西方發(fā)達國家高等教育運行機制的主要框架

<!--StartFragment-->西方發(fā)達國家高等教育運行機制的主要框架 袁銳鍔     （華南師范大學 袁銳鍔）      西方各個發(fā)達國家的市場經(jīng)濟模式和高等教育體制雖然有所不同，但他們都努力根據(jù)自己的國情和傳統(tǒng)， 試圖用自己的方式處理好市場、社會、政府與高等學校的關系，形成了大致相同的高等教育運行機制。就宏觀 而言，市場啟動了高等教育的運作，國家通過宏觀規(guī)劃予以調節(jié)和干預，并以立法給予定向和保障，同時政府 運用政策、決策和經(jīng)濟手段加強對高等教育運行的控制；就微觀而言，高等學校擁有一定的辦學自主權，但要 使其內部管理科學、民主、開放，還須有師生的參與和社會的監(jiān)督。其運行機制的各個環(huán)節(jié)相互依存、密切配 合，以規(guī)范高等教育的運行，現(xiàn)將這一機制的主要框架概述如下：      １．市場啟動      西方發(fā)達國家市場經(jīng)濟條件下的高等教育運行機制雖然不是市場機制，即完全通過市場調節(jié)決定整個高等 教育興衰成敗的機制，但至少是一種不完全的市場機制，起碼市場啟動了整個高等教育的運行。眾所周知，在 這些國家，勞務市場在直接或間接地控制和影響義務后教育的數(shù)量和質量方面起著重要的作用。各國向公立高 等學校的撥款，甚至一國之中各州的撥款方式都不盡一樣，但一個共同的決定性因素都是招生人數(shù)的多少。正 是在這一領域，市場功能或競爭機制發(fā)揮重要作用。一般的中學畢業(yè)生，選擇學校時首先要考慮的就是該校的 教育的質量，學校文憑的聲譽，在未來勞動市場上的就業(yè)前景，然后決定去向，從而最終影響學校的興衰，這 對那些勢單力薄，主要以學生學費為經(jīng)費來源的絕大部分私立學校尤為如此。      以美國為例，它是一個典型的實行資本主義市場經(jīng)濟的國家，其高等學校的專業(yè)設置和招生雖然也在一定 程度上受到政府的宏觀調控，但主要還是各高等學校主動接受市場調節(jié)，因此美國的高等學校向來十分注意調 查、分析和預測社會政治、經(jīng)濟和科技的發(fā)展趨勢，以及市場對人才的需求，據(jù)此調整自己的辦學方向和專業(yè) 設置，高校與市場呈相互作用的動態(tài)聯(lián)系。      辦學經(jīng)費是啟動和調控高等教育運行的一大機制。實現(xiàn)高等教育經(jīng)費來源多樣化，是許多國家發(fā)展高教事 業(yè)的有益經(jīng)驗。盡管西方各個發(fā)達國家高等教育的管理體制不同，高等教育投資的來源也各不相同，但他們都 在不同程度上保持著高等教育投資來源的多樣性。高等教育的總經(jīng)費中，除了政府的撥款外，還有學生的學費 、社會的捐贈、學校產(chǎn)業(yè)的收入和高校執(zhí)行科研合同的收入等等。不少西方的高等教育專家認為，“保持多種 經(jīng)費來源，以鼓勵各校在一個更加開放的市場中為取得經(jīng)費而競爭，也是必要的。在保持多元的經(jīng)費來源的情 況下，還須具有對社會需要（有時叫做市場壓力）的易感性，以便使學校更加向外看，而不是舒舒服服地坐著 ，靠經(jīng)常性的撥款來墊背。這些經(jīng)常性的撥款不能促進學校的革新�！�      除了在學校招生、學生就業(yè)這些領域之外，西方發(fā)達國家還在高校新教師和職工的招聘等方面利用市場競 爭的手段。無論從理論上還是從西方發(fā)達國家的實踐上來看，我們都不難發(fā)現(xiàn)，市場機制之于高等教育的發(fā)展 既有利也有弊。