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論我國土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)
內(nèi)容提要: 隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利歸屬和利益分配必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)的法律制度設(shè)計(jì)。這既是一個(gè)不容回避的理論問題，又是一個(gè)極為重要的實(shí)踐問題。以傳統(tǒng)公權(quán)與私權(quán)二分法來定性土地發(fā)展權(quán)，已經(jīng)顯示出無法克服的局限性。我國土地發(fā)展權(quán)具有二重性，既是一項(xiàng)具有私權(quán)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，又具有濃厚的國家干預(yù)色彩，應(yīng)當(dāng)將其定性為經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利。
土地發(fā)展權(quán)，是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。[1]1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次建立土地發(fā)展權(quán)制度；1968年和1974年美國以州立法的形式分別建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（tdr）和土地發(fā)展權(quán)征購（pdr）制度；1975年法國公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權(quán)”的方式解決土地利用集約度提高而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)問題。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利歸屬和利益分配問題，必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。Www.11665.coM土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計(jì)，既是一個(gè)不容回避的理論問題，又是一個(gè)極為重要的實(shí)踐問題，因而探討土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)很有意義。
一、公權(quán)與私權(quán)劃分的意義及局限性
（一）公權(quán)與私權(quán)劃分的意義
在法律上，有公權(quán)與私權(quán)之分。公權(quán)與私權(quán)的提法，最早源于古羅馬法學(xué)家烏爾比安關(guān)于公法與私法的劃分。公權(quán)是公益方面的權(quán)利，或者保護(hù)公共利益方面的權(quán)力；私權(quán)是公民之間或私人團(tuán)體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權(quán)利。這種公私權(quán)劃分一直被西方政治家、法學(xué)家所沿用。我國理論界在幾十年前也有過公權(quán)私權(quán)的說法，后來很少。但改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷發(fā)展，法學(xué)界關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的劃分又討論得非常熱烈。
區(qū)分公權(quán)與私權(quán)的意義在于確定權(quán)利的性質(zhì)，應(yīng)從何種角度進(jìn)行法律規(guī)定，采用何種救濟(jì)方法，以及案件由何種性質(zhì)的法院或?qū)徟型徖�，適用何種程序等等。公權(quán)與私權(quán)劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權(quán)觀念認(rèn)為，國家應(yīng)凌駕于社會(huì)和人民之上，國家利益應(yīng)絕對(duì)優(yōu)先于一切個(gè)人利益，一切法律、法規(guī)都是國家意志的體現(xiàn)，一切權(quán)利、權(quán)力都源于國家的授權(quán)。一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配，個(gè)人的一切行為都須得到國家的許可，國家擁有絕對(duì)不受限制的權(quán)力。公權(quán)觀念支配之下的國家行政，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權(quán)觀念認(rèn)為，國家之所以存在，目的在于保護(hù)個(gè)人的私權(quán)，個(gè)人的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于社會(huì)公共利益的目的和依據(jù)法定程序，不受剝奪和限制。國家公權(quán)力的活動(dòng)范圍主要是政治生活領(lǐng)域，民事生活領(lǐng)域?qū)嵭兴椒ㄗ灾卧瓌t，即由法律地位平等的當(dāng)事人協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國家原則上不作干預(yù)，只在發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時(shí)，才由國家司法機(jī)關(guān)出面裁決。一切法律、法規(guī)都是人民意志的體現(xiàn)，國家的權(quán)力來自人民的授權(quán)。私權(quán)觀念支配之下的國家行政，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的“服務(wù)”，屬于“服務(wù)行政”。為進(jìn)一步理解公權(quán)與私權(quán)區(qū)分的意義，有必要從與公權(quán)、私權(quán)相對(duì)應(yīng)的另一對(duì)范疇來把握。公法、私法是與公權(quán)、私權(quán)相對(duì)應(yīng)的一對(duì)范疇。一般理解，公法上的權(quán)利即公權(quán)；私法上的權(quán)利即私權(quán)。由于社會(huì)生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系──平等主體之間的、不需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的私法、公法。[2]
