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環(huán)境問(wèn)題的制度根源與對(duì)策
內(nèi)容摘要：本文通過(guò)新制度主義的進(jìn)路分析指出，環(huán)境問(wèn)題的根源在于制度的失敗，即市場(chǎng)失靈和政府失��；環(huán)境問(wèn)題的出路在于在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建綠色市場(chǎng)機(jī)制與可持續(xù)的政府政策。
關(guān)鍵詞：環(huán)境問(wèn)題，制度失敗，制度創(chuàng)新
一、環(huán)境問(wèn)題與制度
�。ㄒ唬┲贫鹊闹匾�
兒時(shí)尚未走四方的我，對(duì)祖國(guó)大好河山的最初認(rèn)識(shí)是來(lái)自李白那壯麗的詩(shī)篇。尤其是那句氣勢(shì)磅礴的“黃河之水天上來(lái)，奔流到海不復(fù)回，”每每讀及總有一種難以言說(shuō)的激動(dòng)。但當(dāng)我親臨黃河古老的堤岸，看到的卻只是一條緩緩流淌的隘窄水帶，心頭不禁涌起了一種莫名的愁悵，就像一個(gè)浪跡天涯的游子終歸故鄉(xiāng)，而昔日的田園已是一片荒涼。我想如果李白復(fù)生，一定會(huì)比我更加憂傷，那曾給他激蕩詩(shī)情的壯美山川如今已被踐踏得滿目瘡痍。他最衷愛(ài)的黃河斷流了，曾給他無(wú)限遐想的瀑布消失了，山禿了，水臭了，天灰了，還有酸雨，荒漠化，溫室效應(yīng)，臭氧層破壞等層出不窮的環(huán)境問(wèn)題，正一步步將我們?cè)利惖募覉@變成墳?zāi)�。更可悲的是，這種威脅不是來(lái)自人類的敵對(duì)勢(shì)力，也不是來(lái)自自然條件的自然轉(zhuǎn)變，而是來(lái)自我們自己，來(lái)自我們自己的狂妄與無(wú)知。痛定思痛，廣大有識(shí)之士做為社會(huì)的良知開始嘗試拷問(wèn)人類那貪婪的靈魂，試圖找出環(huán)境問(wèn)題[1]的根源并糾正之。伴隨著人們的努力，環(huán)境問(wèn)題的眾多病因被逐漸地發(fā)現(xiàn)，有政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素、倫理因素、歷史因素等等。這些因素?zé)o疑都是存在的，它們的發(fā)現(xiàn)對(duì)“治療”環(huán)境問(wèn)題也起到了很大的作用。但本文認(rèn)為這些病因都不是主要的，因?yàn)楝F(xiàn)代法治社會(huì)是“通過(guò)法律控制的社會(huì)”，這些因素對(duì)人們的行為只有有限的影響，起決定性作用的是國(guó)家制定的法律制度。環(huán)境問(wèn)題之所以產(chǎn)生，源于人們不合理的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，而人的不合理行為之所以產(chǎn)生，根源于我們的制度沒(méi)有很好地履行其規(guī)范人類行為之職責(zé)。因此，本文認(rèn)為，環(huán)境問(wèn)題的根源在于制度[2]的失敗。
法律制度之所以重要，并成為現(xiàn)代社會(huì)的最主要控制工具，在于制度首要的并且始終具備的一項(xiàng)功能：即“塑造人們的思維與行為方式，提供并在某種程度上創(chuàng)造和擴(kuò)散信息，”促成“社會(huì)共識(shí)或一般性的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，減少了不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，幫助人們估計(jì)其他人可能的行為進(jìn)而矯正自己的行為�！盵3]制度通過(guò)提供與行為有關(guān)的信息來(lái)塑造人們的行為，一種好的制度應(yīng)勸人行善，抑人為惡；一種壞的制度效果可能恰恰相反，會(huì)使好人做不成好事，讓壞人為所欲為。在一個(gè)社會(huì)中，當(dāng)人們的行為普遍偏頗乃至錯(cuò)誤時(shí)，我們首先應(yīng)追問(wèn)的是這個(gè)社會(huì)的制度是否為人們的行為提供了適當(dāng)?shù)募?lì)與正確的引導(dǎo)，而不應(yīng)去追問(wèn)行為人的道德倫理水平或政治經(jīng)濟(jì)狀況等因素。沒(méi)有不合理的行為，只有不合理的制度。對(duì)于當(dāng)今層出不窮的環(huán)境問(wèn)題也一樣，我們不應(yīng)只停留在研究造成環(huán)境問(wèn)題的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、習(xí)俗，倫理等因素，而應(yīng)著重研究我們的制度是否為人們的環(huán)境行為提供了適當(dāng)?shù)募?lì)及正確的引導(dǎo)。而問(wèn)題恰恰在于此，我們的制度沒(méi)有為人們的行為提供有利于環(huán)境的激勵(lì)，反而在很大程度上助長(zhǎng)了危害環(huán)境的行為。這正是我國(guó)環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈的根本原因，本文將嘗試著從制度的角度來(lái)找尋我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的根源及其對(duì)策。
�。ǘ┉h(huán)境的外部性與制度
外部性是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)重要而常用的概念，但人們?cè)陉U述和使用這一概念時(shí)常常忽略其制度內(nèi)涵。事實(shí)上外部性與制度的關(guān)系非常密切，不僅外部性本身是現(xiàn)有制度安排下的結(jié)果，更重要的是外部性還指引著制度變遷的正確方向。在考慮了制度因素之后，我們可以這樣表述外部性的含義，即指在現(xiàn)有的制度安排之下有些成本或收益對(duì)于決策單位是外在的一種事實(shí)。外部性有正外部性與負(fù)外部性之分，正外部性指存在外在收益的情況，負(fù)外部性指存在外在成本的情況。由于決策單位在做出行為決策時(shí)，總是基于自身利益的考量，而在有外部性時(shí)，決策單位的利益與社會(huì)利益之間出現(xiàn)了偏差，其結(jié)果必將是社會(huì)利益的損失。這些損失常被稱為“外部利潤(rùn)”，即在現(xiàn)有的制度安排狀態(tài)給定的情況下社會(huì)所無(wú)法獲得的那部分利潤(rùn)。[4]外部利潤(rùn)不僅來(lái)源于外部性，交易費(fèi)用、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等也是外部利潤(rùn)眾多源泉中比較重要的來(lái)源。外部利潤(rùn)是社會(huì)進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力，制度創(chuàng)新的目的就是盡可能地將這些外部利潤(rùn)內(nèi)部化，以增加社會(huì)總體福利。
環(huán)境問(wèn)題之所以產(chǎn)生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在現(xiàn)有的制度安排下環(huán)境存在著強(qiáng)烈的外部性。環(huán)境污染與破壞具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，污染者及破壞者所承擔(dān)的成本遠(yuǎn)小于社會(huì)承擔(dān)的成本，僅受自身成本約束的污染者及破壞者終將會(huì)使環(huán)境污染與破壞超出社會(huì)最優(yōu)量，即超過(guò)環(huán)境的耐受值。而環(huán)境保護(hù)則具有很強(qiáng)的正外部性，保護(hù)者所獲得的利益小于社會(huì)的收益，僅受自身利益激勵(lì)的保護(hù)者不會(huì)有足夠的動(dòng)力去提供社會(huì)所需要的環(huán)境保護(hù)。如是在環(huán)境污染與破壞泛濫，環(huán)境保護(hù)嚴(yán)重不足的情況下，不出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題倒是怪事了。在環(huán)境問(wèn)題上，我們的制度最根本的失敗就在于沒(méi)有將這些外部性合理地內(nèi)部化。當(dāng)制度將這些外部性合理內(nèi)部化之后，決策單位的私人收益率將等于社會(huì)收益率，進(jìn)而其行為必將與社會(huì)利益一致，諸如環(huán)境污染及破壞等與社會(huì)利益相背的行為將受到控制，環(huán)境問(wèn)題也將逐漸被解決。本文將主要遵循這一進(jìn)路來(lái)展開分析。但這不是本文的唯一分析進(jìn)路，制度在降低交易成本方面的作用與它將外部性內(nèi)部化的作用同等的重要，關(guān)于交易成本的分析也是本文的分析進(jìn)路之一。另外，關(guān)于制度效率的分析也是本文的分析進(jìn)路之一，這里的制度效率有兩種含義：一是制度本身的運(yùn)行效率；二是制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率的影響。這三種進(jìn)路的統(tǒng)一之處在于它們都是關(guān)于外部利潤(rùn)及其內(nèi)部化的討論。本文將通過(guò)上述進(jìn)路分析我國(guó)主要現(xiàn)行制度在環(huán)境問(wèn)題上的失敗之處，并就相應(yīng)的制度創(chuàng)新提出本文的建議。