市場競爭的壓力迫使學校及時地適應并恰當?shù)貙κ芙逃龑ο蟮纳鐣�需求作出反應，提高管理�?率、教育質量和學校名聲，以吸引學生，在競爭中立足并取勝。其弊端是，在政府宏觀調控力度不夠的情況下 ，市場機制可能會導致高校的某些短期行為、教育投資浪費、教育教學質量參差不齊或下降等，同時由于高校 本身對市場需求的感知也很難做到準確和及時，因此可能導致新的供需矛盾，引起部分畢業(yè)生失業(yè)。例如美國 “近兩年畢業(yè)的學生中有３５％工作在不需要受過高等教育的崗位上”，“在最近的幾年中，美國每年將有２ ０萬大學生找不到他們感興趣的工作”。      ２．計劃調節(jié)      在西方市場經(jīng)濟國家高等教育的運行中，市場的啟動和調節(jié)發(fā)揮了很大的作用，然而市場的作用是自發(fā)的 、無序的。因而，政府（中央和地方的）必須給予必要的調控干預，其中包括計劃調節(jié)、立法保障、決策影響 、經(jīng)費控制等。這里先討論計劃調節(jié)。戰(zhàn)后各市場經(jīng)濟國家紛紛嘗試加強高等教育的計劃工作，旨在繼續(xù)發(fā)揮 消費者市場和勞動力市場對高等教育的啟動調節(jié)作用和保護高等學校辦學自主權的前提下，以國家宏觀計劃主 動引導市場力量，協(xié)調國家與地方、與大學的關系，平衡各利益集團對高等教育的制約，使國家宏觀計劃成為 高等教育市場調節(jié)的一個輔助方式，減少市場對高等教育產(chǎn)生的自發(fā)消極作用。      應該指出，由于西方各市場經(jīng)濟國家在經(jīng)濟管理體制和高等教育體制上的差異，它們的國家高等教育計劃 活動的方式也有所不同。實行中央與地方分權與合作體制的英國，其教育和科學部的教育計劃司雖有計劃功能 ，但工作斷斷續(xù)續(xù)，倒是許多官方或半官方的研究小組和咨詢團體在持續(xù)不斷地研究和預測高級專門人才的未 來需求變化，并設計相應的高等教育計劃。美國是一個地方分權制的國家，聯(lián)邦政府不負制定高等教育發(fā)展計 劃職責，不設專門教育計劃機構，盡管如此，聯(lián)邦關于高等教育發(fā)展的臨時性計劃、各官方或民間組織的高等 教育發(fā)展預測或規(guī)劃還是存在的。例如人口統(tǒng)計局、美國教育統(tǒng)計中心和卡內基高等教育委員會就經(jīng)常有不定 期的就業(yè)結構與勞動力市場變化預測為高等教育決策、大學招生與專業(yè)設置、大學生擇業(yè)等提供咨詢指導。值 得指出的是，戰(zhàn)后美國出現(xiàn)了在州一級加強高等教育計劃與協(xié)調的趨勢，例如加州議會于１９５９年通過決議 ，責成有關單位制訂高等教育總體規(guī)劃，主要解決兩大問題：（１）確定全州高等教育的結構、各層次的作用 以及它們相互之間的關系，消除或避免加州高等教育系統(tǒng)各組成部分之間的不良競爭；（２）迅速增加加州高 等教育機構的招生名額，并相應增加教育經(jīng)費，以提供充分而均等的教育機會。此后，加州的高等教育事業(yè)一 直生機勃勃、興旺發(fā)達，其規(guī)模之大、資金之雄厚、教育對象之多，舉世矚目。究其原因，總體規(guī)劃的實施及 其定期審議和修訂發(fā)揮了很大的作用。      從西方發(fā)達國家的實踐來看，在市場經(jīng)濟條件下，計劃調節(jié)是一件十分棘手和復雜的事情。但是不管怎樣 ，計劃調節(jié)的確已逐漸成為這些國家高等教育運行中的一個機制。正因為如此，西方市場經(jīng)濟國家的高等教育 國家計劃活動具有協(xié)商性、指導性、靈活性等明顯的特征。      ３．