來自農村。按照發(fā)展經濟學的說法，在農村的傳統產業(yè)中，勞動力的邊際生產率接近于零。也就是說，農村傳統產業(yè)中存在著大量低成本的剩余勞動力。在國家工業(yè)化的過程中，他們不可避免地要進入城市尋求工作機會。農村剩余勞動力源源不斷地流入城市，參與工作崗位的競爭，其供給能力大大超過現代產業(yè)對勞動力的需求。這一方面有效地抑制了工資成本的上升，另一方面則大大增加了城市就業(yè)的難度。
因此，發(fā)展中國家面臨的就業(yè)問題，要比一般西方國家困難得多。其主要區(qū)別是：
1.人口增長過快加大了就業(yè)的困難
1950年以來，西方國家的人口僅增加了4億，發(fā)展中國家的人口卻增加了31億。目前世界人口總數中，發(fā)展中國家占了80%以上。上個世紀70年代以后，西方多數國家的人口出現了負增長，一些體力勞動崗位出現空缺，吸引了一部分發(fā)展中國家的勞工來就業(yè)。與此同時，多數發(fā)展中國家的人口增長卻出現了難以抑制的勢頭，適齡勞動力的大量增加，進一步加重了就業(yè)方面的困難。
2.就業(yè)質量遠低于西方國家
近年來，西方國家不但失業(yè)率普遍下降，而且勞動條件大大改善；周工作時間普遍低于40小時，福利國家制度覆蓋了所有的本國公民。由于最低工資法案的實行和高新技術產業(yè)的迅速發(fā)展，勞動者的工資水平也有了顯著提高。多數發(fā)展中國家則沒有建立最低限度的社會保障制度，保護勞動者基本權益的有關法規(guī)也不健全。因此，大部分的城市就業(yè)是在非正規(guī)部門實現的，勞動條件差、工作時間長，工資低且不能按時發(fā)放，勞動者的合法權益得不到任何保障。
3.失業(yè)率長期居高不下
發(fā)展中國家經濟的二元結構，決定了其失業(yè)率必然高于西方國家。上個世紀90年代以來，多數西方國家的失業(yè)率基本穩(wěn)定或呈下降趨勢。近年來，美、英、荷、澳、加、瑞典等國的失業(yè)率已達到或接近充分就業(yè)水平（4%）；法、德、意等國的失業(yè)率雖然較高（10%左右），但也呈明顯下降趨勢。而絕大多數發(fā)展中國家的失業(yè)率則居高不下甚至繼續(xù)攀升，部分國家高達15%以上。原來就業(yè)問題解決得比較好的東南亞國家和地區(qū)，在亞洲金融危機的打擊下，近年來的失業(yè)率也明顯上升�？傊鞣絿业氖I(yè)率明顯地隨經濟周期波動；發(fā)展中國家的失業(yè)率則長期居高不下，解決起來要比西方國家困難得多。
在很多發(fā)展中國家，失業(yè)與貧困之間已經形成了惡性循環(huán)，成為社會不穩(wěn)定的一個重要因素。
（三）促進就業(yè)成為世界各國政府經濟、社會政策的優(yōu)先目標
盡管發(fā)展中國家與西方國家在就業(yè)問題上面臨的挑戰(zhàn)和困難程度有很大區(qū)別，但所有國家的政府都把促進就業(yè)作為自己經濟、社會
政策的優(yōu)先目標。這不僅僅出于各國政治家爭取選民的需要，更重要的是，“增加就業(yè)，消除貧困，保持社會安定”已經成為一種國際共識。
1995年在哥本哈根舉行的聯合國社會發(fā)展首腦會議上，促進就業(yè)和消除貧困成為與會各國領導人最為關注的問題。會議承諾：“把促進全球充分就業(yè)作為各國經濟和社會政策的基礎，盡最大努力使所有的勞動者通過自由選擇的、生產性的就業(yè)和工作而獲得有保證的、可持續(xù)的生活條件”。各國政府首腦在會議通過的《宣言》中達成以下共識：“我們承諾將促進充分就業(yè)作為經濟和社會政策的一個基本優(yōu)先目標”；“提倡能夠最大限度創(chuàng)造就業(yè)機會的經濟增長模式”。
2001年國際勞工組織召開的“全球就業(yè)論壇”會議通過《全球就業(yè)議程》，《議程》強調：“使經濟增長和繁榮的潛力得以發(fā)揮的基本條件是，生產性就業(yè)被置于經濟和社會政策的核心位置，使充分的、生產性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經濟戰(zhàn)略和國家政策的總目標。”
在各國政府的具體實踐中，采取了許多不同的政策和措施來促進就業(yè)。
二、國際社會解決就業(yè)問題的政策措施和基本經驗
從經濟分析的角度講，就業(yè)增長取決于兩個要素，一是經濟增長，二是就業(yè)彈性（即就業(yè)增長速度與經濟增長速度的比值，或者說每一單位經濟增長所帶來的就業(yè)增長）的增加。各國政府為增加就業(yè)所采取的一切措施，都是圍繞這兩個要素展開的。
在增加就業(yè)問題上，發(fā)展仍然是硬道理。如果沒有經濟總量的增長，無論采取什么措施，就業(yè)狀況也很難改善。因此，二戰(zhàn)以后，西方國家政府一改過去的不干預態(tài)度，采取了積極的財政政策和貨幣政策，例如大規(guī)模減稅和反周期的貨幣政策，來保證宏觀經濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康的增長，盡可能將失業(yè)率控制在一個社會可以接受的水平上。
