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強(qiáng)化我國政府預(yù)算的法治化建設(shè)
1.預(yù)算資金范圍應(yīng)重新界定，強(qiáng)化對預(yù)算外資金的管理�！额A(yù)算法》界定的預(yù)算是不完整的，預(yù)算外資金未納入嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理之內(nèi)，這不僅造成財(cái)政資金分散，而且有不少地方在財(cái)政預(yù)算內(nèi)保工資都相當(dāng)困難的情況下，預(yù)算外資金開支浪費(fèi)。因此，要通過立法，確立財(cái)政綜合預(yù)算的法律地位，將預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來，編制統(tǒng)一全面的財(cái)政綜合預(yù)算，逐步建立新型的公共財(cái)政框架。2.合理劃分地方各級(jí)政府的預(yù)算管理職權(quán)，理順稅收征管體制�！额A(yù)算法》劃分了中央與地方的預(yù)算管理職權(quán)，但對上下級(jí)政府和上下級(jí)財(cái)政部門之間的預(yù)算管理職權(quán)，劃分不夠具體、明確。在實(shí)際工作中，財(cái)政與稅務(wù)、政府和人大四方面的關(guān)系沒有理順。上級(jí)政府和上級(jí)財(cái)政對預(yù)算的干預(yù)很大。因此，在《預(yù)算法》中應(yīng)補(bǔ)充和完善有關(guān)明確、具體劃分上下級(jí)政府和上下級(jí)財(cái)政部門之間的預(yù)算管理職權(quán)的條款。上級(jí)政府的財(cái)政、稅務(wù)部門不宜對下級(jí)政府下達(dá)指令性的財(cái)政稅收任務(wù)指標(biāo)，應(yīng)讓各級(jí)預(yù)算根據(jù)本地當(dāng)年的實(shí)際情況自主安排本級(jí)范圍內(nèi)的財(cái)政收支，做到統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn)，合理安排；嚴(yán)格依法履行職權(quán)，各收各的稅，各理各的財(cái)，各管各的事，真正實(shí)現(xiàn)地方政府在責(zé)、權(quán)、利上的統(tǒng)一，發(fā)揮地方政府在組織財(cái)政收入中的主導(dǎo)作用，最大限度地調(diào)動(dòng)地方政府當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性。
3.對預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)預(yù)算法的權(quán)威性�！额A(yù)算法》中對預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等三個(gè)方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，與當(dāng)前改革形勢存在相當(dāng)差距。發(fā)達(dá)國家的預(yù)算一經(jīng)國會(huì)通過，即具有法律效力，任何部門和單位都無條件執(zhí)行，而且還要把它公布于眾，接受各方面的監(jiān)督。因此，預(yù)算是具有公開性及透明性的。這就要求預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，對其每個(gè)方面都要有相對具體和規(guī)范的措施。比如，《預(yù)算法》中應(yīng)將預(yù)算編制的時(shí)間，提前并延長預(yù)算編制的期限，預(yù)算草案要按部門預(yù)算編制；規(guī)范預(yù)算支出安排的順序及原則；充實(shí)審查監(jiān)督條款，推進(jìn)各級(jí)人大對政府預(yù)算和決算由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。
二、逐步建立公平、透明、規(guī)范、高效的預(yù)算編制運(yùn)作機(jī)制，提高預(yù)算資金的使用效益是體現(xiàn)預(yù)算管理法治化的前提條件
（一）國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和政府工作的重點(diǎn)應(yīng)及早確定和下達(dá)
目前我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃一般都是在每年三月份全國人大會(huì)議上才能確定，這就給編制預(yù)算帶來了困難。因?yàn)橹挥休^準(zhǔn)確地確定了下年度的國內(nèi)生產(chǎn)總值及各產(chǎn)業(yè)的增加值的發(fā)展情況，才能據(jù)此確定下年的財(cái)政收入；只有確定了財(cái)政收入，才能合理地安排財(cái)政支出。也就是說，只有確定了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，才能較準(zhǔn)確地編制財(cái)政預(yù)算。另外，財(cái)政是為政府中心工作服務(wù)的，政府的工作重點(diǎn)都需要在預(yù)算中加以體現(xiàn)。而目前我國各級(jí)政府的工作重點(diǎn)都是在全國經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和人大會(huì)議以后，才陸續(xù)形成，這同樣給編制預(yù)算帶來困難。所以，早編、細(xì)化預(yù)算必須要有各級(jí)黨委和政府的支持與配合，政府應(yīng)該盡早地公布下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，盡早地確定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大政方針。
