排污權(quán)交易視角下的排污許可

內(nèi)容提要: 排污權(quán)交易是一種利用 經(jīng)濟(jì) 激勵(lì)手段解決環(huán)境污染的新興制度，
    排污許可的性質(zhì)

    可轉(zhuǎn)讓的排污許可證是政府實(shí)施財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓許可的表現(xiàn)形式。在建立排污權(quán)交易體制的情況下，排污許可證就是排污當(dāng)事人享有并可以行使環(huán)境容量使用權(quán)的證明。我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐中出現(xiàn)的排污權(quán)交易嘗試也是通過(guò)許可證的轉(zhuǎn)讓而完成的。“排污權(quán)”的本質(zhì)是特別法上的物權(quán)“環(huán)境容量使用權(quán)”，其在功能、形態(tài)上與其他的特別法上的物權(quán)，如水資源使用權(quán)、采礦權(quán)等有很大的相似性。因此，環(huán)境容量使用權(quán)在取得上也可以借鑒現(xiàn)有特別法上的物權(quán)的取得形式，采用行政特許的方式由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法向被許可人授予權(quán)利，以使被許可人有權(quán)利用“環(huán)境容量”這一有限的 自然 資源進(jìn)行污染物排放。這種特許是通過(guò)公法或者公權(quán)介入的方式協(xié)調(diào)自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性與生態(tài)屬性對(duì)于人類(lèi)生存的價(jià)值沖突問(wèn)題，解決自由與公平的矛盾的一種措施。因此，明確自然資源的生態(tài)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性是進(jìn)行特許物權(quán)制度設(shè)計(jì)的前提。我國(guó)現(xiàn)行法上特許的對(duì)象除了包括水資源使用權(quán)、采礦權(quán)等有形財(cái)產(chǎn)外，還包括無(wú)線(xiàn)電頻率占用許可等無(wú)形財(cái)產(chǎn)，而且特許的一個(gè)重要特征就是被許可人所取得的特許權(quán)一般應(yīng)當(dāng)支付一定費(fèi)用，所取得的特許權(quán)依法可以轉(zhuǎn)讓、繼承。這就為排污權(quán)的交易消除了 法律 障礙。我們可以看出環(huán)境容量使用權(quán)作為特許物權(quán)其實(shí)質(zhì)仍然是一種私法上的權(quán)利。WwW.11665.COm特許只是從權(quán)利的取得角度來(lái)對(duì)這種特殊物權(quán)加以界定：環(huán)境容量使用權(quán)的取得需要行政機(jī)關(guān)的特別許可，權(quán)利的申請(qǐng)人必須具備一定的條件，類(lèi)似于物權(quán)法上權(quán)利是原始取得還是繼受取得的劃分意義。而物權(quán)則是這種權(quán)利的本質(zhì)屬性。不管權(quán)利是如何取得的，只要權(quán)利歸屬于權(quán)利人，權(quán)利人可以排他性地支配特定的物，那么權(quán)利人所擁有的就是物權(quán)。排污者通過(guò)行政許可行為獲得的環(huán)境容量使用權(quán)也就具有了雙重屬性：一方面是經(jīng)過(guò)申請(qǐng)由行政機(jī)關(guān)審查后對(duì)相對(duì)人賦予的權(quán)利；另一方面也是排污權(quán)人獲得的一種具有使用收益內(nèi)容的民事權(quán)利。這是一種具有強(qiáng)烈公法色彩的私權(quán)，是特別法上的物權(quán)。