然而，國內外的實踐表明：經濟高增長并不一定帶來較高的就業(yè)增長；資本高投入也不會自動地轉化為就業(yè)機會的擴大。例如，資本密集型的經濟增長模式，不僅不增加就業(yè)，還有可能減少就業(yè)。因此，在保持較高經濟增長速度的同時，政府增加就業(yè)措施的重點，是鼓勵就業(yè)彈性高的經濟增長模式，引導本國民眾選擇適當的就業(yè)方式。
從二戰(zhàn)以來的各國實踐來看，除了大家熟悉的宏觀經濟政策外，解決就業(yè)問題的政策措施，主要有這樣幾條：鼓勵、扶持中小企業(yè)的發(fā)展；完善就業(yè)服務和職業(yè)培訓體系；改進失業(yè)保障制度；協調勞資關系；發(fā)展教育事業(yè)等。
�。ㄒ唬┕膭畎l(fā)展中小企業(yè)
各國對于中小企業(yè)的定義和劃分標準不完全相同，多數西方國家把職工人數少于250人的企業(yè)稱為（中）小企業(yè)。
國際經驗顯示，中小企業(yè)在解決就業(yè)問題上發(fā)揮著極其重要的作用。據國際勞工組織1999年估計，在經合組織國家中，中小企業(yè)在1997年創(chuàng)造的就業(yè)崗位占當年新增就業(yè)的60%左右。雖然世界各國處于不同的經濟發(fā)展階段，但在這一點上沒有什么區(qū)別：中小企業(yè)數量一般都占企業(yè)總數的95%以上；就業(yè)人數通常超過國內就業(yè)人數的50%；創(chuàng)造的產值接近GDP的一半。除此之外，中小企業(yè)在國民經濟中還有鼓勵技術創(chuàng)新、保持市場活力的作用。從行業(yè)分布來看，中小企業(yè)比重最高的是服務業(yè)，其次是制造業(yè)。
因此，各國政府都非常重視中小企業(yè)發(fā)展，給予積極的政策支持。這些政策措施主要包括：提供資金上的支持；營造良好的經營環(huán)境；建立社會化的服務體系，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)等。
1.提供資金上的支持
在資金扶持政策上，各國都有自己獨特的做法。從大的方面，可以分為以德國、法國為代表的稅收優(yōu)惠及財政補貼援助模式和以美國、日本為代表的貸款援助模式。
前一種援助模式中，德國側重于稅收優(yōu)惠政策，法國側重于財政補貼政策。這與前者實行的聯邦制政體（地方自治），后者實行的單一制政體（中央集權）有很大關系。后一種援助模式中，美國主要采取的是貸款擔保方式，日本則主要靠政府建立的專門金融機構，為中小企業(yè)提供低息貸款服務。這與歷史上的兩國政治理念和政府運作習慣上的差異有很大關系。
德國1984年開始實行對中小企業(yè)有利的特別優(yōu)惠條款。目前針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要有：（1）對大部分中小手工企業(yè)免征營業(yè)稅；中小企業(yè)營業(yè)稅起征點從2.5萬馬克提高到3.25萬馬克，對統一后的德國東部地區(qū)營業(yè)稅的起征點更是從15萬馬克提高到100萬馬克；（2）將中小企業(yè)的固定資產折舊率從10%提高到20%；（3）所得稅下限降低到19%。此外，設立財政專項基金，為中小企業(yè)的技術開發(fā)提供資助。
法國財政補貼的主要做法有：中小企業(yè)每新增一個就業(yè)機會，政府給予一定數量的財政補貼；對每個雇傭學徒提供1.6萬法郎的經費補貼；對中小企業(yè)研究開發(fā)經費可補貼其投資的25%；對雇傭青年和單身婦女的中小企業(yè)業(yè)也給予一定數量補貼；對節(jié)能企業(yè)，每節(jié)約1噸石油補貼400法郎。此外，新開辦的中小企業(yè)免征3年所得稅，固定資產折舊率提高到25%。
美國中小企業(yè)局（SBA）的主要任務，是以擔保方式鼓勵銀行向中小企業(yè)提供貸款。具體做法如下：（1）一般擔保貸款。對75萬美元以下的貸款提供總貸款額75%的擔保；對10萬美元以下的貸款提供80%的擔保，貸款償還期最長可達25年。（2）對少數民族和婦女所辦中小企業(yè)，可提供25萬美元以下、貸款額度90%的擔保。（3）對中小企業(yè)急需的貸款，提供50%額度的少量“快速車道”擔保。（4）對出口及國際貿易企業(yè)的貸款擔保，做法與一般擔�；鞠嗤�。
日本對中小企業(yè)的貸款援助以政府設立的專門金融機構為主。目前，這樣的金融機構有“中小企業(yè)金融公庫”、“國民金融公庫”、“商工組合中央金庫”、“環(huán)境衛(wèi)生金融公庫”、“沖繩振興開發(fā)金融公庫”等。他們向中小企業(yè)提供低于市場2~3個百分點的較長期限的優(yōu)惠貸款。此外，日本政府還設立了“信用保證協會”和“中小企業(yè)信用公庫”，為中小企業(yè)從民間銀行貸款提供擔保。
