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我國(guó)歷史上農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示
我國(guó)歷史上農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示
一、歷史上三次重要的農(nóng)村稅費(fèi)改革
自從有了國(guó)家，便有稅與費(fèi)。我國(guó)古代社會(huì)以農(nóng)立國(guó)，征稅收費(fèi)的主體是朝廷與官府，納稅付費(fèi)的主體是農(nóng)民。一部中國(guó)古代史從某種意義上說(shuō)就是一部農(nóng)民負(fù)擔(dān)史。農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要包括兩個(gè)部分：一是國(guó)家憑借其行政權(quán)力向農(nóng)民強(qiáng)制性征收的“皇糧國(guó)稅”即正稅，二是正稅以外的各種行政性收費(fèi)。一般而言，國(guó)家財(cái)政收入理應(yīng)以稅為主，以費(fèi)為輔。但是，我國(guó)古代歷史上朝廷與官府卻反其道而行之，往往是費(fèi)大于稅、費(fèi)重于稅。我國(guó)歷史上“苛費(fèi)猛于虎”、農(nóng)民不堪重負(fù)的嚴(yán)重狀況，曾引起個(gè)別帝王及官員的不安與關(guān)注。他們實(shí)行過(guò)多次稅費(fèi)制度改革，其中，最重要、最有影響的三次稅費(fèi)改革是唐朝的“兩稅法”、明朝的“一條鞭法”和清朝的“火耗歸公”。這些稅費(fèi)改革，不僅在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且許多改革思想對(duì)此后的財(cái)稅改革也影響很大。
�。ㄒ唬┨拼摹皟啥惙ā碧拼菩械摹皟啥惙ā笔组_(kāi)中國(guó)費(fèi)改稅的先河，是歷史上影響深遠(yuǎn)的一次稅費(fèi)改革。兩稅法的出臺(tái)有深刻的歷史背景：（1）安史之亂爆發(fā)后，政治動(dòng)蕩，財(cái)權(quán)下移，財(cái)稅管理紊亂，原有的“有田則有租，有戶則有調(diào)，有身則有庸”的租庸調(diào)法無(wú)法繼續(xù)實(shí)行下去。（2）中唐以后，由于土地買賣限制日寬，土地兼并日益嚴(yán)重，少數(shù)人集中了大量的土地，均田制受到嚴(yán)重破壞。失去土地的農(nóng)民大量逃亡，并歸附于莊園主成為隱戶，導(dǎo)致國(guó)家失去了納稅戶，“王賦所入無(wú)幾”，國(guó)家財(cái)政陷入危機(jī)。（3）在正稅失控，官祿、兵餉日增的情況下，統(tǒng)治者對(duì)廣大百姓橫征暴斂，亂收費(fèi)一發(fā)不可收。（4）收費(fèi)沒(méi)有固定期限，征收時(shí)間、征收次數(shù)隨意性極強(qiáng)，百姓隨時(shí)都面臨交費(fèi)的困擾，生產(chǎn)和日常生活受到嚴(yán)重影響。于是，在建中元年（公元780年），唐德宗不得不接受宰相楊炎旨在解決財(cái)政危機(jī)、歸并雜費(fèi)的建議，實(shí)行兩稅法改革。兩稅法的主要內(nèi)容：（1）歸并稅目，把當(dāng)時(shí)混亂繁雜的稅種合并統(tǒng)一起來(lái)，歸并為戶稅與地稅兩種；（2）集中征收時(shí)間，一年分夏秋兩次征收；（3）費(fèi)改稅，將各種名目繁多的收費(fèi)全部改為正稅，一同并入兩稅之中，作為兩稅的有機(jī)組成部分。
從財(cái)稅管理的角度看，兩稅法至少有四個(gè)方面值得肯定：（1）簡(jiǎn)化了征收手續(xù)，歸并了收費(fèi)項(xiàng)目，集中了納費(fèi)時(shí)間，抑制了濫收費(fèi)，改變了過(guò)去“科斂之名凡數(shù)百”及百姓“旬輸月送無(wú)休息”的狀況，使人民得到了便利，體現(xiàn)出“方便”和“經(jīng)濟(jì)”的原則。（2）通過(guò)歸并收費(fèi)項(xiàng)目，規(guī)范收費(fèi)管理，控制了收費(fèi)的范圍和數(shù)量。（3）兩稅法實(shí)施之后，中央統(tǒng)一控制了稅費(fèi)征收大權(quán)，強(qiáng)化了中央財(cái)權(quán)的集中性和控制力，抑制了地方為所欲為的亂收費(fèi)和濫收費(fèi)行為。（4）擴(kuò)大了稅基，增加了中央的財(cái)政收入。改革前，中央年財(cái)政收入只有一千二百萬(wàn)貫，而改革后猛增至三千萬(wàn)貫以上。