立法保障      在西方發(fā)達國家高等教育運行機制中，高教立法與法規(guī)監(jiān)督是不可或缺的一個組成部分，它不僅對高等教 育的發(fā)展起著定向和促進的作用，而且發(fā)揮了保障和監(jiān)督的功能。      西方發(fā)達國家高等教育的法制歷經(jīng)一二百年的建設，已日臻完善，既有單行法規(guī)，又有高教基本法；既有 部門法典，又有憲法；既有國家法規(guī)又有地方法令；既有立法，又有法規(guī)監(jiān)督，再加上高教主管部門的行政條 例，共同構成一個完整、系統(tǒng)的法律體制。這些法規(guī)和條例對政府管理高等教育的權力和行為，對高等教育機 構的設置和管理，對稅收、免稅和高教經(jīng)費的核撥，乃至校舍和土地的使用等等都有原則規(guī)定，因此西方發(fā)達 國家的高等教育行政管理，從宏觀到微觀，一般都有法可依。值得強調的是，教育立法的實質在于國家對教育 的保障和監(jiān)督，執(zhí)法必嚴，違法必究，對已頒布的法律實行有效的監(jiān)督是西方發(fā)達國家以法治教的重要一環(huán)。 其高教法規(guī)的監(jiān)督機制包括：在高教法規(guī)中明確規(guī)定“監(jiān)督”，依法設立監(jiān)督機構，同時嚴格執(zhí)法，實施司法 監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會及新聞媒介監(jiān)督。      西方發(fā)達國家，無論是聯(lián)邦制國家還是中央集權制國家，都把立法與法規(guī)監(jiān)督作為一種重要手段，通過它 促進和保證高教的發(fā)展，并使之符合自己的國情和需要。例如，第二次世界大戰(zhàn)以后，美國整個經(jīng)濟的技術結 構發(fā)生了深刻變化，科學技術更受青睞，高等學校的社會地位日益提高，聯(lián)邦政府認識到高等教育乃是決定國 家前途命運的關鍵因素之一，于是頻繁地通過立法，向包括私立大學在內的全國幾乎所有高等學校提供資助， 大力促進他們的發(fā)展。      ４．決策影響      戰(zhàn)后，發(fā)達國家為了恢復和振興經(jīng)濟、加速產(chǎn)業(yè)科技化的進程，各國政府都采取有力措施推動高等教育發(fā) 展，使之由“尖子”教育向“大眾化”教育（入學率在１５％以上）轉變。例如美國政府通過了包括《國防教 育法》在內的一系列政策法令，增加教育投資，設立各種基金、獎學金、助學金及低息貸款，促進高校的蓬勃 發(fā)展，也全面促進了教育的發(fā)展，從而保證了美國在經(jīng)濟與科技等方面的領先。      為適應社會經(jīng)濟以及科技的發(fā)展對人才多樣化的需求，各發(fā)達國家政府均采取有力措施促使其高教層次逐 漸增多；結構更加合理。例如日本為改變其高教層次只有研究生和大學本科的狀況，于５０年代增設短期大學 、６０年代增設高等�？茖W校，７０年代增設專修學校的專門課程，使其高教層次由二層發(fā)展到三層，且促使 第三層次在高教中所占比例越來越大；進而，日本又將其研究生教育由二層（碩士、博士）發(fā)展到三層（增加 博士后）。與此同時，針對本國高等教育同樣存在重文法（法律）、輕理工的現(xiàn)象，日本政府通過有計劃地增 招理工科生，調整了學科結構。這些措施使日本大學近二三十年來工科畢業(yè)生人才輩出，高教學科結構逐步適 應社會與經(jīng)濟發(fā)展的需要，有力地增強了日本產(chǎn)品在國際市場的競爭力和日本經(jīng)濟的高速發(fā)展。      從７０年代末起至今，發(fā)達國家的高等教育紛紛由量的發(fā)展轉為質的提高。在這一轉變過程中，各國政府 的干預機制發(fā)揮了明顯的作用。例如聯(lián)邦德國１９８３年高等學�？