    有環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為，目前由國(guó)家環(huán)保行政主管部門(mén)頒發(fā)的排污許可證所確認(rèn)的排污權(quán)，是一種行政性的個(gè)人公權(quán)利。這種認(rèn)識(shí)并不妥當(dāng)。在 現(xiàn)代 社會(huì)，政府通過(guò)特許的方式創(chuàng)設(shè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，財(cái)產(chǎn)權(quán)的整個(gè)形式和內(nèi)容是由國(guó)家加以定義的。財(cái)產(chǎn)權(quán)的體系是開(kāi)放的，包容的，現(xiàn)代社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)已不再僅僅表現(xiàn)為私法上的權(quán)利體系，只要是國(guó)家正式賦予的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，均為實(shí)質(zhì)意義的財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府通過(guò)行政特許而創(chuàng)設(shè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利不僅是公權(quán)私權(quán)化的過(guò)程，也應(yīng)理解為是傳統(tǒng)權(quán)利形態(tài)的再生。特許物權(quán)是國(guó)家直接賦予相對(duì)人的私權(quán)，其產(chǎn)生雖然不能脫離行政機(jī)關(guān)公法上的意志，但出于社會(huì) 發(fā)展 的客觀需要，這種權(quán)利無(wú)疑具有可觀的市場(chǎng)價(jià)值，能為權(quán)利人帶來(lái)巨大的物質(zhì)財(cái)富。特許物權(quán)的權(quán)利人作為民事主體也當(dāng)然可以參與民事活動(dòng)。特許物權(quán)與傳統(tǒng)民事權(quán)利的不同只存在于權(quán)利的取得方式上，在權(quán)利取得以后作為一種私人權(quán)利和利益仍應(yīng)在民法的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)。從權(quán)利的行使來(lái)看，排污者通過(guò)國(guó)家的行政許可而有權(quán)使用環(huán)境容量資源以為生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)提供必要條件，這顯然是一種私權(quán)利。

    排污許可的主體

    排污權(quán)的本質(zhì)是環(huán)境容量使用權(quán)，該權(quán)利的客體是物化的環(huán)境容量資源。環(huán)境容量使用權(quán)作為他物權(quán)是通過(guò)許可的形式對(duì)他人所有的環(huán)境容量資源進(jìn)行使用和收益，環(huán)境容量資源的所有者應(yīng)該是國(guó)家。從理論上講，私人所有者是自己財(cái)產(chǎn)最佳的守護(hù)者，但 自然 資源作為一種公共物品，所有權(quán)人的利益經(jīng)常與社會(huì)對(duì)于自然資源的利益不一致，存在著不可消除的矛盾和沖突。環(huán)境容量資源屬于非生物性可再生自然資源，這類(lèi)資源構(gòu)成了人類(lèi)生存的基本條件，也是一切生物得以繁衍生息的基礎(chǔ)。由于這類(lèi)自然資源對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)的生產(chǎn)生活有著特殊重要的意義，具有公共性和公益性，也由于所有權(quán)人在行使權(quán)利的時(shí)候必須要維護(hù)其生態(tài)利益和社會(huì)利益，國(guó)家對(duì)其所有權(quán)的界定就要從生態(tài)環(huán)境和社會(huì)整體利益出發(fā)去確定。從實(shí)證上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的自然資源根據(jù)《憲法》的規(guī)定一般也都是歸國(guó)家所有。所以，環(huán)境容量作為一種重要的自然資源，由于對(duì)其使用將對(duì)公共利益造成重大影響，其所有權(quán)應(yīng)歸于國(guó)家。如同有些學(xué)者指出的那樣，環(huán)境容量資源屬于國(guó)家所有的另一個(gè)重要原因是“環(huán)境容量的大小直接體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的 經(jīng)濟(jì) 、 科學(xué) 、技術(shù)的水平，也與一個(gè)國(guó)家人民的素質(zhì)和生活質(zhì)量有關(guān)，政府對(duì)環(huán)境容量的改善負(fù)有不可推卸的責(zé)任。每年我國(guó)都要為治理污染、防治生態(tài)破壞、改善人民生活環(huán)境投入大量的人力、物力和財(cái)力，所有這些投入全靠國(guó)家財(cái)政在支撐，若沒(méi)有政府的投入，我國(guó)的環(huán)境狀況是不可能維持在現(xiàn)有的水平的�！蔽覈�(guó)《憲法》第二十六條就明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！边@為環(huán)境容量資源所有權(quán)歸于國(guó)家提供了 法律 上的依據(jù)。在國(guó)家所有權(quán)的體制安排下，國(guó)家作為一個(gè)抽象的主體必須把所有權(quán)委托給各級(jí)政府，各級(jí)政府就成為了環(huán)境容量資源的形式所有者和受托人，各級(jí)政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以行使所有者和受托者的權(quán)利，如許可使用環(huán)境容量資源的權(quán)利。