�。ǘ┟鞒摹耙粭l鞭法”“一條鞭法”是在明朝中期至清朝后期實(shí)行的一種賦稅制度，前后持續(xù)了300多年，在中國(guó)賦役制度史上占有一定的地位。
明初，稅制仍沿用唐朝的“兩稅法”，即按土地、財(cái)產(chǎn)的多少來(lái)確定納稅額的稅收制度。但由于當(dāng)時(shí)戰(zhàn)亂不斷，人戶逃亡，田園荒蕪，戶籍、地籍混亂，兩稅核定及征收十分困難，而軍費(fèi)驟增，財(cái)力不足，不得不用附加預(yù)征等方式增加收入。再加上豪強(qiáng)逃避賦稅，官吏營(yíng)私舞弊，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，怨聲載道。針對(duì)這種情況，萬(wàn)歷九年（公元1581年），明皇采納內(nèi)閣首輔張居正的建議，出臺(tái)了“一條鞭法”。所謂“一條鞭法”就是把徭役與田賦合并，按地畝納稅，將繁雜的賦役項(xiàng)目合編為一條，故稱為“一條編”，也稱“一條鞭”。主要內(nèi)容：（1）合并賦役。將田賦和各種名目的徭役合在一起征收，并將部分丁役負(fù)擔(dān)攤?cè)胩锂�。過(guò)去按戶丁派役，改為按丁數(shù)和田糧攤派。（2）出錢代役。“一歲之役，官為僉募”，即農(nóng)民可以出錢代替徭役，力差由官府雇人承擔(dān)。（3）田賦征銀。田賦中除政府需要征收的米麥以外，其余所有實(shí)物都改為用銀折納，開(kāi)始了由實(shí)物稅向貨幣稅的過(guò)渡。（4）官吏征稅。賦役由糧折成銀兩交納后，不再通過(guò)特設(shè)的糧長(zhǎng)、里長(zhǎng)征收，而由地方官吏直接征集，防止豪強(qiáng)富紳勾結(jié)作弊，避免了代收、代征的弊端。
實(shí)行“一條鞭法”簡(jiǎn)化了賦向的征收手續(xù)，改變了以往賦與役分開(kāi)征收的辦法，使兩者合而為一，并出現(xiàn)了“攤丁入畝”的趨勢(shì)，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。尤其是勞役用銀代替，農(nóng)民照定額納稅，不另服役，使農(nóng)民對(duì)封建國(guó)家的人身依附關(guān)系有所松弛，農(nóng)民的生產(chǎn)時(shí)間有了保證，可以合理安排生產(chǎn)，也為農(nóng)民脫離土地、進(jìn)行商品交換創(chuàng)造了條件，對(duì)明朝資本主義萌芽的產(chǎn)生起到了催化的作用。經(jīng)過(guò)改革，做到了“既不減額，亦不增賦，貧民之困以紓，而豪民之兼并不得逞”，且“小民得無(wú)擾而事亦易集”，稅收增加，財(cái)政情況好轉(zhuǎn)。萬(wàn)歷十年至十五年（公元1582—1587年），太倉(cāng)積粟1300余萬(wàn)石，國(guó)庫(kù)積銀600余萬(wàn)兩，出現(xiàn)“太倉(cāng)所儲(chǔ)，足支八年”、“公私
積儲(chǔ)，頗有盈余”的盛況。
由于“一條鞭法”按畝征銀，損害了大地主的利益，再加上明朝末年為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，軍費(fèi)開(kāi)支猛增，稅負(fù)在原來(lái)基礎(chǔ)上又增加了“遼餉、剿餉、練餉”三大征，且加派不斷，改革的措施逐漸被破壞。但清初的統(tǒng)治者為了鞏固政權(quán)、緩解階級(jí)矛盾，宣布繼續(xù)實(shí)行“一條鞭法”，康熙五十二年還提出“續(xù)生人丁，永不加賦”，進(jìn)一步完善了“一條鞭法”，使這一制度一直延續(xù)到1911年。
�。ㄈ┣宕摹盎鸷臍w公”火耗是明清地方政府私自征收、自籌自用的一種附加費(fèi)。自從明代中葉實(shí)行一條鞭法后，各地普遍實(shí)行田賦征銀，因民間交納的大多是零碎銀兩，各州縣政府借口上繳稅銀需熔為整塊，有火煉之耗損，所以在征收田賦時(shí)，要加征火耗費(fèi)。實(shí)際上，熔鑄碎銀的損耗極小，耗損率只為1％～2％，然而地方官吏在征斂時(shí)要多于此20倍以上，要加耗20％～30％，有時(shí)更高。清初，征收火耗較明代有過(guò)之而無(wú)不及，人民不堪重負(fù)。清廷曾嚴(yán)厲禁止征取火耗，但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以來(lái)，火耗收入一直是供應(yīng)地方經(jīng)費(fèi)開(kāi)支尤其是彌補(bǔ)官俸不足的重要來(lái)源。地方加征火耗既是吏治不清的一個(gè)重要因素，又是侵蝕中央稅賦的一個(gè)主要漏洞。在這種情況下，山西巡撫諾敏、布政使高成齡等于雍正二年（公元1724年）提出火耗“提解歸公”的改革建議，為雍正皇帝所采納。