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對(duì)它作出適當(dāng)?shù)膮^(qū)分也是必要的。私法的實(shí)質(zhì)在于保障合法的私權(quán)利，公法的實(shí)質(zhì)在于正確運(yùn)用國家的公權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）。構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，必須承認(rèn)公法、私法的區(qū)別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，也必須正確劃分公權(quán)與私權(quán)。
（二）公權(quán)與私權(quán)劃分的局限性
公權(quán)與私權(quán)劃分具有積極意義，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也表現(xiàn)出一定的局限性。在自由資本主義時(shí)期，商品生產(chǎn)和商品交換基本上屬于私人自治的事情，國家或政府基本上不加干預(yù)。所以，公權(quán)與私權(quán)的區(qū)分在自由資本主義時(shí)期發(fā)揮的作用非常突出。然而，隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，自由資本主義發(fā)展到壟斷階段，傳統(tǒng)私法領(lǐng)域不得不由國家或政府介入，公法與私法的界限變得模糊、完全自由的私權(quán)受到國家或政府的干預(yù)和限制�，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新變化，使得法律形態(tài)發(fā)生新變化，公權(quán)與私權(quán)的區(qū)分表現(xiàn)出很大的局限性�，F(xiàn)代社會(huì)進(jìn)程發(fā)展中出現(xiàn)了“私法公法化，公法私法化”的現(xiàn)象�！皞鹘y(tǒng)的公法、私法同時(shí)適用于某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、某一經(jīng)濟(jì)關(guān)系的情況，不僅發(fā)生在公法、私法劃分本來就較為籠統(tǒng)的美國、英國，而且發(fā)生在公法、私法劃分十分嚴(yán)格的法國、德國。由此產(chǎn)生了一種新的法律形態(tài)——資本主義經(jīng)濟(jì)法。”“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)公共性特征，社會(huì)整體利益與個(gè)體利益的適當(dāng)協(xié)調(diào)，正是公法、私法兩種法律因素有機(jī)結(jié)合的結(jié)果和表現(xiàn)�！盵4]
在我國，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利歸屬和利益分配問題越來越成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。城市化、工業(yè)化所牽扯的土地利用問題，反映出土地利用利益的多元化。這種多元化的利益表明現(xiàn)代土地問題較之以前的土地問題更加復(fù)雜�，F(xiàn)代一切土地問題的基礎(chǔ)，莫不從土地所有的社會(huì)利益與私利益之對(duì)立與調(diào)適上予以展開。因此，面對(duì)如此多樣化的現(xiàn)代土地問題，如僅依賴十九世紀(jì)末葉以來的權(quán)利濫用禁止與公共福利理論，或以十八、十九世紀(jì)土地所有權(quán)的絕對(duì)性理念予以回應(yīng)，顯然將不可能且不具有現(xiàn)實(shí)適宜性。[5]新的土地利益關(guān)系的出現(xiàn)必然導(dǎo)致法律關(guān)系的新變化，僅沿用傳統(tǒng)的公權(quán)與私權(quán)二分法來定性土地發(fā)展權(quán)，已經(jīng)顯示出無法克服的局限性。
二、國外土地發(fā)展權(quán)定性及評(píng)價(jià)
從國外土地發(fā)展權(quán)的法律規(guī)定來看，有的國家規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸政府或國家所有，有的國家規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有。國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)歸屬的不同規(guī)定是否可以認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)既可以被設(shè)計(jì)成為一種公權(quán)力而進(jìn)行規(guī)范，又可以被設(shè)計(jì)成為一種私權(quán)利而進(jìn)行規(guī)范呢？回答這一問題，必須聯(lián)系一國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向、目的和內(nèi)容來回答。