二、失靈的市場(chǎng)-環(huán)境問(wèn)題制度根源之一
在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)僅被看作是經(jīng)濟(jì)人基于個(gè)人理性追逐自身利益最大化的交易場(chǎng)所，對(duì)市場(chǎng)的研究也大都停留在對(duì)經(jīng)濟(jì)人個(gè)體的行為分析，而很少涉及市場(chǎng)制度安排對(duì)經(jīng)濟(jì)人行為的塑造作用。但從制度的觀念來(lái)看，市場(chǎng)是一套社會(huì)制度。市場(chǎng)的建立和良性發(fā)展需要豐富的制度基礎(chǔ)，“包括法律與秩序、一種穩(wěn)定的貨幣、財(cái)產(chǎn)法與財(cái)產(chǎn)權(quán)利合同法、支配交換的法律、公共品的提供，人力資本的提供和控制、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等等�！盵5]這些制度決定著交易成本的高低、利益及風(fēng)險(xiǎn)的分配，聚集成對(duì)人們的制度約束，這種約束與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的標(biāo)準(zhǔn)約束（預(yù)算約束、成本約束等）一起規(guī)定著人們面對(duì)的選擇集和可能做出的決策。因此，在研究市場(chǎng)在環(huán)境問(wèn)題上的異化及失靈時(shí)，我們不應(yīng)僅僅停留在對(duì)經(jīng)濟(jì)人的譴責(zé)上，而應(yīng)著重審視我們的市場(chǎng)制度安排本身是否為人們提供了適當(dāng)?shù)募?lì)。
�。ㄒ唬┊a(chǎn)權(quán)的模糊與殘缺
產(chǎn)權(quán)是指“由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系�！盵6]是市場(chǎng)制度的核心及靈魂，其重要性在于事實(shí)上它們能幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期，從而塑造一個(gè)人的行為。產(chǎn)權(quán)要有效地發(fā)揮作用的前提，其必須是確定的和完整的。但是要精確描述產(chǎn)權(quán)的完整意義是
不可能的，不過(guò)，“一個(gè)有用的方式是考慮權(quán)約束的兩個(gè)重要成份：排他性和可讓渡性�！薄芭潘允侵笡Q定誰(shuí)在一個(gè)特定的方式下使用一種稀缺資源的權(quán)利”�？勺尪尚詣t是指將產(chǎn)權(quán)再度安排給其他人的權(quán)利。[7]排他性給人們提供了自我效用最大化的激勵(lì)，可讓渡性則使得將產(chǎn)權(quán)配置到最有價(jià)值的地方成為可能。任何的模糊及殘缺都會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的削弱，“會(huì)影響所有者對(duì)他所投入的使用的預(yù)期，也會(huì)影響資產(chǎn)對(duì)所有者及其他人的價(jià)值，以及作為其結(jié)果的交易形成”，[8]從而影響整個(gè)社會(huì)的資源配置效率。但反觀我國(guó)的資源產(chǎn)權(quán)制度與環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，卻到處充斥著模糊與殘缺。
我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀。我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)設(shè)于80年代，當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆之下，作為那個(gè)時(shí)代的自然資源法律也僅僅是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)自然資源行政化管理的法制化而已。在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，使得大部分自然資源法律處在一種尷尬境地，在產(chǎn)權(quán)的排他性與可讓渡性暴露出了一些嚴(yán)重的缺陷。（1）資源產(chǎn)權(quán)的作排他性。根據(jù)我國(guó)憲法及自然資源法律的規(guī)定，所有自然資源均歸國(guó)家及集體所有。以理論上講，這種公有產(chǎn)權(quán)也具有排他性。但由于缺乏具體的資源產(chǎn)權(quán)主體代表，在制度上沒(méi)有明確中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權(quán)利義務(wù)，因此，在實(shí)際上國(guó)家和集體的所有權(quán)已被部門所有、地方所有、社會(huì)所有和個(gè)人所有這樣一種非正規(guī)的資源所有權(quán)體系所取代。[9]結(jié)果形成了眾多資源利用利益分配上的矛盾，從而導(dǎo)致各種開發(fā)者，包括部門、地方、團(tuán)體及個(gè)人，為爭(zhēng)奪資源開發(fā)權(quán)益而不顧自然資源的持續(xù)利用的掠奪式開發(fā)局面，導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)及生態(tài)破壞。（2）在資源產(chǎn)權(quán)的可讓渡性方面我國(guó)的自然資源法也是弊端多多。由于資源的公有性及所有權(quán)與使用權(quán)的分離，資源使用權(quán)的初次分配掌握在各類資源的行政管理部門手中，成了行政權(quán)的附庸，喪失了產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，淪為資源行政部門設(shè)租和尋租的工具，嚴(yán)重扭曲了資源的配置。我國(guó)的資源使用權(quán)大多被限制或禁止流轉(zhuǎn)，從而封鎖了一條通向資源有效利用的道路。少數(shù)可以讓渡的產(chǎn)權(quán)（如土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)）又由于缺乏相應(yīng)的保障措施及不合理的價(jià)格體系，而導(dǎo)致了資源的濫用和過(guò)度開采，引發(fā)了眾多的生態(tài)問(wèn)題。
我國(guó)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)狀況。隨著經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展及人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高，環(huán)境的凈化能力及優(yōu)美的環(huán)境已成了一種稀缺的資源，需要相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度來(lái)約束和引導(dǎo)人們的相關(guān)行為，以促進(jìn)環(huán)境資源的有效利用。但我國(guó)至今還沒(méi)有國(guó)家一級(jí)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)立法。環(huán)境在我國(guó)是一種共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。在人們貪婪的逐利心理的驅(qū)使下，出現(xiàn)了環(huán)境版的“公地悲劇”，環(huán)境為短視的人類所踐踏，藍(lán)天白云，碧水青山，逐漸淡出人們的視線。
�。ǘ﹥r(jià)格的扭曲
1、價(jià)格的作用及運(yùn)作機(jī)理
價(jià)格是因產(chǎn)權(quán)的可讓渡性而產(chǎn)生的反映資源交易價(jià)值的經(jīng)濟(jì)尺度。價(jià)格以價(jià)值為基礎(chǔ)，但其一經(jīng)產(chǎn)生便具備了其獨(dú)特的作用及運(yùn)作機(jī)理。具作用主要在于資源配置功能。價(jià)格的資源配置功能是指價(jià)格以其所攜帶的信息引導(dǎo)人們合理利用資源，進(jìn)而達(dá)到資源的優(yōu)化配置，這是價(jià)格最重要的作用。在資源及環(huán)境有限而不能充分滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要的條件下，為了有效地開發(fā)、利用及保護(hù)，有必要對(duì)資源及環(huán)境進(jìn)行合理的定價(jià)。顯然，要使資源達(dá)到優(yōu)化配置，價(jià)格必須充分反映資源的價(jià)值。那么，價(jià)格是怎樣反映價(jià)值的呢？這便涉及到價(jià)格的運(yùn)作機(jī)理。在傳統(tǒng)的理論中，價(jià)格僅被視為供求關(guān)系的作用結(jié)果�！暗歉匾氖�，供求作用是通過(guò)制度來(lái)媒介的，因此，選擇‘正確的價(jià)格’以減少稀缺或?qū)崿F(xiàn)其他一些目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是選擇‘正確的制度’。換言之，‘矯正價(jià)格’不僅是個(gè)調(diào)控問(wèn)題，而且是個(gè)制度問(wèn)題，即是如何建立一套規(guī)則和權(quán)利以支配個(gè)人選擇過(guò)程，以及在一個(gè)不斷變化的、交互作用的世界中決定每個(gè)人可以做些什么的問(wèn)題�！盵10]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，制度越不完善，價(jià)格就越容易扭曲。