此外，西方國家還通過創(chuàng)立風險投資基金的方式為高技術型中小企業(yè)提供融資渠道。在這方面最成功的例子是美國股票市場的“第二板塊”——NASDAQ。
2.營造良好的經營環(huán)境
在營造良好的經營環(huán)境方面，政府的作用是最重要的。各國共同的做法是：（1）鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)；（2）簡化各種行政管理和稅收手續(xù)；（3）保證中小企業(yè)獲得一部分政府采購份額；（4）制定鼓勵中小企業(yè)進行資本積累的政策；（5）維護公平的市場競爭環(huán)境。此外，西方國家歷史悠久的行業(yè)協會（商會），在為中小企業(yè)提供技術、管理、出口等方面的服務上，也扮演著重要的角色。
法國政府設立了“國家創(chuàng)建企業(yè)委員會”。這個委員會集中了所有行業(yè)的合作伙伴，專門負責接待希望成為中小企業(yè)主的人，并為他們提供各種幫助和建議。根據他們的能力、物力和財力，在他們原有設想的基礎上，為他們免費修改、設計和規(guī)劃各種創(chuàng)業(yè)方案。此外，成立了“企業(yè)手續(xù)中心”和“
創(chuàng)建企業(yè)信息中心”；幫助中小企業(yè)辦理各種與創(chuàng)辦有關的手續(xù)，發(fā)布有關中小企業(yè)的最新消息，以增加它們的市場機會。
在簡化行政和稅收手續(xù)上，法國政府采取了“一次性申報”措施，來簡化中小企業(yè)面臨的各種手續(xù)辦理，同時擴大減免稅的范圍，縮短行政機構的答復期限。巴西則推出了為中小企業(yè)服務的“方便計劃”，即聯邦、州和市三級政府合署辦公，建立專門為中小企業(yè)服務的辦事處，業(yè)主在1天時間內可以辦完消防、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、稅務等幾十個政府部門的手續(xù)。
美國的《1952年小企業(yè)法》規(guī)定，政府采購合同要按一定的比例留給中小企業(yè)。美國中小企業(yè)局作為這一規(guī)定的執(zhí)行單位，具體負責篩選和管理這些采購合同。中小企業(yè)局有權將一些大的政府采購合同分拆為小合同，以便中小企業(yè)能夠獲得；還為爭取獲得政府采購合同的中小企業(yè)提供“能力證書”。政府是美國最大的產品和服務的消費者。目前每年的政府采購額中，有25%留給中小企業(yè)，其中5%必須留給婦女開辦的中小企業(yè)。
鼓勵資本積累的主要方式是前面已經提到的減免稅和加速折舊措施。有些國家把減免稅措施范圍，擴大到中小企業(yè)的投資者身上。
為了維護公平的市場競爭環(huán)境，西方各國不僅制定了“反不正當競爭法”，而且政府設立了專門的機構來接受中小企業(yè)的投訴。
3.提供社會化的信息、咨詢和培訓服務
中小企業(yè)規(guī)模小，需要外部提供市場、管理、技術上的信息、咨詢和培訓服務。政府提供此類社會化的服務，是向中小企業(yè)提供幫助的最佳切入點，比單獨的扶持政策要有效得多。
為中小企業(yè)提供市場信息服務的主要方式是利用互聯網技術，建立各種信息服務中心。從各國的情況來看，此類信息服務網絡的主要功能有兩個：一是以各種方式，如書面材料、電子布告板、軟件等，直接為中小企業(yè)免費（或低價）提供或發(fā)布各種市場信息；二是在各種社會化服務機構和中小企業(yè)之間，建立起一個便捷的聯絡渠道。這方面比較著名的有美國的聯系網絡（LINKS）和英國的“工商聯系網”。
在中小企業(yè)的管理、技術培訓問題上，英國從80年代后期開始，制定了全國統一的培訓大綱，在沃里克大學牽頭的12所大學中設立了“中小企業(yè)人員培訓中心”。培訓分為兩個層次，企業(yè)主由政府統一安排輪訓；職工則由企業(yè)組織安排。企業(yè)可以聘請由政府支薪的技術上有豐富經驗的專家、退休工程技術人員擔任教員、顧問，也可以免費參加政府定期舉辦的短訓。目前大多數中小企業(yè)的董事長、總經理都接受過英政府統一的崗位管理培訓。
美國非常重視中小企業(yè)中的技術推廣工作。主要做法有：一、建立了遍及全國各地的、為中小企業(yè)提供技術服務的技術推廣網絡。這一網絡由“制造技術中心”和“制造技術推廣中心”組成；二、擁有世界上最發(fā)達的企業(yè)創(chuàng)新中心和高新技術企業(yè)孵化器，造就了一批以微軟為代表的新經濟時代的關鍵性骨干企業(yè)；三、幾乎所有的高等院校都建立了為中小企業(yè)提供技術、信息服務的培訓機構。
（二）完善就業(yè)服務體系
就業(yè)服務是完善勞動力市場的重要手段，其基本內容是為勞動者提供就業(yè)信息和職業(yè)培訓，幫助勞動者找到適合自己的工作崗位。近年來，西方各國就業(yè)服務的主要特點是：第一，就業(yè)服務由政府公共機構提供，或者由政府出資向私人機構購買。因此，對失業(yè)者來說都是免費的。第二，就業(yè)服務機構與企業(yè)、學校及其他社會機構結成廣泛的合作伙伴關系，縮短求職者與用人機構、培訓機構之間的距離。第三，盡可能利用現代化的信息手段，為失業(yè)者提供人性化的、高效率的便捷服務。在西方國家，不斷完善就業(yè)服務體系，為失業(yè)者提供高效率、多層次的就業(yè)服務，已經成為各國政府一項重要的公共服務職能。下面重點介紹一下美國和德國的經驗。