（一）公權(quán)力的定性及評(píng)價(jià)
第二次世界大戰(zhàn)后，英國基于國家重建和人口增加的壓力，加強(qiáng)了城市規(guī)劃和土地利用管理方面的研究以及法律制度建設(shè)工作。1942年公布了《阿斯瓦特報(bào)告》（uthwattreport）�！栋⑺雇咛貓�(bào)告》的許多成果和建議，特別是有關(guān)配置土地發(fā)展權(quán)的建議，對(duì)英國土地征收制度方面的改革起了關(guān)鍵作用。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，由國家獨(dú)占，實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。[6]法國1975年頒布法律規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)的法定上限密度限制，即“建筑權(quán)”。超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”屬于地方政府所有，建筑開發(fā)人若想超過上限密度限制進(jìn)行建筑，須向政府支付超過密度限制負(fù)擔(dān)款，即購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。
英國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向關(guān)注“公平”，其目的在于建立一種對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行有限控制的機(jī)制。這種土地發(fā)展權(quán)的設(shè)計(jì)思路實(shí)際上構(gòu)成了英國土地用途管制方式，體現(xiàn)了英國土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)中濃厚的國家主義色彩，國家所有或國家獨(dú)占表征了國家是土地發(fā)展權(quán)唯一的權(quán)利主體，從而凸顯出土地發(fā)展權(quán)的國家和政府的公權(quán)力屬性。[7]
政府警察權(quán)又稱“警察權(quán)”，是公權(quán)力的代表。政府警察權(quán)是當(dāng)個(gè)人的權(quán)利與促進(jìn)和維護(hù)的公眾健康、安全、道德和一般福利相沖突時(shí)，所允許的國家對(duì)個(gè)人進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利。警察權(quán)設(shè)置的目的在于保護(hù)公共衛(wèi)生、公共道德、公共安全和社會(huì)福利。就土地開發(fā)利用來講，為了向居民提供良好的環(huán)境，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保存闊敞的歷史文化空間和古跡等公共目的，國家行使警察權(quán)對(duì)土地的開發(fā)利用進(jìn)行調(diào)節(jié)管制。[8]雖然土地利用規(guī)劃或土地用途管制等政府警察權(quán)也能導(dǎo)致物質(zhì)利益的產(chǎn)生，但土地利用規(guī)劃與土地用途管制等政府警察權(quán)本身不是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不具有有償性且不可讓渡，而土地發(fā)展權(quán)則是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有物權(quán)性和有償性且可以讓渡，這凸顯了土地發(fā)展權(quán)與土地利用規(guī)劃、土地用途管制等政府警察權(quán)相區(qū)別的重要特征。
鑒于警察權(quán)的公益性與行政管制性，土地利用規(guī)劃或土地用途管制，對(duì)于被規(guī)劃或管制對(duì)象的土地?fù)p失無需進(jìn)行補(bǔ)償。這不僅降低了政府對(duì)土地開發(fā)利用行為的管制效率，而且更重要的是，消減了土地權(quán)利人對(duì)土地開發(fā)利用的積極性，不利于保護(hù)土地私權(quán)與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。英國實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國有化后，雖然使土地開發(fā)速度減緩，一定程度上遏制了對(duì)城市效區(qū)農(nóng)地的蠶食，但土地市場(chǎng)的買賣幾乎陷于停頓，急切需要使用土地的開發(fā)商不得不通過黑市交易獲得土地。土地發(fā)展權(quán)國有化使土地市場(chǎng)萎縮，阻礙了土地的正常使用，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。法國法律規(guī)定，超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”歸地方政府。這一規(guī)定實(shí)行初期，由于上限容積率水平限制過低，在很大程度上影響了私人開發(fā)土地的積極性，后來法國政府將密度（容積率）限制一再調(diào)整、逐步放寬。上述情況說明，將土地發(fā)展權(quán)定性為公權(quán)力并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，其功效并不十分理想。
（二）私權(quán)利的定性及評(píng)價(jià)