2、我國(guó)現(xiàn)在的價(jià)格格局及其危害
我國(guó)目前的價(jià)格格局可以這樣加以概括：“產(chǎn)品高價(jià)，資源低價(jià)，環(huán)境無(wú)價(jià)”。這樣的概括或許不夠精確也不夠全面，但它的精煉與形象性遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)那些繁雜的描述。事實(shí)已經(jīng)證明這種價(jià)格格局是不合理的。這種不合理的價(jià)格格局很大程度上是現(xiàn)行制度安排的結(jié)果，產(chǎn)權(quán)的模糊及后面將論及的市場(chǎng)的缺位都難辭其咎，但此處則主要論述一些更直接的原因。（1）資源低價(jià)的原因。價(jià)格的基礎(chǔ)是價(jià)值，要為自然資源確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格，必須認(rèn)清其價(jià)值構(gòu)成。在論證資源及環(huán)境的價(jià)值時(shí)，效用價(jià)值論顯然更具解釋能力。價(jià)值源于對(duì)人的有用性，正是資源及環(huán)境對(duì)人的有用性決定了其價(jià)值的存在。資源在人類社會(huì)中以兩種方式發(fā)生著作用，一是作為直接的生產(chǎn)資料，二是維系人類活動(dòng)的必要外部條件-環(huán)境的構(gòu)成要素。[11]故資源的價(jià)值包括兩部分，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。作為以價(jià)值為基礎(chǔ)的價(jià)格必須全面反映資源的這兩部分價(jià)值，才能使自然資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括兩個(gè)部分，一是自然資源自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，二是自然資源的開采成本。而我國(guó)的價(jià)格制度是在勞動(dòng)價(jià)值論的指導(dǎo)下制定的，只承認(rèn)自然資源的開發(fā)、利用成本，不承認(rèn)自然資源天然的自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值。這是我國(guó)資源低價(jià)的最直接原因。（2）排污收費(fèi)制的局限。按勞動(dòng)價(jià)值論環(huán)境是無(wú)價(jià)的，但由于排污收費(fèi)制的存在，客觀上我國(guó)的環(huán)境具有了一定的價(jià)格。但是，排污收費(fèi)制創(chuàng)設(shè)的初衷并不是出于對(duì)環(huán)境生態(tài)價(jià)值的承認(rèn)，而是為了補(bǔ)償治污資金的需要。同時(shí)，盡管排污收費(fèi)制度對(duì)污染防治工作做出了巨大的貢獻(xiàn)，但其眾多的局限仍是我們所不能忽視的。首先，排污收費(fèi)實(shí)行的是欠量的環(huán)境補(bǔ)償形式，無(wú)法將外部性完全內(nèi)在化。其次，排污費(fèi)實(shí)行補(bǔ)助原則，環(huán)保部門征收后的排污費(fèi)的80%要返回原企業(yè)治理污染，但由于沒(méi)有相應(yīng)的約束機(jī)制，排污費(fèi)被挪作他用的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。最后，造成污染的原因有生產(chǎn)方面的，也有消費(fèi)方面的，而排污收費(fèi)制忽視了消費(fèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的污染。[12]綜上所述，無(wú)論是資源的價(jià)格還是環(huán)境的價(jià)格都大的低于應(yīng)達(dá)到的水平，無(wú)法將外部性完全內(nèi)在化，使價(jià)格這一社會(huì)財(cái)富配置導(dǎo)航器偏離了其正確的方向。再加之資源及環(huán)境的核算制度尚未建立，為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人們加速把資源儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為大量有價(jià)的產(chǎn)品以求產(chǎn)值的增加，加速環(huán)境的污染以求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值核算中卻沒(méi)有一個(gè)補(bǔ)償資源耗損及環(huán)境污染的項(xiàng)目。這一切都大大加劇了資源的浪費(fèi)，生態(tài)的破壞及環(huán)境的污染。
�。ㄈ┦袌�(chǎng)的不缺位
由于產(chǎn)權(quán)的模糊及價(jià)格的扭曲，注定了資源及環(huán)境市場(chǎng)難以發(fā)育起來(lái)或根本不存在。如生態(tài)功能在流域上、中、下游中的合理配置市場(chǎng)缺乏，自然資源市場(chǎng)雖然存在卻很不發(fā)達(dá)，交易規(guī)則很不健全，交易費(fèi)用高昂。難以達(dá)到合理配置資源的效果。從廣義上來(lái)講，前面所述的產(chǎn)權(quán)制度及價(jià)格制度也屬而完善的市場(chǎng)是資源達(dá)到優(yōu)化配置的最佳場(chǎng)所，市場(chǎng)的缺位必將損害資源的配置效率，市場(chǎng)制度的范疇，只是為了討論的方便才將它們單列出來(lái)，這里所討論的市場(chǎng)僅限于其交易規(guī)則、中介制度及監(jiān)管制度等。模糊的產(chǎn)權(quán)限制了交易規(guī)則等制度的完善，而不完善的交易規(guī)則又加劇了價(jià)格的扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致了資源配置的劣化。由此
可見(jiàn)，市場(chǎng)的完善是一個(gè)系統(tǒng)的工程。
三、失敗的政府-環(huán)境問(wèn)題的另一種制度根源
一個(gè)市場(chǎng)，無(wú)論它有多么地完善，其功能總是有限的，既使我們前文所述的那些問(wèn)題都得到了很好地解決，我們也決不可指望僅靠市場(chǎng)去解決環(huán)境問(wèn)題。當(dāng)市場(chǎng)不能或不能有效地發(fā)揮作用時(shí)，政府便需伸出其“有形之手”與市場(chǎng)之“無(wú)形之手”合力促進(jìn)社會(huì)整體福利的最大化。但政府與市場(chǎng)的聯(lián)姻僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的必要條件，而非充分條件。在環(huán)境問(wèn)題的處理上也同樣。由于其特殊的偏好及有限理性，政府的干預(yù)有時(shí)未必能有效遏制環(huán)境的污染與破壞，甚至有時(shí)會(huì)適得其反，這種狀況常被稱為政府失敗。就環(huán)境問(wèn)題而言，政府的失敗主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
�。ㄒ唬┱h(huán)境制度的失敗
政府環(huán)境制度的失敗主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：
1、重污染防治，輕生態(tài)保護(hù)。與污染防治法規(guī)的紛繁復(fù)雜相反，生態(tài)保護(hù)方面的法規(guī)寥寥無(wú)幾，且很少得到認(rèn)真地執(zhí)行。環(huán)境污染由于就發(fā)生在我們的身邊，比較受民眾及政府的重視。生態(tài)破壞則由于遠(yuǎn)離人們的生活而被忽視。事實(shí)上由于生態(tài)破壞在時(shí)間上的深遠(yuǎn)性、空間上的廣廷性以及后果的綜合性、不可逆性，其危害要比環(huán)境污染嚴(yán)重、深遠(yuǎn)的多。對(duì)生態(tài)保護(hù)的忽視將造成難以挽回的損失。
2、重點(diǎn)源治理，輕區(qū)域治理。這是我國(guó)環(huán)保政策的另一個(gè)失敗之處，它忽視了自然界中物物相關(guān)性及環(huán)境的整體性，將各環(huán)境要素看作是孤立的，違背了自然界的規(guī)律，屬頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的盲目短視之舉，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)保工作出現(xiàn)防不勝防的局面。同時(shí)，這一政策在具體執(zhí)行中極易導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的“囚犯困境”，引發(fā)各治理主體之間的不合作。原因是環(huán)境具有強(qiáng)烈的外部性，環(huán)境污染與破壞的成本很容易轉(zhuǎn)移，也即其消極影響只是部分在當(dāng)前由當(dāng)?shù)爻惺埽邢喈?dāng)重要的部分或轉(zhuǎn)移給其他地區(qū)，或轉(zhuǎn)移給未來(lái)社會(huì)。長(zhǎng)江流域的生態(tài)破壞和淮河流域的環(huán)境污染，便是這一政策之失敗的鮮活例證。