蒲匈M用約７２億馬克，占其國家公共撥款 總數(shù)１４０億馬克的一半以上，主要開展數(shù)學、自然科學、工程學、人文科學方面的基礎研究。培養(yǎng)大批年輕 的優(yōu)秀科研人才是一個國家提高高教質量、促使科技持續(xù)發(fā)展的重要措施，這方面的工作也需要政府的有力干 預。美國于１９８４年制訂了國家科學基金會青年研究人員獎金計劃，以吸引青年哲學博士在大學工作。翌年 ，美國的國家基金會又制訂了一個建立工程方面跨學科研究的大學中心計劃，旨在加強工程方面年輕研究人才 的培養(yǎng)。      西方發(fā)達國家對高等教育的干預機制還表現(xiàn)在通過政府的決策以及其它措施，促使大學之間加強教學科研 方面的合作，溝通大學、科研單位和企業(yè)之間的聯(lián)系，以提高辦學效益，推動高等教育進入經(jīng)濟建設主戰(zhàn)場。 例如日本自１９７１年起逐漸增設大學共同利用研究機構，到１９８９年度為止，這種研究機構已設立１６個 ，同時大力加強產(chǎn)業(yè)界、科研機構、大學的研究協(xié)作，興建“科學城”和產(chǎn)、學、住（居�。┮惑w化的新興技 術城。英國從７０年代起興建科學園區(qū)，最近宣布要建立７個有大學參加的區(qū)域性技術中心。      ５．經(jīng)費控制      高教經(jīng)費的籌措和核撥是西方發(fā)達國家控制高等教育運行的一大機制。通過這一機制，既保證高等教育系 統(tǒng)穩(wěn)定運行，又刺激高等教育的不斷革新。      從高教經(jīng)費的籌措來看，西方發(fā)達國家的高教經(jīng)費來源有二個顯著的特點：第一，從總體上講高教投資來 源是多渠道的，從每所高等院校來看其收入來源也是多方面的。例如，聯(lián)邦德國高校的經(jīng)費主要由州提供，一 般占學�？偨�(jīng)費的７０％左右，聯(lián)邦撥款低于１３％，學生的學費、其他私人或基金會的捐款約占１２％，其 余的４％左右來自其他方面的收入。至于宿舍或新建校的基建費用，則由聯(lián)邦和州政府各付５０％。第二，從 高等教育總經(jīng)費來看，各國政府（包括中央政府和地方政府）的投資是主要部分。由于政府的投資是高教經(jīng)費 的主渠道，這就既保證了高等教育經(jīng)費的穩(wěn)定，又保證了政府通過經(jīng)費核撥而對高等教育實施宏觀調控；由于 美、英、日、聯(lián)邦德國等西方發(fā)達國家的政府經(jīng)費部分都由中央和地方共同負擔，這就有利于調動中央和地方 兩個方面的辦學積極性，使高等教育具有地方特色。由于政府沒有把高教經(jīng)費包下來，這既可擴大高教經(jīng)費來 源，充分利用社會力量加快高等教育事業(yè)的發(fā)展，又能調動高等院校本身不斷變革和自我發(fā)展的積極性。      經(jīng)費核撥方式是西方發(fā)達國家政府運用經(jīng)濟杠桿宏觀調控高等教育的重要手段。由于各國的高等教育管理 體制不同，各國的政府向高等教育提供經(jīng)費的方式也有所不同，有的國家如法國采用直接核撥的方式，經(jīng)費由 對單一的中央當局負責的行政官員分配，所有的經(jīng)費決策都是中央決策的具體化；有的國家，如英美等國，則 采用間接核撥的方式，經(jīng)費由中央政府通過中間機構分配給各學校，或者政府將分配經(jīng)費的權力下放給由專業(yè) 人員組成的委員會，由他們全權決定分配事宜。盡管這些國家政府核撥高教經(jīng)費的方式有所不同，有時核撥手 續(xù)也有繁瑣之嫌，但由于分配經(jīng)費的最終權力掌握在國家當局和行政官員手中，他們把國家政策轉變?yōu)榉峙浣?jīng) 費的標準，這就有助于國家迅速實現(xiàn)自己的教育決策，有助于保證教育標準的一致性，有助于使各學校、各地 區(qū)的高等教育之間保持平衡發(fā)展。