火耗歸公的主要內(nèi)容有2項(xiàng)：（1）將火耗改為正式的附加稅，各省統(tǒng)一稅率和征收數(shù)額，由省統(tǒng)一征取，州、縣代收，提解布政司庫(kù)，地方官府不得另外私派。（2）把原來(lái)由地方坐收坐支的火耗銀，改為統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，再由中央下?lián)芤徊糠帚y兩作為地方官吏的養(yǎng)廉銀和地方行政開(kāi)支的“補(bǔ)助”，同時(shí)必須接受中央的查核和督察，務(wù)要花銷明白，支出清楚，多余的要上交。雍正皇帝在推行“耗羨歸公，設(shè)養(yǎng)廉銀”的同時(shí)，還追查虧空，嚴(yán)厲肅貪，懲處了一批貪官，打擊了地方官吏的任意攤派行為。
火耗歸公改革取得了明顯成效：（1）加強(qiáng)了中央財(cái)政集中統(tǒng)一，使一向歸地方支配的耗羨收入管理權(quán)牢牢地控制在中央財(cái)政手中。從此，耗羨收入一律以中央的名義撥付，或作地方官之養(yǎng)廉銀，或用于地方的辦公開(kāi)支，或用于賠補(bǔ)虧空，使地方政府征收火耗的收支活動(dòng)處于中央財(cái)政直接、全面的監(jiān)督管理之下，有助于防止地方政府坐收坐支或自收自支，從而加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制，強(qiáng)化了中央財(cái)政的集中統(tǒng)一。（2）有效遏制了地方官吏私自濫征加派之弊，整飭了吏治。耗羨歸公后，由于中央把各省征收的耗銀從過(guò)去的暗取改為明收，并使數(shù)量和用途固定化，不得再私自加派，從而使康熙末年以來(lái)的濫征加派之風(fēng)得到明顯遏制。此外，從一定意義上看，這種做法還從制度上堵塞了官吏腐敗的漏洞。而且中央財(cái)政每年從“火耗”中提取二百八十多萬(wàn)兩，支付各省文職養(yǎng)廉銀和地方辦公費(fèi)用，使地方官吏得到了一定數(shù)目的補(bǔ)助，從而緩解了他們的生活壓力，有助于他們安于職守。（3）減輕了老百姓的負(fù)擔(dān)�；鸷臍w公改革后，羨額一般固定在10％左右，各地所收耗羨量比以往州縣私征時(shí)減輕了許多，百姓的負(fù)擔(dān)因而在一定程序上有所減輕。（4）大幅度增加了中央財(cái)政收入�；鸷臍w公后，中央財(cái)政收入隨之充裕起來(lái)。到雍正末年，國(guó)家?guī)齑驺y由康熙末年的八百萬(wàn)兩增加到六千多萬(wàn)兩。
歷代的稅費(fèi)改革無(wú)非是確保政府的財(cái)政收入，維持“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的制度，保障統(tǒng)治階層的社會(huì)地位與相應(yīng)的生活，而不考慮稅費(fèi)征收合理與否，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)與數(shù)量合理與否，其結(jié)果是人民的法定負(fù)擔(dān)有增無(wú)減，稅費(fèi)的數(shù)量必然向超過(guò)勞動(dòng)者承受能力的方向發(fā)展。這也是歷代稅費(fèi)改革始終走不出“黃宗羲定律”怪圈的根本原因。
二、歷史上稅費(fèi)改革對(duì)當(dāng)前費(fèi)改稅的啟示
這些年來(lái)，由于諸多原因，我國(guó)有些地方農(nóng)村基層政府與村民組織對(duì)農(nóng)民亂收費(fèi)愈演愈烈，屢禁不止，給農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定帶來(lái)了諸多負(fù)面影響。因此，我們必須充分認(rèn)識(shí)改革稅費(fèi)與農(nóng)民減負(fù)的緊迫性與重要性。
社會(huì)主義制度應(yīng)該也可以成為農(nóng)民減負(fù)的根本保證。從我國(guó)歷史上對(duì)農(nóng)民亂收費(fèi)的根本性原因來(lái)看，一是剝削制度，二是生產(chǎn)力低下。如果說(shuō)歷史上受限于剝削制度與生產(chǎn)力低下而不可能從根本上徹底解決亂收費(fèi)問(wèn)題，那么今天優(yōu)越的社會(huì)主義制度和日益提升的綜合國(guó)力理應(yīng)既有意愿也有能力為農(nóng)民減負(fù)。