    排污許可的對(duì)象

    國(guó)家享有環(huán)境容量資源的所有權(quán)，但國(guó)家并不是環(huán)境容量資源的實(shí)際使用者，法律的作用就是要明確實(shí)際使用者的地位，即創(chuàng)立環(huán)境容量使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)物盡其用。我們必須界定相關(guān)權(quán)利，采取合適的產(chǎn)權(quán)形式，實(shí)現(xiàn)高效率地對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行合理配置，使其外部性?xún)?nèi)化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)置上的不確定性會(huì)造成對(duì)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重削弱，“會(huì)影響所有者對(duì)他所投入的資產(chǎn)的使用的預(yù)期，也會(huì)影響資產(chǎn)對(duì)所有者及其他人的價(jià)值，以及作為其結(jié)果的交易的形式”。所以，要讓環(huán)境容量資源真正發(fā)揮效用，也就是滿(mǎn)足排污單位向環(huán)境中排污的權(quán)利，就必須把國(guó)家所有的環(huán)境容量資源交給環(huán)境容量使用者，也就是把環(huán)境容量資源從國(guó)家這個(gè)所有者手中讓渡到實(shí)際使用者手中。這種讓渡需要一定的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，其具體表現(xiàn)形式就是國(guó)家給予使用者環(huán)境容量使用許可權(quán)。通過(guò)授予環(huán)境容量許可權(quán)，環(huán)境容量使用者成為環(huán)境容量資源的合法使用人，就可以在自己的生產(chǎn)活動(dòng)中使用環(huán)境容量，發(fā)揮環(huán)境容量的經(jīng)濟(jì)效用。國(guó)家作為環(huán)境容量資源的所有者必須對(duì)這種資源進(jìn)行分配，這是由資源的稀缺性所決定的，因?yàn)榄h(huán)境容量是有限的，不可能滿(mǎn)足所有使用者的要求。通過(guò)總量控制，國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)將經(jīng)過(guò)計(jì)量的有限的環(huán)境容量資源進(jìn)行分解，然后通過(guò)行政許可的方式分配給排污者。從排污許可的對(duì)象也就是排污主體的選擇來(lái)看，由于環(huán)境容量資源的特殊性，由誰(shuí)來(lái)使用不是任意的，應(yīng)該由資源所有權(quán)人選擇和決定。因此，必須依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)過(guò)法定程序，特定的排污單位才能具有使用環(huán)境容量資源的資格，成為自然資源使用權(quán)的主體。首先，盡管從實(shí)然的角度來(lái)看，排污主體包括人類(lèi)的生產(chǎn)生活排污行為和其他生物的排污行為，但后者屬于生理活動(dòng)而非生產(chǎn)活動(dòng)，自然不應(yīng)屬于法律的調(diào)整范圍。其次，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行排污許可的規(guī)定，能夠獲得排污許可證的主體是直接或者間接向環(huán)境排放污染物的法人、其他組織和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者（簡(jiǎn)稱(chēng)排污者）。居民日常生活中進(jìn)行的排污行為是滿(mǎn)足居民生存需要的行為，單個(gè)主體的排污量極為有限，屬于居民的基本人權(quán)。而且這一類(lèi)排污者數(shù)量眾多并分散，管理成本過(guò)高，不應(yīng)納入排污許可的范圍。最后，為了適應(yīng)以后開(kāi)展排污權(quán)交易的需要，排污許可的對(duì)象必須處于污染物總量控制區(qū)域之內(nèi)

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