1.美國就業(yè)中心的“一站式服務”
美國歷史上曾經存在職業(yè)介紹機構、培訓管理機構和失業(yè)保險經辦機構之間，工作場地相分離、工作難以協調的問題。為提高公共就業(yè)服務的質量和效率，美國近幾年提出了“一站式服務”（one stop service）的理念。將職業(yè)培訓機構和失業(yè)保險服務并入職業(yè)介紹中心（JobCenter）合署辦公，并與社會上的其它機構建立合作伙伴關系，為求職者和用人機構提供方便、快捷、高效的服務。服務對象拓展到社區(qū)內的各類人員，包括中小學和職業(yè)學校的在校學生。服務內容從過去單純的提供職業(yè)指導和咨詢，拓寬到為求職者提供學習和培訓方面的服務。同時將參加學習和培訓作為領取失業(yè)救濟的重要條件。全美國目前大約有2000所公共職業(yè)介紹機構，將全部改建成“一站式就業(yè)服務中心”，并將服務向社區(qū)和院校延伸。這一目標已寫進美國《勞動力投資法案》。
美國就業(yè)服務的信息化建設也是領先的。早在1979年，美國政府率先在州一級建立了以計算機為基礎的電子化職業(yè)信息庫，并與州內所有的公共職業(yè)介紹機構連通。90年代初，建立了與各州聯網的國家級“美國職業(yè)信息庫”（AJB）和“美國人才信息庫”（ATB），形成了全國連通的就業(yè)服務網絡。最近，又開發(fā)了美國職業(yè)生涯信息庫（ACINET），免費提供就業(yè)發(fā)展趨勢、工資變化狀況以及勞動力需求預測等方面的信息。目前正在開發(fā)“美國學習介紹信息庫”（ALX），主要介紹各職業(yè)培訓機構的基本情況和開設的課程。現在，AJB每天向全美國發(fā)布幾百萬個職位空缺信息，ATB則免費為求職者發(fā)放個人簡歷，雇主可免費在ATB上實現空崗匹配。
信息手段的現代化，不僅極大地提高了就業(yè)服務的效率，也使就業(yè)服務的內容和方式發(fā)生了變化。例如，隨著就業(yè)服務信息化程度的提高，美國的公共就業(yè)服務機構的對象已經分化為三種類型：第一類為就業(yè)能力較強的初次求職者或自愿轉換工作的人員，他們可以通過“一站式就業(yè)服務中心”提供的設施（AJB，ATB等）實現自我服務；第二類為需要中心提供基本服務的短期失業(yè)者，他們要接受基本能力測試，在工作人員指導下，通過學習使用AJB、ATB，自己選擇學習、培訓項目，掌握求職技巧等；第三類為長期失業(yè)人員、困難群體、因產業(yè)結構調整而大規(guī)模失業(yè)的特殊群體等，在基本能力測試、就業(yè)咨詢、學習、培訓、領取社會救濟等方面都需要幫助，成為中心重點工作對象。
從發(fā)展趨勢來看，在信息手段自動化以后，就業(yè)服務機構應更多地關注困難群體和開展個性化的服務。
2.三方合作的德國職業(yè)培訓制度
職業(yè)培訓是就業(yè)服務的一個重要組成部分，包括職前培訓、在職培訓和轉崗培訓（或稱就業(yè)培訓）。在經濟全球化的大背景下，職業(yè)培訓不僅是各國政府對失業(yè)問題采取的優(yōu)先措施，而且成為培養(yǎng)高素質勞動力，提高本國企業(yè)競爭力的重要手段。
西方國家的職業(yè)培訓，實行的是專業(yè)培訓機構與“政府購買”培訓服務相結合的模式。多數國家的專業(yè)培訓機構，正在朝著與社會伙伴合作辦學的方向發(fā)展。即在職業(yè)培訓的辦學體制、方向、內容等方面，在雇主組織、工會組織和政府三者之間建立起協商與合作機制。
有利于提高職業(yè)培訓的吸引力，提高職業(yè)技能評估與資格認證標準的透明度和可靠性，確保培訓的質量和效果。這種機制的建立，使職業(yè)培訓向“需求導向型”模式又邁進了一步。信息手段的現代化，對職業(yè)培訓也產生了重大的影響。隨著計算機互聯網技術的成熟，職業(yè)培訓在時間和空間上受的限制越來越小。在西方許多就業(yè)服務中心中，免費的自助學習和個性化培訓已經成為現實。
三方合作的德國職業(yè)培訓制度早世界上最具特色，以德國特有的“雙軌制”職業(yè)教育為基礎的，集中體現了雇主、雇員和政府三大社會力量的協商與合作機制�！兜聡摪盥殬I(yè)教育法》對前述三方在職業(yè)教育和培訓中的責任、權利和義務作出了明確規(guī)定。合作的第一方是工商界的行業(yè)協會、手工業(yè)協會等雇主組織。它們的職責是：根據本行業(yè)的需要提出對職業(yè)培訓的具體要求；承諾為職業(yè)培訓提供的各種支持；負責考核和驗收培訓的成果。第二方是工會組織。工會組織在職業(yè)培訓中的首要責任和目標是維護學員的根本利益。從這一目標出發(fā)，密切關注職業(yè)培訓的內容、方式和時間，以及培訓期間學員的福利待遇、安全衛(wèi)生和培訓后的就業(yè)去向等一系列問題，并積極參與討論和決策。第三方是主管職業(yè)培訓工作的有關行政部門，包括聯邦教科部及各州文教部、聯邦勞工部及其下屬各專業(yè)機構。政府主管部門是三方合作中的主導力量，負責制定培訓政策、監(jiān)督政策的執(zhí)行情況，落實培訓計劃等。當雇主組織和工會組織在某些問題上意見不一致時，政府主管部門便及時介入進行調解，使矛盾盡快得到化解。