�。ㄒ唬p負(fù)：農(nóng)村稅費(fèi)改革的立足點(diǎn)現(xiàn)在涉農(nóng)收費(fèi)五花八門，各種提留、攤派、罰款比比皆是，而且越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方，收費(fèi)越多越亂。一些地方和部門不顧農(nóng)民的利益，向農(nóng)民伸手，搭車收費(fèi)，甚至有些基層干部強(qiáng)行收錢收物，釀成惡性案件，嚴(yán)重?fù)p害了黨群、干群關(guān)系，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。減負(fù)是稅費(fèi)改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是必須堅(jiān)持的首要目標(biāo)，也是稅費(fèi)改革成功的根本保障。一是堅(jiān)持減負(fù)治本之策。針對(duì)“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無(wú)底洞”情況，實(shí)行“四個(gè)取消”：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌（用于農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、五保戶供養(yǎng)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等費(fèi)用）和教育集資（用于農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和危房改造等）等專門面向農(nóng)民征收的各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金與集資；取消農(nóng)民“兩工”（義務(wù)工和勞動(dòng)積累工）；取消地方附加、屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅；農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過(guò)7％，條件成熟時(shí)，最終取消農(nóng)業(yè)稅。二是嚴(yán)格征管手續(xù)。農(nóng)業(yè)稅的征管要增加透明度，讓群眾繳明白稅。征管手續(xù)應(yīng)嚴(yán)格，完稅證要開(kāi)到納稅戶。應(yīng)出臺(tái)適合農(nóng)村稅收特點(diǎn)、對(duì)征納雙方都有約束力的征管辦法，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，同時(shí)也保證農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)依法行政。三是加強(qiáng)督察。督察的重點(diǎn)在于核定的農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地是否屬實(shí)，確定的農(nóng)業(yè)稅常年產(chǎn)量與計(jì)稅價(jià)格是否合理，計(jì)稅面積和常年產(chǎn)量是否做到逐戶核對(duì)、張榜公布。
（二）法治：農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)制度要堅(jiān)持依法治稅理財(cái)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。法律的生命在于執(zhí)行�？v觀歷史上稅費(fèi)改革，“工于制法，拙于執(zhí)法”是其最終未能徹底解決亂收費(fèi)問(wèn)題的又一重要原因。唐朝實(shí)行“兩稅法”后，明文規(guī)定官吏不得在“兩稅外加斂一錢”，否則，以貪贓枉法論罪。由于有法可依，所以唐代在這時(shí)期亂收費(fèi)、濫收費(fèi)的現(xiàn)象得到了一定程度的遏制。但因執(zhí)法不嚴(yán)和監(jiān)督不力，非法加征依然嚴(yán)重。當(dāng)今農(nóng)村亂收費(fèi)之所以屢禁不止主要也在于財(cái)政法制尚不完善尚不健全。因此，我們必須借鑒歷史的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，并吸納國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，走法治之路，依法治理稅費(fèi)。