二十世紀(jì)六十年代以來，美國在土地分區(qū)管制基礎(chǔ)上，仿照英國的做法，創(chuàng)設(shè)了土地發(fā)展權(quán)制度。與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同的是，美國土地發(fā)展權(quán)制度通過兩種形式運(yùn)行，即土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（transfer of development right，簡(jiǎn)稱tdr）和土地發(fā)展權(quán)征購（purchase of development of right，簡(jiǎn)稱pdr）。這兩種土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計(jì)盡管有一定差別，但都規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有。土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，無論土地發(fā)展權(quán)被政府征購，還是轉(zhuǎn)讓給其他市場(chǎng)主體，原土地所有權(quán)人在得到一筆收入的同時(shí)，仍然可以繼續(xù)使用原來土地。
不僅如此，美國土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)性還可以通過判例得到認(rèn)證。在westmontgomery country citizensassoc.v. maryland-national capital park and planning commis-sion一案中，法院判決認(rèn)為，土地所有權(quán)是一束權(quán)利，它包括對(duì)土地再開發(fā)和提高土地利用度的權(quán)利。[9]
二十世紀(jì)上半葉美國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重負(fù)的城市急劇向外擴(kuò)張。城市向外擴(kuò)張，占用大量農(nóng)地，給城市周邊的土地（特別是耕地）保護(hù)帶來巨大壓力。早在二十世紀(jì)二、三十年代，美國政府學(xué)習(xí)德國土地用途管制的做法，強(qiáng)化政府對(duì)土地利用的管理。到二十世紀(jì)六十年代，美國政府（主要是各州及地方政府）逐漸意識(shí)到土地用途管制制度對(duì)減少農(nóng)地流失，控制城市建設(shè)對(duì)郊區(qū)農(nóng)地的蠶食作用不明顯。土地用途管制制度不能完全奏效的一個(gè)重要原因是其缺乏激勵(lì)機(jī)制。政府要求農(nóng)地所有者按照規(guī)劃不對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，或不允許出售給房地產(chǎn)開發(fā)商，但并沒有給予農(nóng)地所有者以經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。農(nóng)地所有者認(rèn)為，政府的土地用途管制制度不僅使他們背上了不公平的負(fù)擔(dān)，而且侵犯了他們的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，越來越多的農(nóng)地所有者對(duì)政府土地用途管制制度不滿。二十世紀(jì)六十年代末，美國政府在實(shí)行土地用途管制制度的基礎(chǔ)上，仿照英國的做法，設(shè)置了土地發(fā)展權(quán)，建立了土地發(fā)展權(quán)制度。
美國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向注重“效率”，其目的在于建立一種土地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。將土地發(fā)展權(quán)定性為一種財(cái)產(chǎn)性私權(quán)利，體現(xiàn)出保護(hù)土地所有權(quán)人土地發(fā)展性利益的訴求。美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（tdr）和土地發(fā)展權(quán)征購（pdr）兩種制度，都規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人所有。在土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人所有的制度條件下，無論土地發(fā)展權(quán)被政府征購，還是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)者，原土地所有權(quán)人都能得到一筆可觀的收入，這樣做既保護(hù)了耕地，又調(diào)動(dòng)了土地所有人保護(hù)土地的積極性。美國土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)施40余年來，遍及全美國。[10]到2008年，美國有30個(gè)州建立了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，受保護(hù)的農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)和開放空間等達(dá)30萬英畝。[11]土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度和土地發(fā)展權(quán)征購制度的實(shí)施，不僅對(duì)城市郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田起到了保護(hù)作用，而且隨著時(shí)間的推移，美國土地發(fā)展權(quán)制度內(nèi)容由最初的保護(hù)城市郊區(qū)的耕地，擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境和有歷史意義的建筑、界標(biāo)等。美國土地發(fā)展權(quán)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，被其他國家或地區(qū)所借鑒。