3、重濃度控制，輕總量控制。這是一種失敗的污染控制政策，它忽視了環(huán)境容量的有限性，造成資源的浪費(fèi)和破壞，忽視了污染程度是由污染物總量決定的這一事實(shí)，忽視了污染的積累效應(yīng)。結(jié)果非但沒(méi)有有效地控制污染的擴(kuò)散，反而造成了污染狀況的惡化。
4、重末端控制，輕全過(guò)程控制。末端控制是一種污染控制戰(zhàn)略，因其將控制的重點(diǎn)放在污染物產(chǎn)生后的排放限制或廢物產(chǎn)生后的處置方面而名之。[13]在此，我們將末端控制作擴(kuò)大解釋，使其涵蓋類似的生態(tài)保護(hù)策略。我國(guó)雖在法律上確立了預(yù)防為主原則，規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)等一些預(yù)防性制度，但這些制度都不甚完善，且缺乏必要的支持系統(tǒng)，淪為軟約束性制度。而直接體現(xiàn)末端控制的一些制度卻有良好的執(zhí)法依據(jù)和實(shí)施基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的約束力，這種立法狀況充分表明了立法者的末端控制思維模式。[14]末端控制戰(zhàn)略的實(shí)施，雖然對(duì)改善環(huán)境發(fā)揮過(guò)并且將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用，但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，也暴露出了一系列弊端。末端控制模式與工業(yè)生產(chǎn)及資源開發(fā)過(guò)程相割裂，只是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不良后果作被動(dòng)式的處理，這種處理又往往不能從根本上消除污染及生態(tài)破壞，且一般處理設(shè)施投資較大，運(yùn)行費(fèi)用高，造成了資源的額外浪費(fèi)，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)及開發(fā)過(guò)程之外環(huán)境危害考慮不周，更重要的是對(duì)環(huán)境污染與破壞對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的長(zhǎng)期的積累性的不可逆的潛在影響估計(jì)不足�；诖耍覀冇斜匾母镞@種環(huán)保戰(zhàn)略。
�。ǘ┫嚓P(guān)政府政策的失敗
政府的各種政策之間絕不是孤立的，而是相互影響和制約的，相關(guān)政策的失敗，會(huì)影響環(huán)境政策的效率，使其難以達(dá)到預(yù)期目的。因此，相關(guān)政府政策也應(yīng)引起我們的注意。
1、主體制度不健全。決策主體的行為總是為其利益所引導(dǎo)，沒(méi)有利益的激勵(lì)就不會(huì)有行為的積極性。我國(guó)現(xiàn)行主體制度的缺陷恰恰在于經(jīng)濟(jì)利益的軟約束，即許多國(guó)有企業(yè)尚未成為真正的利益主體。盡管我國(guó)的國(guó)企改革已取得了很大進(jìn)展，但仍有眾多的企業(yè)難以真正地自負(fù)盈虧，資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)企尤為突出。為了使企業(yè)的行為符合環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，政府常采取一些經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施，包括鼓勵(lì)性的措施（如給予各種優(yōu)惠和補(bǔ)貼）和限制性的措施（如征收較高的稅費(fèi)，處以罰款）。要使這些措施生效的前提條件便是企業(yè)成為真正的利益主體，即企業(yè)能根據(jù)自己的利益所在來(lái)適應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施實(shí)行后所發(fā)生的供求狀況的變化和利潤(rùn)率的變化，相應(yīng)地進(jìn)行資源配置和使用方式的調(diào)整。而當(dāng)企業(yè)不自負(fù)盈虧時(shí)，對(duì)這些措施的反映必定是遲鈍乃至麻木的。正如有人評(píng)論的那樣，“企業(yè)不負(fù)盈虧，奈何以罰款懼之！”
2、中介制度的缺乏。我國(guó)的環(huán)境政策總體而言是行政主導(dǎo)型的，忽視了市場(chǎng)及社會(huì)中間層（即中介組織）的作用。這種狀況不僅滋生了腐敗，而且造成了環(huán)境政策運(yùn)行的低效率。為了提高環(huán)境政策的效率，發(fā)達(dá)的中介組織是必不可少的，環(huán)保政策執(zhí)行的比較好的發(fā)達(dá)國(guó)家都有完善的中介制度，這恰是我所缺乏的。
3、社會(huì)保障制度的不健全。一國(guó)中眾多的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間難免會(huì)發(fā)生沖突，有時(shí)乃至?xí)鹕鐣?huì)的動(dòng)蕩，而社會(huì)保障制度則是緩解這些沖突的社會(huì)安全閥。環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間難免會(huì)發(fā)生矛盾，在沒(méi)有良好的社會(huì)保障制度的情況下，環(huán)保目標(biāo)往往會(huì)被犧牲。一些污染嚴(yán)重的企業(yè)之所以無(wú)法關(guān)閉（或破產(chǎn)），原因之一就在于我國(guó)社會(huì)保障制度不健全，待業(yè)人員的增加將影響社會(huì)的穩(wěn)定。
四、制度失敗的總結(jié)與反思
�。ㄒ唬╆P(guān)于制度失敗的總結(jié)
通過(guò)前面的分析，對(duì)我國(guó)環(huán)境制度可以總結(jié)出如下兩個(gè)特征：
1、過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)制的作用，忽視市場(chǎng)及社會(huì)的力量
現(xiàn)行環(huán)境制度帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府萬(wàn)能觀念的濃重印跡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制機(jī)制的作用，懷疑并忽視了市場(chǎng)及社會(huì)的力量。“在污染防治立法領(lǐng)域，基本原則和制度都是建立在行政管制的基礎(chǔ)上，即使是經(jīng)濟(jì)刺激措施也是依賴行政實(shí)施，具有行政制度的性質(zhì)。環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)化和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)只是處在研究階段，尚未形成制度性安排。資源立法領(lǐng)域也是貫穿著行政主導(dǎo)的思想，法律規(guī)范的安排與實(shí)施都是圍繞著政府供給與行政分配進(jìn)行，市場(chǎng)供給沒(méi)有進(jìn)入法律制度規(guī)定中。”[15]這種制度安排的運(yùn)行成本高昂，效率低下，難以達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)。
2、個(gè)體化責(zé)任突出，社會(huì)化責(zé)任強(qiáng)調(diào)不足
我國(guó)的環(huán)境責(zé)任從最初的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”到今天的“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償，開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、破壞者恢復(fù)”，盡管有了很大進(jìn)步，但只是沿著個(gè)體化責(zé)任的發(fā)展。以點(diǎn)源控制，濃度控制，末端控制為特征的制度都是基于個(gè)體化責(zé)任而創(chuàng)設(shè)的，本來(lái)可以在更廣范圍內(nèi)適用的限期治理制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等也僅被限于個(gè)體化責(zé)任的范圍。然而，環(huán)境的公共物品特征要求在強(qiáng)調(diào)個(gè)體化責(zé)任的同時(shí)，將環(huán)境責(zé)任社會(huì)化。我國(guó)反映社會(huì)化責(zé)任的區(qū)域控制、總量控制等制度卻很不完善且未得到認(rèn)真地實(shí)施，使環(huán)境的外部性未得到有效地分配，造成了環(huán)境問(wèn)題治不勝治、防不勝防的局面。
根據(jù)前面的兩點(diǎn)小結(jié)以及此前的