針對(duì)“部門出點(diǎn)子，領(lǐng)導(dǎo)拍板子，農(nóng)民掏票子”和重費(fèi)輕稅、以費(fèi)擠稅、費(fèi)先稅后、費(fèi)硬稅軟的突出問(wèn)題，稅費(fèi)改革要按照“取消一批，改稅一批，規(guī)范一批”的原則，著力做好三項(xiàng)工作：（1）依法消費(fèi)立稅。在全面清理整頓各類收費(fèi)基礎(chǔ)上，對(duì)沒(méi)有法律依據(jù)或明顯不合理的項(xiàng)目堅(jiān)決取消；對(duì)具有稅收性質(zhì)又易征收的收費(fèi)項(xiàng)目納入稅收。（2）依法規(guī)范收費(fèi)。盡快出臺(tái)規(guī)費(fèi)征收法律，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)征收主體、項(xiàng)目設(shè)立、資金管理、征收秩序的法制化；依法加強(qiáng)對(duì)“一事一議”籌資的規(guī)范管理，如確需維護(hù)村公路或村辦學(xué)校的維修與危房改造等，要按村民大會(huì)多數(shù)人通過(guò)的意見(jiàn)確定行與否，并嚴(yán)格實(shí)行上限控制。（3）依法強(qiáng)化監(jiān)管。堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，加強(qiáng)財(cái)稅體制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生財(cái)有道，聚財(cái)有方，用財(cái)有效，平衡發(fā)展的良性循環(huán)；加大對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)管力度。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本—收益分析看，一方面要對(duì)亂收費(fèi)的權(quán)力組織及個(gè)人加大懲罰成本，另一方面又要降低農(nóng)民反對(duì)收費(fèi)的成本。只有同時(shí)從這兩方面著手，才能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。
�。ㄈ╋喞簦恨r(nóng)村稅費(fèi)改革的根本點(diǎn)稅費(fèi)改革是一項(xiàng)涉及方方面面的社會(huì)系統(tǒng)工程，大量政策的制訂實(shí)施都離不開(kāi)政府。政府是否清廉高效，直接決定著稅費(fèi)改革的成敗�？v觀歷史上稅費(fèi)改革，又一重大失誤是飭吏不力，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，腐敗叢生，日趨危機(jī)的財(cái)政難以支撐巨額官俸和行政支出，地方政府“勢(shì)不得不私派于民”，向農(nóng)民大量派捐征費(fèi)。收費(fèi)—進(jìn)入—收費(fèi)，形成惡性循環(huán)。歷史教訓(xùn)昭示：推進(jìn)稅費(fèi)改革，必須開(kāi)展以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主題的整飭吏治。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過(guò)寬、機(jī)構(gòu)龐大、支出膨脹，是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、財(cái)政入不敷出的重要原因。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，是因?yàn)椤稗k了一些不該辦的事，養(yǎng)了一些不該養(yǎng)的人，收了一些不該收的錢”。這是比較符合實(shí)際的�，F(xiàn)在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政供養(yǎng)人員已占到全國(guó)的71％，但其財(cái)政收入只有全國(guó)財(cái)政總收入的21％。因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成負(fù)擔(dān)約占實(shí)際負(fù)擔(dān)的40％。一些地方搞了那么多的達(dá)標(biāo)升級(jí)、形象工程，沒(méi)有預(yù)算約束，不僅向農(nóng)民攤派，而且使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)重負(fù)債。這種情況無(wú)論如何不能再繼續(xù)下去了。要下決心精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，首先把不在編人員減下來(lái)，在編人員也要大幅度精簡(jiǎn)。村組補(bǔ)貼干部的人數(shù)也要減少，提倡村組干部交叉兼職。