三、土地發(fā)展權(quán)具有二重性
（一）土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)具有私權(quán)性
英國土地發(fā)展權(quán)歸國家所有的制度設(shè)計(jì)和法國超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”歸地方政府所有的制度設(shè)計(jì)，都是將土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，從土地所有權(quán)中分離出來。換言之，土地發(fā)展權(quán)是作為一項(xiàng)能夠與土地所有權(quán)分割處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。美國土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有者所有的制度安排，是將土地發(fā)展權(quán)規(guī)定為土地所有權(quán)人所有，但可與土地所有權(quán)分割處分，也是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由此可見，英國、法國和美國都是將土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)從土地所有權(quán)中分離出來的獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這符合土地權(quán)利發(fā)展變化的一般規(guī)律。
土地作為人類賴以生存的不動(dòng)產(chǎn)，從羅馬法開始就形成了一套有關(guān)土地所有與利用的法律制度。隨著人類社會(huì)的演進(jìn)，土地所有權(quán)理論也已經(jīng)或正在發(fā)生一系列變革�！八袡�(quán)并非一個(gè)不變的概念，而是相對(duì)于爭(zhēng)論中的特定法律程序變化的�！盵12]法律發(fā)展史表明，所有權(quán)最基本和簡(jiǎn)單的形態(tài)，是個(gè)人所有權(quán)，即個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)排他的直接支配的權(quán)利。所有權(quán)具有絕對(duì)性、排他性、全面性，準(zhǔn)確地說是針對(duì)這種個(gè)人所有權(quán)處于靜止?fàn)顟B(tài)而言的。當(dāng)所有物上存在他物權(quán)時(shí)，所有權(quán)的特性便發(fā)生了變化，其權(quán)能和特征已不再是絕對(duì)的、排他的和全面的。當(dāng)所有人變?yōu)閺?fù)數(shù)時(shí)，這種個(gè)人所有權(quán)便成為共有權(quán)。法人制度產(chǎn)生以后，所有權(quán)又發(fā)生了新的突變，創(chuàng)設(shè)了法人所有權(quán)。原來的個(gè)人所有權(quán)變?yōu)檫x舉、監(jiān)督法人管理人員之權(quán)和按資取得收益權(quán)。[13]當(dāng)一棟樓房被區(qū)分為若干個(gè)部分時(shí)，又產(chǎn)生了建筑物區(qū)分所有權(quán)。當(dāng)?shù)叵碌V藏的開發(fā)利用為人們所重視時(shí)，采礦權(quán)又與土地所有權(quán)分離，產(chǎn)生了采礦權(quán)。當(dāng)人們對(duì)土地的利用不限于土地表面時(shí)，又產(chǎn)生了空間所有權(quán)和空間利用權(quán)�？傊�，個(gè)人所有權(quán)、共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間所有權(quán)和空間利用權(quán)，都是所有權(quán)在不同歷史時(shí)期發(fā)展變化的結(jié)果。所有權(quán)發(fā)展變化的一般規(guī)律表明，土地權(quán)利的設(shè)置必須隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而有所變化�，F(xiàn)代的物權(quán)法更重視使用權(quán)的地位和作用，從所有權(quán)發(fā)展變化的一般規(guī)律來看，土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利從土地所有權(quán)中分離出來，符合土地權(quán)利發(fā)展變化的一般規(guī)律�？梢哉f土地發(fā)展權(quán)是具有私權(quán)利性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
所不同的是，英國、法國基于土地開發(fā)“漲價(jià)歸功”的理念，將土地發(fā)展權(quán)收歸國家或地方政府所有，私人土地所有權(quán)中不再包含未來的土地發(fā)展權(quán)，私人進(jìn)行土地開發(fā)或提高建筑容積率時(shí)需向政府購買土地發(fā)展權(quán)；美國則允許私人土地所有者按一定規(guī)劃將其受限的發(fā)展權(quán)（不能進(jìn)行實(shí)際開發(fā)利用的發(fā)展權(quán)）出售、轉(zhuǎn)移。
（二）土地發(fā)展權(quán)作為國家對(duì)土地利用關(guān)系的干預(yù)，又具有公權(quán)力性質(zhì)