一言以蔽之，有助于政府對高等教育實施宏觀調控。      ６．社會監(jiān)督      在西方發(fā)達國家中，社會力量（社會團體、知名人士、家長和學生代表等）通過各種咨詢委員會、評估機 構、董事會等形式參與高等教育決策和管理，發(fā)揮咨詢和監(jiān)督的作用，已成為高等教育運行機制的重要組成部 分。      社會力量對高等教育運行的干預首先表現(xiàn)在參與和監(jiān)督政府關于高等教育的宏觀決策。例如日本在１９５ ５至１９７５年間，由產(chǎn)業(yè)界主動提出要求改革教育的報告就達１５份。這是社會對國家一級政府高教決策的 參與和監(jiān)督。社會對州一級政府有關決策的干預可以美國為例，美國教育管理是實行分權制的，各州議會和州 長下設州教育董事會和高等教育協(xié)調董事會，盡管各州有關董事會的職權、人員構成等有所不同，但一般都有 政界、工商界等方面有影響的人士參加，有的董事會還有家長或學生代表，董事會的職責一般是制定學校教育 的政策、規(guī)劃學校的發(fā)展、審核教育經(jīng)費的預算等。      西方發(fā)達國家中社會力量對高等教育運行的干預還表現(xiàn)在參與和監(jiān)督高等學校的內部管理上。在這方面， 美國尤為典型，其高校無論是公立的還是私立的，一般都實行董事會領導下的校長負責制，各校的董事會均主 要由校外人士組成，成員多是政府官員、企業(yè)董事或經(jīng)理、教育家、社會名流等等。近年來，不少國家進一步 通過立法規(guī)定了各種社會力量在董事會或評議會中代表的比例。      社會力量在政府的支持下還直接參與學校課程設置、質量評估和證書認可。例如在許多西方發(fā)達國家中， 法、醫(yī)、工等行業(yè)協(xié)會掌握著本行業(yè)資格考試和職業(yè)資格證書的發(fā)放，因而他們對高等學校的教學和質量有著 不可忽視的影響。      社會力量對高校的科研也產(chǎn)生了頗大的影響。高校在搞好教學和基礎研究的同時，面向社會和經(jīng)濟建設， 大力開展技術開發(fā)、推廣應用和咨詢服務，興辦科技產(chǎn)業(yè)，使科技成果盡快轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，這是正確的科 研方向和管理目標。所以，近一二十年來各國都采取了一定措施，使企業(yè)的科研投資成為高校科研經(jīng)費的一個 來源。      ７．學校自主      現(xiàn)代各國的高等教育改革都注意到加強政府對大學的支持、協(xié)調和控制，同時給予大學以充分的自主權。 西方發(fā)達國家的改革路線是：凡是傳統(tǒng)上強調中央集權和嚴密控制的國家，一般都在擴大高等學校的自主權， 凡是傳統(tǒng)上強調大學自治和教授治校的國家，一般都在加強政府的管理和宏觀的調控。例如，日本的高等教育 曾長期處于高度集權主義的控制之下，二戰(zhàn)以后，日本改革了教育體制，通過立法為中央集權型的高等教育提 供學術自由的法律保證，從而使高教行政管理有了根本性變化�，F(xiàn)在，文部省雖然仍有很大的職權，但對各大 學只能進行原則指導，各大學依據(jù)《大學設置法》、《學校教育法》等法規(guī)要求，在辦學上享有較大自主權。 