將接受職業(yè)培訓，作為領取失業(yè)津貼條件的做法，在西方國家越來越普遍。
�。ㄈ└母锸I(yè)保障制度
西方國家的失業(yè)保障一般由三個層次組成。第一層次是一次性的雇主賠償金，第二層次是期限較短的失業(yè)保險金或失業(yè)津貼，第三層次是國家福利政策中的社會救濟金。西方國家二戰(zhàn)以后建立的福利國家制度，一直存在保障水平過高而影響失業(yè)者再就業(yè)積極性的問題。經濟學上稱之為“福利陷阱”。在全球失業(yè)問題日益突出的環(huán)境下，西方國家開始著手解決這一問題，設法將失業(yè)保障與鼓勵再就業(yè)結合起來。其主要做法有：第一，適當降低對工人的雇主賠償標準，將節(jié)省下來的錢用于失業(yè)工人職業(yè)培訓計劃。第二，將失業(yè)保險金改為“求職津貼”。失業(yè)者領取津貼一段時間后（青年為6個月，其他為12個月），必須參加培訓才能繼續(xù)領取求職津貼。第三，從失業(yè)保險基金中抽出一部分資金，用于職業(yè)培訓等就業(yè)服務計劃。
在國家福利政策方面，美國政府過去在社會救濟金的發(fā)放上過于分寬容，加上高額的未成年兒童家庭補助，可以保證失業(yè)者家庭衣食無憂，但不利于調動失業(yè)者重新就業(yè)的積極性。1996年8月，克林頓簽署了“個人責任與工作機會融合法案”，正式拉開了福利制度改革序幕�？肆诸D的新法律對社會救濟金領取者規(guī)定了嚴格的領取時間和領取條件，并將工作重點放在督促和幫助失業(yè)者再就業(yè)上，使他們樹立“以工作求自立”的觀念，積極參加政府提供的各類培訓，通過學習專業(yè)技能，尋找新的工作，來實現經濟自立。
福利制度改革的核心是“從福利到工作”（Welfare to Work）計劃，簡稱W2，主要面向有孩子的長期失業(yè)家庭或單身父母。鼓勵有勞動能力的父親或母親擺脫對福利制度的依賴，主動尋找工作，重新融入社會。該計劃首先對領取社會救濟金的期限和條件作出了嚴格限制。多數成年公民在一生中因失業(yè)而領取社會救濟金的時間最長不得超過60個月（5年）；領取社會救濟金的單親父母，每周必須參加社區(qū)服務等各種性質的工作，包括“從福利到工作”計劃的找工作活動，時間不得少于32小時；雙親父母上述工作時間加起來不得少于35小時。參加該計劃的人必須首先進行為期4周的找工作活動。還必須符合以下條件：不因自身表現的原因而失業(yè)；失業(yè)后一直在積極尋找工作，并愿意接受就業(yè)服務中心提供的任何工作。當然，W2計劃對殘疾人、老年人等特殊人群給予了豁免。
配合該計劃的實施，政府采取了許多措施鼓勵企業(yè)雇用失業(yè)者。首先，如果某個企業(yè)愿意雇用加入“從福利到工作”計劃的失業(yè)者，“一站式就業(yè)服務中心”龐大的人才庫和完善的就業(yè)培訓體系，就可以為這個企業(yè)提供免費的招聘及人才培訓服務。其次，如果企業(yè)雇用一位3個月以上的失業(yè)者，就可以享受“納稅人所得稅減免”優(yōu)惠、“從福利到工作”納稅減免優(yōu)惠，以及“工作機會信用”納稅優(yōu)惠，總的優(yōu)惠幅度相當于該工人年工資的25%到40%。此外，各州還給予企業(yè)一定的地方稅減免優(yōu)惠。因此，大大提高了企業(yè)招收領取社會救濟金的失業(yè)者的積極性。許多企業(yè)把招收失業(yè)者作為對社會和所在社區(qū)作貢獻的一種新途徑，并引以為豪。
美國政府發(fā)布的資料顯示，6年來享受福利救濟的家庭數量從上世紀90年代的510萬下降到2001年的210萬，降幅超過50%，大批單親母親回到工作崗位，全國兒童貧困率也從上世紀80年代的22.7%下降到了16.2%，貧困人口數量也因此而降到歷史最低點。
�。ㄋ模﹨f調勞資間的關系
在市場經濟體制下，因商業(yè)周期產生的就業(yè)波動是不可避免的。西方國家在長期的歷史發(fā)展過程中，不僅完善了約束雇主、保護勞工權益的勞動法規(guī)，而且形成了政府主導的三方談判機制。在雇主與勞工之間，勞工是弱者。因此，集體談判及集體合同制度，在協調勞資關系、保障勞工權益方面扮演著重要的角色，對保持就業(yè)的穩(wěn)定性也可以發(fā)揮一定的作用。隨著社會的進步，談判的重點也從改善工作條件，保證勞工基本權利，逐漸向提高就業(yè)質量和保持工作崗位上轉移。
在集體談判問題上，日本的做法比較有代表性。