預(yù)算編制的指導(dǎo)方針，是在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測和國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢分析的基礎(chǔ)上提出的。澳大利亞內(nèi)閣有“聯(lián)合經(jīng)濟(jì)預(yù)測小組”以及“收入和支出分析小組”，他們是由專家和綜合部門負(fù)責(zé)人組成的，負(fù)責(zé)宏觀預(yù)測和政策方針的制定工作。我國也應(yīng)建立一個(gè)專門的組織，這個(gè)組織由專家、技術(shù)官員和政治家組成，在吸收社會(huì)各界人士觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃及政府的工作重點(diǎn)為指導(dǎo)，形成一份年度的政治經(jīng)濟(jì)形勢判斷報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上，形成財(cái)政部門提出的指導(dǎo)所有政府部門編制預(yù)算請求的綱要。其應(yīng)該在各級(jí)預(yù)算編制之前，及早下達(dá)。
目前我國政府預(yù)算中，中央下達(dá)的當(dāng)年預(yù)算收支指標(biāo)比如轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)助收入等指標(biāo)較晚，地方要等這些指標(biāo)下達(dá)后，再編制這部分配套的預(yù)算，雖然在預(yù)算編制過程中可以留有余地，但這種人為地造成預(yù)算的空缺，直接影響了預(yù)算嚴(yán)肅性和法治性。
�。ǘ┰陬A(yù)算編制過程中要分類制定定額，真正地實(shí)施好定員定額管理
實(shí)行經(jīng)費(fèi)“定員定額”管理辦法，實(shí)際上就是在編制預(yù)算時(shí)按照單位的定編數(shù)和人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定預(yù)算，要求財(cái)政部門準(zhǔn)確地掌握各單位的定員編制和制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。但財(cái)政部門雖掌握人員編制數(shù)，也有支出標(biāo)準(zhǔn)，卻不盡科學(xué)合理。其主要問題是：人員管理粗放，不能及時(shí)掌握各單位人員變化情況，人員和經(jīng)費(fèi)不能實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，因而制定出的定額標(biāo)準(zhǔn)與單位的實(shí)際情況不相符合；定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理性，定額標(biāo)準(zhǔn)的高低不是按照單位的職能進(jìn)行確定，造成部門之間苦樂不均，相互攀比，形成管理上的被動(dòng)。目前，我國制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)程序和方法是：定額標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)財(cái)力可能，結(jié)合部門的工作量、占有資源、實(shí)際支出狀況及部門分類，以人或?qū)嵨餅闇y算對象制定的。首先測算出各類部門的單項(xiàng)基準(zhǔn)支出，在單項(xiàng)基準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上，確定同類部門的分檔定額標(biāo)準(zhǔn)，然后確定各部門所應(yīng)執(zhí)行的各個(gè)單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)。制定定額標(biāo)準(zhǔn)既要依據(jù)國家政策和財(cái)務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定，又要考慮目前各部門普遍的支出水平。人員經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照國家的工資制度和其他政策規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)核定；日常公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的核定，有文件規(guī)定開支標(biāo)準(zhǔn)的，一般以文件規(guī)定為準(zhǔn)；沒有文件規(guī)定開支標(biāo)準(zhǔn)的，要適當(dāng)考慮實(shí)際情況和實(shí)際支出水平來定。
定員定額標(biāo)準(zhǔn)制定以后，要根據(jù)情況的變化不斷完善。因?yàn)槎~的制定來自于客觀現(xiàn)實(shí)，對通過實(shí)際執(zhí)行反映不盡合理的定額標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行修訂。另外，隨著客觀情況的發(fā)展變化及國家政策的調(diào)整，定額的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，以保證定員定額的先進(jìn)性和合理性。
（三）進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，為增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和可行性提供保證
美國聯(lián)邦政府每年提交國會(huì)審議的年度預(yù)算及相關(guān)材料，多達(dá)8000頁，非常細(xì)致具體。而我國各級(jí)政府向同級(jí)人大報(bào)送的預(yù)算只有幾千字，各項(xiàng)收支一般只按“類”列出一個(gè)預(yù)算數(shù)。如，支出預(yù)算中的“工交事業(yè)費(fèi)”、“文體廣播事業(yè)費(fèi)”等，只有一個(gè)該類的預(yù)算總數(shù)，至于工交口、文體廣播口中哪個(gè)單位到底是多少，預(yù)算報(bào)告中都沒有體現(xiàn)，人大代表根本無法判定預(yù)算安排是否合理。預(yù)算的這種粗線條和不確定性，給法定的人大審核工作、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作等帶來困難。