中國(guó)古代原都是兩級(jí)政府，元明以后又加了一級(jí)為三級(jí)�！翱盗骸碑�(dāng)年曾提過(guò)，把省分多一些就弱了，中央也就強(qiáng)大了。若按這個(gè)思路每個(gè)省管50個(gè)縣，市級(jí)取消，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)可以省2000億元。當(dāng)然這只是一個(gè)探討。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能弱化后，逐步轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務(wù)組織是可能的。村完全可以實(shí)行自治，村上選出代表聯(lián)合組成合作理事會(huì)，不要行政編制，義務(wù)為農(nóng)民辦事，按照財(cái)政與事權(quán)相對(duì)稱的原則，收費(fèi)完全取決于人家需要不需要服務(wù)。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要源頭，堵住這個(gè)漏洞的關(guān)鍵是真正實(shí)行村民民主自治。
（四）制度供給：農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功點(diǎn)我國(guó)歷史上稅費(fèi)制度改革的主體是皇帝及各級(jí)官府，他們本來(lái)就不是農(nóng)民利益的代表者，自然不可能從根本上為農(nóng)民減負(fù)。當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革與創(chuàng)新的主體當(dāng)然是政府與農(nóng)民，但依據(jù)制度變遷理論與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，政府扮演更為重要的主導(dǎo)性角色。我國(guó)農(nóng)村制度變遷的一個(gè)重要特點(diǎn)是充分利用已有組織資源（各級(jí)政府）通過(guò)自上而下的縱向?qū)訉觽鬟f實(shí)現(xiàn)的。盡管農(nóng)民自發(fā)性、誘致性、內(nèi)生性、盈利性的創(chuàng)新活動(dòng)從來(lái)也沒(méi)有停止過(guò)，但又必須得到政府的默認(rèn)、允許、批準(zhǔn)與授權(quán)。換言之，政府的主導(dǎo)性角色既不容動(dòng)搖又不可替代。有鑒于此，政府的制度供給頭等重要。政府制度供給的意愿與能力，可以糾正農(nóng)村制度供給不足，可以遏制對(duì)農(nóng)民亂收費(fèi)，可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，可以主導(dǎo)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的基本取向。倘若政府不從重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、重市民輕農(nóng)民的“路徑依賴”或制度慣性中脫身，依然在社會(huì)總資源配置與社會(huì)再分配格局中對(duì)“三農(nóng)”采取“少給予多索取”的制度安排與政府偏好，倘若政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)在社會(huì)公共分配領(lǐng)域中不能秉持公正與中立，依然對(duì)城市供給公共物品卻從農(nóng)村公共物品供給領(lǐng)域中大部分退出而強(qiáng)令農(nóng)民進(jìn)入，倘若政府不實(shí)施城市與農(nóng)村的制度公平（市場(chǎng)公平）、市民與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)公平（稅費(fèi)公平），依然僅僅把治理收費(fèi)、改革稅費(fèi)鎖定在“農(nóng)”內(nèi)、“鄉(xiāng)”內(nèi)，那么農(nóng)民減負(fù)就不可能收到預(yù)期的效果。
【我國(guó)歷史上農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示】相關(guān)文章：
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