目前日本勞動關系的基本格局是二戰(zhàn)之后形成的。戰(zhàn)后在美國占領軍的監(jiān)督下，日本于1945年、1946年和1947年分別頒布了迄今具有重大影響的《工會法》、《勞動關系調整法》和《勞動基準法》。這三大基本勞動法律的實施，使日本原來主仆式的勞動關系及家族式的企業(yè)經營方式受到巨大沖擊，并開始了向現代企業(yè)制度和勞動關系的轉變。經過幾十年的發(fā)展，日本已形成以企業(yè)工會、“春季斗爭”和穩(wěn)定的勞資關系為主要特征的勞動關系。其中，集體談判和簽訂勞動協約（即集體合同），成為協調勞資關系的重要機制。
盡管目前日本工會組織率比以前有較大幅度的下降（1950年日本工會組織率為55.8%,1975年為34.4%，目前約為24%），約占雇員人數的1/4，但集體談判與集體合同，依然在協調勞資關系上發(fā)揮著基礎性作用。原因是：（1）大企業(yè)工會同資方達成的工資增長率往往成為其它用人單位的“參照物”。日本大企業(yè)工會在每年“春斗”中，同資方集體談判達成的工資增長水平、勞動條件改善等條款，對日本全年中小企業(yè)的工資增長水平，甚至公務員的工資增長水平都有舉足輕重的影響；（2）企業(yè)內部工會同資方達成的工資及其它勞動條款同樣適用于非工會會員；（3）沒有工會組織的企業(yè)也往往根據其它企業(yè)工會集體談判的結果來確定本企業(yè)的勞動條件。
（五）大力發(fā)展教育事業(yè)
在西方工業(yè)化的歷
史中，教育發(fā)揮了十分重要的作用。英國維多利亞時代的普及義務教育，成為英帝國崛起的重要因素。日本利用甲午戰(zhàn)爭賠款，普及全國中小學教育，是二戰(zhàn)后日本成為制造業(yè)王國的基礎。在減少結構性失業(yè)，改善就業(yè)質量方面，職業(yè)培訓教育的作用也是不可替代的。
在經濟全球化的21世紀，一個國家的就業(yè)，很大程度上取決于這個國家產品占有的國際市場份額。而一個國家產品的國際市場份額，取決于這個國家的國際競爭力。一個國家的國際競爭力，則不是取決于資源和財富，而是取決于這個國家的人力資本，也就是該國公民的素質。而在提高人口素質問題上，教育的重要性是顯而易見的。西方國家的“終身教育”概念，是對教育與國家競爭力關系重要性的一種概括。
德國特有的“雙軌制”職業(yè)教育，是德國制造業(yè)產品質量和信譽的基礎。這是根據《德國聯邦職業(yè)教育法》和《青年人勞動保護法》實施的。大多數青年（大約同一年齡的70％），能夠通過“雙軌制”職業(yè)教育，在中學畢業(yè)后得到一份國家承認的職業(yè)證書�！半p軌制”職業(yè)教育由聯邦、州和企業(yè)密切合作，根據市場需求共同決定；時間根據職業(yè)的不同，一般在兩年到三年半之間；內容和標準按照未來職業(yè)對受訓者提出的要求而定。“雙軌制”職業(yè)教育不同于其他國家的特點是：①大部分的學習不在學校里，而是在生產場所或服務性企業(yè)中進行；②職業(yè)教育有企業(yè)和學校兩個承擔者；③企業(yè)中的培訓要按照各級政府有關職業(yè)教育的規(guī)定，在符合現代技術要求的機器和設備上進行。德國的“雙軌制”職業(yè)教育，大大改變了青年就業(yè)的不利地位，緩解了青年的高失業(yè)問題，1998年德國的青年失業(yè)率只有7.9％，是西方國家中控制得最好的國家之一。不過，“雙軌制”職業(yè)教育模式需要企業(yè)和政府承擔巨額經費，籌資始終是個難題。
對于發(fā)展中國家來說，普及義務教育的發(fā)展，對于增加本國公民的創(chuàng)業(yè)能力，增加本國企業(yè)的國際競爭力，以及提供新的就業(yè)機會來說，都是非常重要的。
除了上面這些政策措施外，各國還采取了諸如政府通過公共工程項目、購買工作崗位等多種措施來擴大就業(yè)，但成效都十分有限，而且無法作為長期戰(zhàn)略來堅持。
三、國際經驗對我國解決就業(yè)問題的啟示
國際經驗顯示，失業(yè)問題在市場經濟體制下是一個長期存在的問題，單純依靠市場的力量難以得到有效的緩解，需要政府和社會力量的介入。二戰(zhàn)以后，西方國家社會保障制度的建立，雖然不能直接增加就業(yè)，但緩解了因失業(yè)引起的社會矛盾，保持了社會的穩(wěn)定。然而，過度的保障不利于調動失業(yè)者再就業(yè)的積極性。西方國家促進就業(yè)各項措施背后的政策導向是一致的，即：創(chuàng)造公平、自由的就業(yè)環(huán)境；鼓勵公民自主創(chuàng)業(yè)；促進勞資關系和諧；保護社會上的弱勢群體。這些現代社會的基本理念，對緩解就業(yè)問題有著十分積極的意義。
對于我們這樣的發(fā)展中國家來說，鑒于國際化的大趨勢不可阻擋，只有加快經濟的發(fā)展，才能夠緩解就業(yè)矛盾。工業(yè)化過程的放慢或中斷，只能使失業(yè)問題變得更加嚴重。
（一）我國就業(yè)問題的特殊性