土地發(fā)展權(quán)與法律賦予政府利用規(guī)劃和土地用途管制的政府警察權(quán)有一定聯(lián)系。基于政府警察權(quán)的存在，土地所有權(quán)受到限制，從而形成可與土地所有權(quán)分離的土地發(fā)展權(quán)。把土地發(fā)展權(quán)放在整個(gè)土地權(quán)利體系和土地開發(fā)利用過程中來判斷，土地發(fā)展權(quán)無處不顯示政府警察權(quán)的“身影”。正如有的學(xué)者所說：“土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家對(duì)土地利用實(shí)施用途管制、規(guī)劃控制等公共干預(yù)的需要，在國外已經(jīng)成為城市土地開發(fā)的規(guī)劃控制、分區(qū)管制的一項(xiàng)重要制度手段�！盵14]從這個(gè)意義上看，土地發(fā)展權(quán)具有警察權(quán)的色彩，因此，土地發(fā)展權(quán)與普通財(cái)產(chǎn)權(quán)不同，普通的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有相當(dāng)?shù)摹白杂尚浴�，而土地發(fā)展權(quán)的主體對(duì)客體土地開發(fā)的利用具有明顯的“限制性”�？梢哉f土地發(fā)展權(quán)又是公權(quán)力性質(zhì)的政府警察權(quán)。
四、我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利
鑒于土地發(fā)展權(quán)具有二重性，我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利，這不僅具有可行性，而且能夠準(zhǔn)確反映土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)特征，有利于正確設(shè)計(jì)土地發(fā)展權(quán)制度內(nèi)容，正確運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的原則和手段，恰當(dāng)?shù)夭捎媒?jīng)濟(jì)法的救濟(jì)方法，保證我國土地發(fā)展權(quán)制度的貫徹實(shí)施。
（一）經(jīng)濟(jì)法已經(jīng)成為我國法律體系的基本部門之一
從可行性來看，經(jīng)濟(jì)法已經(jīng)成為我國法律體系的基本部門之一。法律部門的劃分是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定的，而不是人們主觀想象的。關(guān)于我國法律體系的劃分，學(xué)術(shù)界和官方的意見基本一致。學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)是，“在憲法這一根本大法之下，主要有六大法律門類：行政法、刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法和訴訟仲裁法。”[15]官方的意見首先見于1999年5月26日《人民日?qǐng)?bào)》刊登的全國人大法律委員會(huì)主任王維澄的講話。在該講話中王維澄指出：“我國的法律體系劃分為七個(gè)法律部門比較合適。即：憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。”[16]2001年3月9日李鵬委員長(zhǎng)代表全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所作的工作報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義法律體系劃分為七個(gè)法律部門，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法�！盵17]2004年吳邦國委員長(zhǎng)在全國立法工作會(huì)議上再次肯定了我國法律體系的劃分，“我們建設(shè)的中國特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七法律部門、三個(gè)層次的法律規(guī)范組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一整體”。[18]全國人大法工委、國務(wù)院法制辦編寫的《中華人民共和國法律》和《法律法規(guī)全書》都按照“七分法體例”編寫，“經(jīng)濟(jì)法”為其中一類。不難看出，學(xué)術(shù)界和官方關(guān)于我國法律體系的劃分基本一致。經(jīng)濟(jì)法已經(jīng)成為我國法律體系的基本部門之一。在我國，不僅“實(shí)踐意義上的經(jīng)濟(jì)法”客觀存在，而且官方的意見已將經(jīng)濟(jì)法定義為“調(diào)整因國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律”。[19]“經(jīng)濟(jì)法作為上層建筑，有其相對(duì)的獨(dú)立性；比起其他法來，它是直接地針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的矛盾。調(diào)整有關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法律，行為的動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)的，內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)的，發(fā)生或要求其發(fā)生的效果也主要是經(jīng)濟(jì)的。”[20]
（二）準(zhǔn)確反映土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)特征，有利于土地發(fā)展權(quán)制度貫徹實(shí)施