論述，我們可以這樣概括我國(guó)環(huán)境政策之失�。涸诂F(xiàn)行制度安排下存在著（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。這些同時(shí)也是“外部利潤(rùn)”的源泉，是進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力。
�。ǘ╆P(guān)于制度失敗的反思
導(dǎo)致制度失敗的原因有很多，比較重要的有“統(tǒng)治者的偏好和有界理性，意識(shí)形態(tài)剛性，官僚政治，集團(tuán)利益的沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性�！盵16]但本文認(rèn)為，在這些具體的原因背后還有更深刻的思想根源。環(huán)境制度失敗的思想根源在于狹隘的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主義�！耙越�(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一我國(guó)新時(shí)期的基本路線做為對(duì)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的反動(dòng)無(wú)疑是正確。但我們的政府政策及政府官員卻將其做了狹隘而僻頗的理解，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來(lái)，并以此來(lái)否認(rèn)環(huán)境保護(hù)的重要性，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是息息相關(guān)、相輔相成的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中很大一部分是靠消耗自然資源的“本全”，靠損害人類的全面的可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)而取得并維持。
我們之所以對(duì)制度失敗的思想根源進(jìn)行反思，原因在于思想（制度學(xué)派文獻(xiàn)一般稱為意識(shí)形態(tài)）具有重要的制度性作用。主要表現(xiàn)在其具有確認(rèn)現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)或制度變遷的合乎義理性的功能，能減少消費(fèi)虔誠(chéng)的影子價(jià)格，淡化機(jī)會(huì)主義行為，減少“搭便車”問(wèn)題的困擾，從而降低維持現(xiàn)行制度或進(jìn)行制度變遷的成本。[17]一種正確的指導(dǎo)思想可以較好地克服前文所述的制度失敗的諸種原因，增強(qiáng)人們對(duì)制度變遷的認(rèn)同感，將制度變遷的成本降到盡可能低的程度。這一重任現(xiàn)在只有可持續(xù)發(fā)展思想可以擔(dān)當(dāng)，其理應(yīng)成為我國(guó)環(huán)境法律制度的持導(dǎo)性思想。
關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的含義，人們常采用1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED）提出的一份綱領(lǐng)性文件《我們共同的未來(lái)》中的定義，即“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展�！钡@只是一個(gè)非常一般性的定義，實(shí)際上只是為環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)一提供了一個(gè)基本框架。具體而言，可持續(xù)發(fā)展要求我們?cè)谔幚戆l(fā)展問(wèn)題時(shí)應(yīng)遵循以下三項(xiàng)原則：第一，可持續(xù)性，即使人類社會(huì)發(fā)展具有一種長(zhǎng)久維持的過(guò)程及狀態(tài)，是可持續(xù)發(fā)展的核心原則。這一原則一般被描述為生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)持續(xù)性和社會(huì)持續(xù)性三個(gè)方面。第二，公平性，即強(qiáng)調(diào)人類需求和欲望的滿足是發(fā)展的主要目標(biāo)，應(yīng)給所有人平等的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)他們過(guò)較好生活的愿望。這里的公平具有兩層含義：即同代人之間的橫向公平及代際之間的縱向公平。第三，系統(tǒng)性原則，即把人類及其賴以生存的地球看成一個(gè)以人為中心，以自然環(huán)境為基礎(chǔ)的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治因素是相互聯(lián)系的。系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展有賴于人口的控制能力，資源的承載能力，環(huán)境的自凈能力，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)能力，社會(huì)的需求能力，管理的調(diào)控能力的提高，以及各種能力建設(shè)的相互協(xié)調(diào)。[18]可持續(xù)發(fā)展的核心思想可以概括為：健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會(huì)公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)之上；可持續(xù)發(fā)展所追求的目標(biāo)是，既使人類的各種需要得到滿足，個(gè)人得到充分發(fā)展，又要保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，不對(duì)后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅；衡量可持續(xù)發(fā)展主要有經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)三方面的指標(biāo)，缺一不可。[19]這是一種新的發(fā)展觀，是對(duì)單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)癖”的否定，能使經(jīng)濟(jì)沿著健康的軌道長(zhǎng)期持續(xù)地發(fā)展。下面我們將提出的對(duì)環(huán)境制度創(chuàng)新的具體建議，便是以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)性思想的。在完善行政機(jī)制的同時(shí)，突出和強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)及社會(huì)的作用；在強(qiáng)調(diào)個(gè)體化責(zé)任的同時(shí)，完善環(huán)境責(zé)任的社會(huì)化。通過(guò)這些措施將外部性內(nèi)部化，降低交易成本，提高制度效率，將外部利潤(rùn)內(nèi)部化，促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的解決及社會(huì)福利的增進(jìn)。
五、制度創(chuàng)新之一：構(gòu)建綠色市場(chǎng)制度體系
我們所將構(gòu)建的綠色市場(chǎng)制度體系，目的是在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，以完善的產(chǎn)權(quán)制度、價(jià)格機(jī)制及交易規(guī)則，將環(huán)境的外部性合理地內(nèi)部化，降低交易成本，以使市場(chǎng)機(jī)制對(duì)人們的行為能形成合理的激勵(lì)，引導(dǎo)人們合理地使用有限的資源及環(huán)境。
（一）強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束