改革開放以來，我國的國民經濟有了突飛猛進的發(fā)展，但至今仍然是一個發(fā)展中國家。發(fā)展中國家的經濟二元結構特征，以及人口增長過快、就業(yè)質量低下、失業(yè)率居高不下的問題，我國目前都是存在的。這與西方成熟市場經濟國家的失業(yè)問題有較大區(qū)別。在西方市場經濟國家，失業(yè)問題與經濟增長問題密切相關。失業(yè)率增加時，就意味著經濟出現了衰退。如果政府通過自己的宏觀經濟政策，能夠抑制經濟衰退并使經濟恢復增長，失業(yè)問題就會緩解。我國則不管經濟增長情況多么良好，還是存在2億左右的勞動力處于失業(yè)或隱性失業(yè)狀態(tài)。也就是說，中國的失業(yè)主要是由發(fā)展因素，而非市場因素引起的。除了前面分析過的發(fā)展中國家失業(yè)問題的主要特征外，我國失業(yè)問題的特殊性在于：
首先，計劃經濟時期，我國的戶籍制度和人民公社將農村剩余勞動力束縛在土地上。改革開放以來，隨著人民公社的解體和戶籍制度的松動，城鄉(xiāng)之間的人口流動性迅速增加，農村中的隱性失業(yè)開始在城市地區(qū)顯性化。
第二，計劃經濟時期，我國的現代產業(yè)部分存在嚴重的“企業(yè)辦社會”問題。改革開放以后，國有企業(yè)面臨空前激烈的市場競爭，不得不把提高效率作為主要任務，開始“主輔分離”，“政企分離”，“社企分離”，釋放出大量多余的勞動力。
第三，計劃經濟時期，我國現代產業(yè)部分不僅所有制結構過于單一，而且在地區(qū)和產業(yè)布局上存在很大問題。改革開放以來，老工業(yè)基地和三線軍工企業(yè)面臨艱巨的結構調整任務。大量的國有企業(yè)職工因此而面臨下崗、失業(yè)問題。
第四，雖然從70年代后期開始，我國實行了比較嚴格的計劃生育制度，但由于原來的人口基數大，目前每年的新增勞動人口仍然超過1500萬。
第五，加入WTO后，國際市場競爭國內化，使我國的就業(yè)問題變得更加嚴峻和復雜 。
因此，我國的失業(yè)問題在今后較長的一段時間內，不會從根本上得到緩解。
�。ǘ⿵膰H經驗得到的啟示
改革開放中的一個重要問題，是要搞清市場經濟體制下政府與企業(yè)、市場之間的分工。如果政府要求企業(yè)下崗分流，再讓企業(yè)去成立再就業(yè)服務中心，那就實際上顛倒了政府與企業(yè)的角色。正確的做法是在勞動法的基礎上，賦予企業(yè)以充分的用工自由；政府負責維護平等競爭的市場環(huán)境，鼓勵公民自主創(chuàng)業(yè)；為失業(yè)者提供最低生活保障，建立再就業(yè)服務網絡，在保持勞動力市場流動性的基礎上，促進就業(yè)與再就業(yè)。
鑒于失業(yè)問題在我國還會長期存在，政府就不能把它當作一個短期問題來處理。國際上也不存在那種能夠迅速地增加就業(yè)崗位的靈丹妙藥。因此，國際上緩解就業(yè)問題的各項政策和措施，應當引起我們足夠的重視。
1.加快經濟發(fā)展是解決就業(yè)問題的根本出路
就業(yè)問題雖然是由很多因素造成的，但最根本的是經濟總量的問題。無論從長期還是短期來看，加快經濟發(fā)展都是緩解就業(yè)矛盾的根本出路。雖然加快經濟發(fā)展會帶來一些結構性矛盾，但增加就業(yè)的效果是不容質疑的。我國人口基數大、勞動力總量過剩，是一個不可改變的事實。要減少失業(yè)人口，就必須加快經濟發(fā)展，擴張經濟總量，來增加工作崗位的供給。很多專家測算過，我國經濟增長速度每提高一個百分點，就可以增加幾百萬個就業(yè)崗位。在經濟增長速度停滯或回落的條件下，再多的促進就業(yè)措施也無濟于事。各國歷史顯示，現代工業(yè)生產對傳統產業(yè)的打擊是毀滅性的，依托傳統產業(yè)去容納就業(yè)是根本不可能的。盡管西方國家也沒有擺脫失業(yè)問題的困擾，但它們國內失業(yè)問題的嚴重性，要比發(fā)展中國家低得多。對發(fā)展中國家來說，工業(yè)化道路上的任何猶豫，都不利于就業(yè)問題的解決。在“就業(yè)優(yōu)先”已形成社會共識的情況下，我們千萬不要忘記了這一點。
2.“扶持中小企業(yè)”應當作為一項長期政策來堅持
國際經驗證明，從增加就業(yè)的效果來看，扶持中小企業(yè)發(fā)展是最為有效的政策。由于中
小企業(yè)的資本有機構成低，同等數量的投資能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。根據1995年的全國工業(yè)企業(yè)普查資料分析，在我國，大型企業(yè)創(chuàng)造一個就業(yè)崗位需投資22萬元，中型企業(yè)創(chuàng)造一個就業(yè)崗位需投資12萬元，小型企業(yè)創(chuàng)造一個就業(yè)崗位只需投資8萬元。同等數量的投資，中小企業(yè)提供的就業(yè)人數是大型企業(yè)的2至3倍。雖然中小企業(yè)短期內對經濟增長率的貢獻要小一些，但由于它們容納了更多的就業(yè)，長期來看，有利于社會的穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展。此外，中小企業(yè)“船小好掉頭”，對市場變化反應敏感，在調整產業(yè)結構，改善地區(qū)經濟布局中也發(fā)揮著重要的作用。因此，為中小企業(yè)發(fā)展營造公平的競爭環(huán)境，提供技術、管理、市場信息方面的社會化服務，以及減免稅、貸款擔保等各項財政支持政策，應當作為政府促進就業(yè)政策的一個重要組成部分，長期堅持下去。