將土地發(fā)展權(quán)定性為經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利，能夠準(zhǔn)確反映土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)特征�，F(xiàn)代土地關(guān)系的新發(fā)展，使得公權(quán)與私權(quán)劃分的局限性凸顯出來，而經(jīng)濟(jì)法的出現(xiàn)克服了這一局限性�！敖�(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值追求，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)利益的基本方式就是公權(quán)力介入市場(chǎng)的自發(fā)秩序，將權(quán)力因素與資源、財(cái)產(chǎn)因素相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義�！盵21]經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指國家、組織和個(gè)人參與、從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并能夠享受這些發(fā)展帶來的利益的權(quán)利。發(fā)展權(quán)包括兩個(gè)方面的權(quán)利：一為參與權(quán)；一為收益權(quán)。發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)在于對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理的配置，即提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、獲得增量利益并享受這些利益。[22]國家干預(yù)是土地用途法定形態(tài)變更的實(shí)質(zhì)，土地發(fā)展權(quán)制度遵循國家干預(yù)之經(jīng)濟(jì)法理念。
我國土地立法具有突出的經(jīng)濟(jì)法色彩。首先，我國土地立法文件名稱多冠以“管理”二字。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于土地方面通過了三個(gè)專門性的法律，即《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）。其中，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》名稱冠以“管理”二字。立法文件的名稱是立法文件內(nèi)容的高度濃縮，具有很強(qiáng)的代表性。立法文件名稱中冠以“管理”二字，反映了國家或政府因素對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，包括土地關(guān)系的影響，經(jīng)濟(jì)法特色明顯。其次，土地立法文件內(nèi)容反映出經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向。經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向是社會(huì)整體利益，我國土地立法文件，無論立法文件名稱中冠以“管理”二字，還是未冠以“管理”二字，其立法目的都反映出明顯的經(jīng)濟(jì)法價(jià)值取向，即從社會(huì)整體利益出發(fā)，調(diào)整在國家管理和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。再次，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范居多。不同法律部門由不同法律規(guī)范所組成。經(jīng)濟(jì)法由一系列特定的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范所組成。民法由一系列民事法律規(guī)范組成。刑法由一系列刑事法律規(guī)范所組成。盡管在同一個(gè)土地法律文件中可能同時(shí)存在經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范、民事法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范。但從整體上看，在土地法律文件中，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范與民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范相比較，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范居多。
綜上所述，把土地發(fā)展權(quán)放在整個(gè)土地權(quán)利體系和土地開發(fā)利用過程中來判斷，土地發(fā)展權(quán)無處不顯示經(jīng)濟(jì)法所關(guān)注的社會(huì)整體利益價(jià)值取向和經(jīng)濟(jì)法的國家干預(yù)“身影”。只有將土地發(fā)展權(quán)定性為經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利，才能反映出我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)有的法律性質(zhì)；才能從經(jīng)濟(jì)法角度對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行科學(xué)規(guī)定；才能深入領(lǐng)會(huì)土地發(fā)展權(quán)制度精神；才能在行使土地發(fā)展權(quán)過程中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法所確立的有關(guān)制度，正確運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的原則和手段，恰當(dāng)?shù)夭捎媒?jīng)濟(jì)法的救濟(jì)方法，保證我國土地發(fā)展權(quán)制度的貫徹實(shí)施，保證當(dāng)事人的合法權(quán)利。
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