我們構(gòu)建綠色市場(chǎng)制度的第一步是強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束，因?yàn)橥晟频漠a(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)良性運(yùn)作的前提。如前文所述，完整的產(chǎn)權(quán)至少應(yīng)具備兩個(gè)重要的屬性：排他性和可讓渡性，下文將遵循這個(gè)思路對(duì)完善我國(guó)的資源及環(huán)境產(chǎn)權(quán)提出相應(yīng)的建議。首先，完善自然資源所有權(quán)的排他性。我國(guó)的自然資源所有權(quán)是公有的，由于體制的原因，這種所有權(quán)不可能具有可讓渡性，但這一遺憾我們可以通過(guò)強(qiáng)化資源的使用權(quán)來(lái)彌補(bǔ)。目前我國(guó)資源所有權(quán)的主要問(wèn)題在于它的非排他性，即所有者及其代理人之間的權(quán)責(zé)不明。我們所應(yīng)努力的方向是明晰和強(qiáng)化資源的所有者及其各級(jí)代理人之間的權(quán)利與義務(wù)，以使他們各司其職，避免所有權(quán)主體的虛設(shè)。其次，完善資源使用權(quán)的初次分配。在資源所有權(quán)不可讓渡的情況下，我們以資源使用權(quán)制度來(lái)彌補(bǔ)這一缺憾，以打開通向資源有效配置之門。據(jù)科斯定理，在不考慮交易費(fèi)用及收入效應(yīng)的情況下，只要可以自由交易，產(chǎn)權(quán)的初始分配并不影響資源的配置效率。但我們所處的是一個(gè)資源交易管制較嚴(yán)，交易費(fèi)用高昂的社會(huì)，產(chǎn)權(quán)的初始配置對(duì)資源的配置效率具有很大的影響，為此，我們應(yīng)盡快建立和完善資源使用權(quán)的初級(jí)配置市場(chǎng)，嚴(yán)格按市場(chǎng)化運(yùn)作，將資源產(chǎn)權(quán)從資源管理部門行政權(quán)的束縛中解放出來(lái)，恢復(fù)其經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，以使資源達(dá)到優(yōu)化配置。再次，完善資源的使用權(quán)制度。我國(guó)資源使用權(quán)制度的主要缺陷在于缺乏讓渡性，許多資源的使用權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的，少數(shù)可讓的使用權(quán)又多有不得以謀利為目的等限制，這顯然有違產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)初衷。產(chǎn)權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是為了促進(jìn)物的有效利用及流轉(zhuǎn)，是“由物質(zhì)存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系”，而不是僅僅為了規(guī)定物的歸屬。使用權(quán)作為用益物權(quán)更是為了物盡其用而設(shè)的，而物找到其最佳位置的前提便是產(chǎn)權(quán)的可讓渡性。為此，我們必須開放和完善資源的二級(jí)市場(chǎng)，解除資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，讓資源在自由的市場(chǎng)上找尋自己的位子。最后，盡快創(chuàng)設(shè)、完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。我們目前國(guó)家一級(jí)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)立法仍是一片空白，而環(huán)境的稀缺性越來(lái)越大，供需嚴(yán)重失衡，急需相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度來(lái)引導(dǎo)人們的行為。環(huán)境產(chǎn)權(quán)主要有兩類，一是環(huán)境容量的使用權(quán)，也即排污權(quán)，二是享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利。我國(guó)雖然普遍實(shí)行排污收費(fèi)制度，卻沒(méi)有建立真正意義上的排污權(quán)制度，只有少數(shù)地方，如上海用地方法規(guī)的形式確定了這種制度。排污權(quán)是與總量控制、區(qū)域治理相聯(lián)系的一套制度，其表現(xiàn)形式一般是可轉(zhuǎn)讓的排污許可證。同時(shí)，也應(yīng)盡快從法律上確認(rèn)私人享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利，使環(huán)境保護(hù)工作具有深厚的民眾基礎(chǔ)及動(dòng)力。權(quán)利是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，在優(yōu)美的環(huán)境日益稀缺的今天，基于人的尊嚴(yán)及福利之考慮，對(duì)私人環(huán)境權(quán)的確認(rèn)已屬必要。
�。ǘ┏C正制度，為環(huán)境付費(fèi)
如前文所述，資源及環(huán)境價(jià)格的扭曲主要是現(xiàn)行制度安排的結(jié)果，因此，價(jià)格的矯正歸根結(jié)底是制度的矯正問(wèn)題，也即通過(guò)制度創(chuàng)新將外部性內(nèi)在化，使資源及環(huán)境的價(jià)格等于其影子價(jià)格。[20]？本文認(rèn)為，環(huán)境稅的創(chuàng)設(shè)將有助我們矯正目前嚴(yán)重扭曲的價(jià)格。所謂環(huán)境稅，是指對(duì)一切開發(fā)、利用自然資源（環(huán)境要素）及環(huán)境的單位及個(gè)人按其開發(fā)、利用程度征收的一種稅。大體分
為兩類：即資源生態(tài)稅和污染控制稅。（1）資源生態(tài)稅對(duì)自然資源價(jià)格的矯正作用。如前所述，自然資源價(jià)值包括兩部分：即經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)于決策單位而言是內(nèi)在化的，可以通過(guò)供求關(guān)系表現(xiàn)為價(jià)格，即只要有完善的資源市場(chǎng)（后文將論及），自然資源的價(jià)格便可以充分地反映其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而生態(tài)價(jià)值相對(duì)決策單位而言則具有很強(qiáng)的外部性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系充分反映為價(jià)格，也就無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)使自然資源的生態(tài)價(jià)值得到補(bǔ)償。但要達(dá)到自然資源的優(yōu)化配置，其生態(tài)價(jià)值必須得到充分的補(bǔ)償。這便要求我們通過(guò)市場(chǎng)之外的途徑補(bǔ)償自然資源的生態(tài)價(jià)值，使其內(nèi)在化。當(dāng)然這種市場(chǎng)之外的途徑有很多，但公開而公正的稅收手段理當(dāng)是我們的首選�？梢酝ㄟ^(guò)向一切開發(fā)、利用自然資源的單位及個(gè)人征收資源生態(tài)稅，使其生態(tài)價(jià)值內(nèi)在化。這里所講的資源生態(tài)稅并不等同于我國(guó)現(xiàn)行的資源稅�，F(xiàn)行的資源稅以自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，屬財(cái)產(chǎn)稅的范疇，其主要目的是調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收入，為資源開采企業(yè)之間展開公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。[21]而資源生態(tài)稅則以資源的生態(tài)價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，目的是補(bǔ)償資源開發(fā)、利用過(guò)程中生態(tài)價(jià)值的損失，為生態(tài)保護(hù)籌集資金。由于生態(tài)價(jià)值難以確定，做為替代的方法，一般按生態(tài)的恢復(fù)成本確定資源生態(tài)稅的征收額度。如是，在稅收及市場(chǎng)力量的共同作用下，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值將得到充分的補(bǔ)償，其配置效率將得到優(yōu)化。（2）污染控制稅對(duì)排污費(fèi)的替代。針對(duì)前文所述的排污收費(fèi)制度個(gè)體化責(zé)任的局限性，本文認(rèn)為應(yīng)以污染控制稅替代排污費(fèi)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的社會(huì)化。這樣做的優(yōu)點(diǎn)如下：首先，增加了財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)環(huán)保資金的集中和更有效的利用；其次，同時(shí)具備約束和激勵(lì)的雙重功能，能更有效地引導(dǎo)企業(yè)以有利環(huán)境的方式生產(chǎn)；最后，既可以涵蓋生產(chǎn)活動(dòng)，也可以涵蓋消費(fèi)活動(dòng)。所以，污染控制稅可以有效克服排污費(fèi)的局限，更好地為環(huán)境付費(fèi)，將環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。同時(shí)，以稅收的形式為環(huán)境付費(fèi)，也符合環(huán)境做為公共物品的屬性，稅收其實(shí)就是民眾因享用政府提供的公共物品（如環(huán)境）而向國(guó)家支付的對(duì)價(jià)。
�。ㄈ┩晟平灰滓�(guī)則及相應(yīng)的制度