3.在推進城市化的過程中加快第三產業(yè)的發(fā)展
西方國家的經驗告訴我們：在激烈的國際市場競爭中，制造業(yè)的資本密集度不斷提高的趨勢無法逆轉；發(fā)展勞動密集型產業(yè)，不是在第二產業(yè)的發(fā)展中走勞動密集型的回頭路，而是在第二產業(yè)效率提高的基礎上，大力發(fā)展勞動密集型的第三產業(yè)（服務業(yè)）。我國第三產業(yè)發(fā)展滯后的主要原因是城市化落后于工業(yè)化。根據世界銀行公布的世界發(fā)展指標，我國2001年的城市化率只有37%，落后于1999年世界平均水平9個百分點，落后于同等發(fā)展水平國家12個百分點。因此，為了加快第三產業(yè)的發(fā)展，就必須掃除農民進城的各種障礙，加快我國的城市化進程。城市化率的提高，一方面可以增加農村流動人口的就業(yè)，另一方面由于城市自身存在的積聚效應，必然會派生出大量新的服務需求，包括生產性服務需求和生活性服務需求，也為城市居民創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。加快城市化和第三產業(yè)的發(fā)展，不僅有利于就業(yè)崗位的增加，而且有利于整個國民經濟運行質量的提高。
4.以職業(yè)培訓為中心完善城市再就業(yè)服務體系
根據前面的分析，在我國產業(yè)結構調整和國有企業(yè)改革過程中，出現了大量的結構性失業(yè)。1998年以來，在中央“兩個確�！狈结樀闹敢�，我國城市已經初步形成了一個下崗、失業(yè)人員的再就業(yè)服務體系。但是由于長期以來的條塊分割，各個城市的再就業(yè)服務體系之間是割裂的，職業(yè)培訓工作也停留在較低的水平上。由于上述結構性失業(yè)者的年齡偏大（所謂“4050人員”），文化程度偏低，對于他們的再就業(yè)來說，職業(yè)培訓十分重要。此外，由于我國教育制度的缺陷，未參加工作的青年人，對職業(yè)培訓也有很強的需求。因此，有必要借鑒國外經驗，在目前城市再就業(yè)服務體系的基礎上，聯合各方面的社會力量，建立起一個高效率的職業(yè)培訓體系。為了保持社會穩(wěn)定，在養(yǎng)老和醫(yī)療保障問題上，應當堅決地實行〖JP2〗“老人老辦法，新人新辦法”，切實履行政府的責任，以保證“4050下崗人員”〖JP〗目前和退休后的基本生活。同時進一步推進城市社會保障體制改革，將其改造成一個開放的系統，以便接納城市化過程中的新移民。
5.失業(yè)保障應當采取“雇主賠償 + 社會救濟”的辦法
從國際經驗來看，在我國目前的發(fā)展階段和經濟體制下，各種緩解就業(yè)矛盾措施的作用都是有限的，較高的失業(yè)率在今后一個時期還會長期存在。從這樣的前景考慮，基于商業(yè)原則的失業(yè)保險制度只能發(fā)揮十分有限的作用，應當把“雇主賠償+社會救濟”作為今后處理失業(yè)問題的基本政策出發(fā)點。作為一個發(fā)展中國家，由于存在收入上的巨大差距，以繳費為基礎的社會保障體制，還難以覆蓋所有城市中的從業(yè)人員和失業(yè)者。對于城市中低收入的打工者，不存在參加失業(yè)保險的基本條件；由于離開農村時間較長，又不可能繼續(xù)享受村里的集體福利，他們最容易受到失業(yè)的威脅。因此，在保持城市勞動力市場流動性的同時，要為失業(yè)者提供基本生活保障，就只能采取“雇主賠償 + 低水平社會救濟”的辦法。這種做法的另一個好處是，減少雇主解雇工人的任意性，增加他們的責任感，有利于提高就業(yè)的穩(wěn)定性和改善勞資關系。
近年來，我國采取了一系列措施來緩解就業(yè)壓力并取得了一定成效，例如政府購買工作崗位，安置下崗工人就業(yè)；擴大高等院校教育招生等。但這都不是長久之計，而且有明顯的副作用。因此，除了以上意見外，還需要結合中國的國情，積極探索增加就業(yè)的新途徑。為維護勞動者的合法權益，以及中國經濟、社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，貢獻我們的一份力量。
【就業(yè)問題的國際經驗及對我國的啟示】相關文章：
淺析養(yǎng)老保障模式的國際比較及對我國的啟示08-05
建立社會信用體系的國際經驗與啟示08-12
對我國失業(yè)與再就業(yè)問題的思考 論文08-08
國外的經驗與啟示08-12
我國國債規(guī)模國際比較分析08-07
我國國債規(guī)模國際比較分析08-07
我國歷史上農村稅費改革的經驗教訓及啟示08-16