細(xì)化預(yù)算編制，就要有充足的預(yù)算編制時(shí)間。美國的管理技術(shù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國，現(xiàn)代化程度也很高，但他們要用十八個(gè)月的時(shí)間編制預(yù)算，說明預(yù)算編制要做到科學(xué)、準(zhǔn)確性，有大量的工作要做，沒有一定的時(shí)間開展調(diào)查研究，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密論證，對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，預(yù)算很難科學(xué)、準(zhǔn)確。
細(xì)化預(yù)算編制，除了前面提到的要及早下達(dá)預(yù)算編制綱要，給編制預(yù)算充足的時(shí)間外，還要細(xì)化預(yù)算的各項(xiàng)指標(biāo)，收支指標(biāo)，尤其是支出指標(biāo)的編制應(yīng)當(dāng)細(xì)化到哪一步，還要進(jìn)一步探討的。
在預(yù)算支出編制中，主要有基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制，基本支出的編制主要是依據(jù)定員定額的方法，而項(xiàng)目支出預(yù)算的編制，由于缺乏科學(xué)可靠的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門只能憑經(jīng)驗(yàn)、靠感覺支出，有的甚至憑關(guān)系、做人情。這樣的預(yù)算，人為因素大，既不準(zhǔn)確又嚴(yán)重影響到預(yù)算的公平和透明度。一個(gè)理想的支出預(yù)算應(yīng)該包括以下幾部分：支出預(yù)算總表、具體支出項(xiàng)目明細(xì)表、支出項(xiàng)目審定的所依據(jù)的明細(xì)資料。只有這樣，人大等機(jī)關(guān)在審核預(yù)算時(shí)，才能不僅可以審核大的支出盤子，而且可以
審核具體的支出項(xiàng)目以及安排的依據(jù)，從而可以根據(jù)成本效益原則，對具體項(xiàng)目提出調(diào)整意見，以利切實(shí)履行其審核預(yù)算、監(jiān)督施政的職能，推進(jìn)人大對財(cái)政預(yù)算的審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。預(yù)算資金要盡量落實(shí)到具體的單位、項(xiàng)目，應(yīng)爭取做到每個(gè)基層預(yù)算單位的每個(gè)支出項(xiàng)目都能在預(yù)算中所反映，每一筆支出都有根有據(jù)。提交人大審議的預(yù)算報(bào)告不能僅僅是按科目設(shè)置的收支簡表，而應(yīng)該在簡表之外再增加詳細(xì)的單位預(yù)算表，以及項(xiàng)目論證說明材料。
三、加強(qiáng)預(yù)算審批，使每年的預(yù)算草案要有充分的審核和修改時(shí)間，以保證通過的預(yù)算更具科學(xué)性和法律性
政府預(yù)算是經(jīng)過人大會(huì)議審議通過的具有法律效力的文件，不可隨意改動(dòng)，為了保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，還應(yīng)有充分的審議，討論、修改的過程。
在國際上，各國政府向議會(huì)提交財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間，一般都在正式批準(zhǔn)前的3個(gè)月到半年左右，以便議會(huì)有一個(gè)充分討論和仔細(xì)修訂的時(shí)間。如美國聯(lián)邦政府預(yù)算在每年2月，將各部門審定的預(yù)算匯總成聯(lián)邦政府預(yù)算建議草案，總統(tǒng)審查后，將聯(lián)邦政府預(yù)算建議草案提交國會(huì)審議，并在公布于眾。預(yù)算草案公布后，任何黨派、團(tuán)體或部門都可以就預(yù)算提出自己的意見。國會(huì)就預(yù)算問題舉行聽證會(huì)，總統(tǒng)或各部門的首領(lǐng)要到國會(huì)對預(yù)算作詳細(xì)說明。國會(huì)各委員會(huì)根據(jù)調(diào)查、聽證情況提出修改或通過預(yù)算的報(bào)告。4月1日，由預(yù)算委員會(huì)匯總成預(yù)算草案決議案，提交參、眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。4月-6月總統(tǒng)對預(yù)算決議案提出修改意見，并報(bào)告國會(huì)。7月預(yù)算決議案經(jīng)國會(huì)參、眾兩院一致通過后，作為一項(xiàng)注冊議案提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)批準(zhǔn)簽字生效。在這個(gè)協(xié)調(diào)和批準(zhǔn)的過程中，議員和黨派的意愿得到了表述，預(yù)算也更能反映社會(huì)的要求。在整個(gè)過程中，專家、技術(shù)官員、政治家以及社會(huì)輿論參與的程度越高，預(yù)算中反映出來的社會(huì)意愿的準(zhǔn)確程度越高，預(yù)算在議會(huì)內(nèi)討論和辯論的越充分、透徹，預(yù)算的安排就越合理。
因此，在從預(yù)算提出到批準(zhǔn)一系列活動(dòng)中，各部門提出請求需要時(shí)間，財(cái)政部門進(jìn)行協(xié)調(diào)需要時(shí)間，人大委員們討論辯論也需要時(shí)間�？梢哉f，時(shí)間是廣泛的參與者和制訂出合乎公共最大利益預(yù)算的必要條件。我國的預(yù)算草案是由財(cái)政部門先提交“人大常委會(huì)”，然后由“人大”內(nèi)部的各專業(yè)委員會(huì)、包括財(cái)經(jīng)委員會(huì)對該草案進(jìn)行事先的審議和修改。在此修改的基礎(chǔ)上，再提交全國人民代表大會(huì)審議、修訂和通過。在這期間應(yīng)有3個(gè)月的時(shí)間較為合適。
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