在建立了完善的產(chǎn)權(quán)制度及合理的價(jià)格機(jī)制之后，交易規(guī)則及相應(yīng)制度的完善必然被提上日程，因?yàn)檫@些制度是產(chǎn)權(quán)制度和價(jià)格機(jī)制有效發(fā)揮作用的前提。對(duì)于自然資源市場(chǎng)而言，其規(guī)范體系除了產(chǎn)權(quán)和價(jià)格制度以外還應(yīng)包括以下內(nèi)容：關(guān)于交易主體及客體的規(guī)范，交易規(guī)則，市場(chǎng)中介制度，關(guān)于市場(chǎng)管理組織的規(guī)范，監(jiān)管規(guī)范，國(guó)家相關(guān)宏觀調(diào)控規(guī)范，法律責(zé)任及糾紛處理規(guī)范。[22]排污權(quán)交易體系則應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：1、技術(shù)要點(diǎn)：（1）福裕排放指標(biāo)的儲(chǔ)備；（2）互補(bǔ)政策；（3）監(jiān)測(cè)方法；（4）交易價(jià)格的確立；（5）排污指標(biāo)的時(shí)空折算。2、交易的主體及客體。3、交易原則：（1）總量控制原則（2）有償交易原則（3）分類交易原則。4、排污交易的類型。5、交易的步驟及方法。6、交易管理。[23]這些制度的具體內(nèi)容相當(dāng)繁雜，限于篇幅這里只是加以簡(jiǎn)單地列舉，以提請(qǐng)對(duì)它們的注意。這些制度的完善將可以降低交易費(fèi)用并保障交易安全，保障產(chǎn)權(quán)制度與價(jià)格機(jī)制有效地發(fā)揮作用，引導(dǎo)出優(yōu)化的資源配置。
六、制度創(chuàng)新之二：確立可持續(xù)的政府政策
為了更好地解決環(huán)境問(wèn)題，我們不僅需要綠色的市場(chǎng)制度，也需要良好的可持續(xù)的政府政策，正是這兩者共同構(gòu)成了對(duì)經(jīng)濟(jì)人行為的制度性約束，正是這些制度約束與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的標(biāo)準(zhǔn)約束一起規(guī)定著人們面對(duì)的選擇集和可能做出的決策。根據(jù)前文對(duì)政府失敗的論述，我國(guó)建立可持續(xù)的環(huán)境政策，必須在可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)以下制度創(chuàng)新。
（一）環(huán)境制度的創(chuàng)新
為了創(chuàng)設(shè)可持續(xù)的環(huán)境制度，必須實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。
1、由偏重污染防治，轉(zhuǎn)向全面環(huán)境保護(hù)。由于生態(tài)破壞的嚴(yán)重性及深遠(yuǎn)性，我們應(yīng)變現(xiàn)在偏重污染防治的環(huán)境政策，轉(zhuǎn)向全面的環(huán)境保護(hù)政策。在完善污染防治法的同時(shí)更要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)方面的法律，尤其應(yīng)加強(qiáng)自然資源法的生態(tài)化。改變目前自然資源法以資源權(quán)屬制度為核心，以充分實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目標(biāo)的物權(quán)立法模式，對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值給予應(yīng)有的關(guān)注，在自然資源法中嚴(yán)格貫徹自然保護(hù)思想，將開發(fā)與保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)。改變目前自然資源法分散立法模式，制定一部綜合的資源法典，以便遵循生態(tài)規(guī)律對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一的管理。
2、由點(diǎn)源防治，到區(qū)域綜合治理。區(qū)域控制著眼于區(qū)域系統(tǒng)整體，從區(qū)域系統(tǒng)的整體目標(biāo)出發(fā)，以區(qū)域環(huán)境容量及資源承載能力合分析區(qū)域環(huán)境、人類環(huán)境行為及兩者之間的相互作用、相互影響，采取多種措施并合理組合以最經(jīng)濟(jì)最有效地控制污染與生態(tài)破壞。區(qū)域控制并不排斥點(diǎn)源控制，而是將其作為區(qū)域控制的一部分并使之服從于區(qū)域控制。區(qū)域控制的核心是維護(hù)整個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性并維持和提高整個(gè)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。[24]它以總量控制及區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等制度為支撐。
3、由濃度控制，到總量控制�？偭靠刂埔越⑽廴疚锱欧帕颗c環(huán)境目標(biāo)之間的定量關(guān)系為基礎(chǔ)，以便控制并逐步改善區(qū)域環(huán)境狀況，是區(qū)域綜合治理的一項(xiàng)重要措施。
4、由末端治理，到全過(guò)程控制。針對(duì)末端治理的缺陷，出現(xiàn)了一種以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)的環(huán)境治理新機(jī)制-全過(guò)程控制。這種新機(jī)制強(qiáng)調(diào)在工業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)能源、原材料配置最優(yōu)化、廢物量最小化、環(huán)境效益最大化，這理應(yīng)是我國(guó)環(huán)境治理機(jī)制的發(fā)展方向。[25]全過(guò)程控制機(jī)制產(chǎn)生于污染防治領(lǐng)域，其集中體現(xiàn)是清潔生產(chǎn)及相關(guān)制度�！�21世紀(jì)議程》所提出的全過(guò)程控制機(jī)制實(shí)際上便是指清潔生產(chǎn)制度，包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：采清潔的能源，少?gòu)U或無(wú)廢的清潔生產(chǎn)過(guò)程，以及對(duì)環(huán)境無(wú)害的清潔產(chǎn)品。它是對(duì)生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品持續(xù)運(yùn)用整體預(yù)防的境保戰(zhàn)略，但其著眼點(diǎn)主要是環(huán)境污染的防治，對(duì)資源開發(fā)中的環(huán)境破壞問(wèn)題沒(méi)有給予必要的關(guān)注。我們?cè)诓杉{清潔生產(chǎn)制度的同時(shí)，還應(yīng)將全過(guò)程控制機(jī)制擴(kuò)展到資源開發(fā)領(lǐng)域，建立可持續(xù)的綠色開發(fā)制度，即將自然保護(hù)始終貫徹于資源開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，將資源的開發(fā)與保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)。
（二）相關(guān)制度的矯正
為了保障環(huán)境制度的高效運(yùn)行，降低制度運(yùn)行成本，必須同時(shí)完善相關(guān)的制度。
1、完善主體制度，使決策單位成為真正的利益主體。除了繼續(xù)大力推進(jìn)國(guó)企改革外，應(yīng)設(shè)立企業(yè)性的資源管理公司，使自然資源的所有權(quán)及使用權(quán)從行政權(quán)的約束中解放出來(lái)。
2、完善中介制度，大力發(fā)展社會(huì)中介組織。社會(huì)中介組織的功能可以概括為三大方面：[26]一是服務(wù)功能，如環(huán)境工程咨詢公司，技術(shù)轉(zhuǎn)讓公司，環(huán)境法律事務(wù)所，環(huán)保投資公司。二是監(jiān)督管理功能，這類中介組織通過(guò)被授權(quán)，被委托后，主要承擔(dān)由政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的執(zhí)行性職能，作為溝通政府與企業(yè)的中間層次去承載環(huán)境監(jiān)督和管理如環(huán)境執(zhí)法監(jiān)理大隊(duì)、排污收費(fèi)監(jiān)理所。三是公正鑒定功能，這類中介組織超然于政府與企業(yè)之間，以獨(dú)立性、客觀性、技術(shù)性為其特征。如環(huán)境工程招投標(biāo)公司，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作室，環(huán)境監(jiān)測(cè)站。
3、完善社會(huì)保障制度，緩解環(huán)
境保護(hù)與其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的沖突，減輕社會(huì)動(dòng)蕩，以促進(jìn)環(huán)境政策的有效實(shí)施。從積極的意義上說(shuō)，將社會(huì)保障制度與勞動(dòng)力培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)會(huì)起到更好的效果。