又如教育管理權力比較分散、地方和學校辦學自主權較大的美國，在二戰(zhàn)以后由于科技的日新月異并迅速應用 于生產(chǎn)實踐，美國整個經(jīng)濟的技術結構發(fā)生了深刻變化，科學技術的發(fā)明和創(chuàng)新在社會的發(fā)展和進步中發(fā)揮越 來越重要的作用，素有“科學之家”之稱的高等學府在社會上的地位因而進一步提高，聯(lián)邦政府把握住這種時 機，視高等教育為決定國家前途命運的關鍵因素，頻繁地通過立法，通過向包括私立大學在內的全美幾乎所有 高等學校提供資助等途徑，加強了對高等教育的影響和控制，但仍然給予高校以充分的辦學自主權。      總之，在西方發(fā)達國家中，學校自主辦學已逐漸被納入高等教育的運行機制之中，各國對高等教育的宏觀 調控再也不排斥高校的自主權；而高校的辦學自主權又再也不是脫離高等教育運行機制的自治。高等學校面臨 著伴隨立法、撥款、政策、規(guī)劃而來的國家越來越多的宏觀控制，市場機制中競爭的壓力和威脅、民主化和社 會參與浪潮的沖擊和牽制，還有新的技術革命的挑戰(zhàn)，學校自主是與上述高教運行機制各環(huán)節(jié)互相制約，共同 發(fā)揮作用的。高校的活力正是來自政府、市場、社會的壓力、推力、引力和學校的有限自主權的結合，來自外 力和學校有限自主權的相互作用。與此同時，高校的一定的自治權力又是高教運行機制中相對獨立的一個環(huán)節(jié) ，在一個運行靈活、有效的機制中，這一環(huán)節(jié)使學校得以主動地調整自己的內部行為，提高適應社會需求的能 力。      ８．師生參與      比較研究西方發(fā)達國家的高等學校管理，我們還不難發(fā)現(xiàn)，各國都要求高校盡量完善科學民主的決策機制 ，以便使高校實現(xiàn)自我激勵、自我約束和自我發(fā)展，師生參與已經(jīng)成為這些國家高等教育運行機制中的一個有 機組成部分。      各國高校校一級管理機制，大體上可分為委員會制和一長制兩種類型。一長制可以日本高校為典型，其內 部管理的集權程度較高，校長是學校的辦學法人，負責管理本校的一切事務。日本大部分高校只設校長一名， 不設置副校長。實行一長制，便于加強對全校工作的集中統(tǒng)一領導，也有利于提高學校管理工作的效率，但容 易產(chǎn)生個人獨斷專行。為了避免這種可能出現(xiàn)的弊端，日本等國的高校都注意發(fā)揮在校長主持下的各種咨詢、 審議或監(jiān)督機構的作用，如評議會和教授會，它們既是校長的咨詢機構，又都同時具有審議和一定程度的管理 職能。      委員會制可以美國高校為代表。美國高校的董事會享有管理學校工作的全權，但他們往往把制訂學術政策 與有關的規(guī)章制度和管理學術事務的權力交予評議會，使評議會成為學校的學術管理專門機構。根據(jù)本身所負 的職責評議會往往下設議事委員會、學術政策委員會、教師發(fā)展委員會、調查委員會等。規(guī)模較小的院校，評 議會由全體教師組成；規(guī)模較大的院校，評議會由學校各單位教師代表組成。近年來，美國高校的評議會員逐 漸增加了行政管理人員和學生的代表。在民主管理思想的影響下，師生參與學校管理無論在深度和廣度方面都 有大的發(fā)展，師生參與已經(jīng)成為美國高教管理的一個顯著特點和一種機制。師生不僅參與教學管理和處理教師 聘任晉升等問題，而且參與對行政管理人員的選撥和評價。      總之，由于激烈的市場競爭使高校的決策必須盡可能科學，高深的教學科研任務也使高校的管理必須依賴 師生的參與，所以西方國家的高校，無論采用何種管理體制，無不注意到?jīng)Q策的科學民主，從而使師生參與成 為高教運行機制中不可或缺的一個有機組成部分，我們應該有分析地借鑒他們的經(jīng)驗教訓。        

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