七、結(jié)束語(yǔ)
在我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境問(wèn)題有著這樣的一種分類，即制度性環(huán)境問(wèn)題和技術(shù)性環(huán)境問(wèn)題。并認(rèn)為制度性環(huán)境問(wèn)題的成因是制度的缺陷，其解決有賴于制度的完善；而技術(shù)性環(huán)境問(wèn)題的成因是生產(chǎn)、開發(fā)技術(shù)及環(huán)保技術(shù)的落后，與制度無(wú)關(guān)，其解決有賴于技術(shù)的進(jìn)步。這種分類方法的可取之處在于它注意到了環(huán)境問(wèn)題的制度根源，其不足是將制度做了過(guò)于狹隘的理解，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到技術(shù)性環(huán)境問(wèn)題的根源仍是制度性的。所謂的技術(shù)性環(huán)境問(wèn)題實(shí)際是由環(huán)保領(lǐng)域中技術(shù)的不對(duì)稱性引起的，即技術(shù)主要流向工業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)領(lǐng)域，而歧視環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。[27]這種技術(shù)不對(duì)稱本質(zhì)上是人們行為的不對(duì)稱，其原因在于有缺陷的市場(chǎng)力量。因此，本文認(rèn)為，所有的環(huán)境問(wèn)題都是制度性環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境問(wèn)題的根源是制度的失敗，環(huán)境問(wèn)題的根本出路有賴于在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷，完善相關(guān)的制度。但需要說(shuō)明的是，本文認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題的根源在于制度的失敗，是從一種根本意義上而不是從絕對(duì)意義上來(lái)講的。對(duì)于造成環(huán)境問(wèn)題的其他原因，諸如經(jīng)濟(jì)因素、倫理因素、技術(shù)因素、政治因素等，我們?nèi)孕枵J(rèn)真地進(jìn)行探討。對(duì)環(huán)境問(wèn)題每一種成因的深刻探討，都會(huì)有助于我們的環(huán)保事業(yè)，本文只是選擇了制度這一角度，而且只是論述了制度的冰山一角。
「注釋」
[1] 環(huán)境問(wèn)題有第一環(huán)境問(wèn)題和第二環(huán)境之分，本文所稱環(huán)境問(wèn)題僅指第二環(huán)境問(wèn)題，即因人類違背自然規(guī)律不恰當(dāng)?shù)亻_發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。
[2]“制度”一詞在制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中既包括非正式規(guī)則，也包括正式規(guī)則。但本文中制度僅指正式規(guī)則，也即法律制度。
[3]譚崇臺(tái)主編：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年11月版，第232頁(yè)。
[4] L·E戴維斯 D·C諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，載R……科斯等著《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店 1994年11月版，第276頁(yè)。
[5] 譚崇臺(tái)主編：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年11月版，第238頁(yè)。
[6] E·G菲呂博騰S.配杰威齊：《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論：近斯文獻(xiàn)的一個(gè)綜述》，載R.科斯等著《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第204頁(yè)。
[7] H.登姆塞茨：《一個(gè)研究所有制的框架》，載R.科斯等著《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第192頁(yè)。
[8]E.G菲呂博騰S.配杰威齊：《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論：近斯文獻(xiàn)的一個(gè)綜述》，載R.科斯等著《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第206頁(yè)。
[9] 孟慶瑜 陳傳：《論我國(guó)自然資源法制及其立法完善》，載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》1998年第9期，第83頁(yè)。
[10] 譚崇臺(tái)主編：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年11月版，第239頁(yè)。
[11] 張世秋 李彬：《關(guān)于環(huán)境稅收的思考》，《環(huán)境保護(hù)》1995年第9期，第21頁(yè)。
[12] 王麗萍：《市場(chǎng)調(diào)節(jié)在環(huán)保中的局限與環(huán)保手段的優(yōu)化》，《環(huán)境保護(hù)》1994年第4期，第15頁(yè)。
[13] 蔡守秋：《論當(dāng)代環(huán)境法學(xué)的發(fā)展》，載《法商研究》1998年第3期，第28頁(yè)。
[14] 呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境法的革命》，載韓德培主編《環(huán)境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第37頁(yè)。
[15] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心：《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展評(píng)論》（第1卷），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年3月版，第311頁(yè)。
[16] 林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R.科斯等著《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第397頁(yè)。
[17] 林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R.科斯等著《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年11月版，第397-382頁(yè)。
[18][19] 譚崇臺(tái)主編：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年11月版，第628頁(yè)、625頁(yè)。
[20] 影子價(jià)格，又被稱為最優(yōu)價(jià)格，是反映整個(gè)社會(huì)資源供給與配置狀況的價(jià)格，等于資源投入的邊際收益。參見(jiàn)厲以寧、章錚：《影子價(jià)格》，《環(huán)境保護(hù)》1992年第11期第23頁(yè)。
[21] 劉劍文主編：《財(cái)政稅收法》，法律出版社1997年12月版，第323頁(yè)。
[22] 蔡守秋：《論環(huán)境資源市場(chǎng)法》，《環(huán)境保護(hù)》1994年第7期第39頁(yè)。
[23] 施曉清、王華東：《論排污交易體系》，《環(huán)境保護(hù)》1996年第2期第9-11頁(yè)。
[24] 趙坷：《區(qū)域控制及其立法建議》，《環(huán)境導(dǎo)報(bào)》1998年第5期第10頁(yè)。
[25] 呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境法的革命》，載韓德培主編《環(huán)境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第38頁(yè)。
[26] 唐東雄、吳靜芳：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)給環(huán)境保護(hù)職能部門帶來(lái)了什么》，《環(huán)境保護(hù)》1995年第11期第6頁(yè)。
[27] 戴星翼：《走向綠色的發(fā)展》，復(fù)旦大學(xué)出版社1998年12月版，第172頁(yè)。
何茂斌
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