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從“污染物‘末端’處理”到“清潔生產(chǎn)”-發(fā)達(dá)國(guó)家依法保護(hù)環(huán)境資源的理論與實(shí)踐
一 環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)根源及其法律對(duì)策的理論分析
市場(chǎng)和政府是配置資源的兩種基本方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)主體以追求最大利潤(rùn)為目標(biāo)，市場(chǎng)的功能在于通過(guò)商品、勞務(wù)、要素等的供求變化決定價(jià)格，使價(jià)格反映資源的稀缺性和利益的大小，進(jìn)而影響市場(chǎng)主體的生產(chǎn)營(yíng)銷活動(dòng)。同時(shí)，由于競(jìng)爭(zhēng)，其商品或勞務(wù)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的市場(chǎng)主體將獲得較大利益，反之獲利就少，甚至破產(chǎn)�？梢�，價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)著資源配置的最優(yōu)化。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)被稱為“看不見的手”，它通過(guò)價(jià)值規(guī)律指揮著經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行。然而，市場(chǎng)也有其自身的缺點(diǎn)和消極方面，存在某些“失靈”的領(lǐng)域。在這些市場(chǎng)“失靈”的領(lǐng)域，需要政府這只“看得見的手”通過(guò)經(jīng)濟(jì)法規(guī)等發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為制止壟斷、維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者、勞動(dòng)者的合法權(quán)益，實(shí)施稅收，調(diào)節(jié)收入以及保護(hù)環(huán)境資源等。因此從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不過(guò)是由民間通過(guò)市場(chǎng)自由交易實(shí)現(xiàn)一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生產(chǎn)，而由政府負(fù)責(zé)環(huán)境、國(guó)防、 公安、 公平正義等“公共物品”（publicgoods）的供給的制度（注：樊剛：“作為公共機(jī)構(gòu)的政府職能”， 載《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第11—13頁(yè)。）。
環(huán)境問(wèn)題的重要特點(diǎn)，在于其“外部不經(jīng)濟(jì)性”，即市場(chǎng)主體行為對(duì)環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人-承擔(dān)。在海洋魚類、公共牧場(chǎng)以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經(jīng)濟(jì)性”表現(xiàn)得非常明顯：如果市場(chǎng)主體均可以任意、無(wú)償、無(wú)限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境排放污染物，則從短期來(lái)看，每個(gè)市場(chǎng)主體都可以不斷地從其過(guò)度開發(fā)、利用環(huán)境資源或排污行為中獲得全部正效益，而由此產(chǎn)生的負(fù)效益則分?jǐn)偨o其他的開發(fā)、利用者以及后來(lái)者。這樣，在獲利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，每個(gè)市場(chǎng)主體都會(huì)無(wú)節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源，其結(jié)果，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，多個(gè)市場(chǎng)主體的共同行為必然導(dǎo)致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅，對(duì)全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說(shuō)的“共有物的悲劇”。
顯然，由于環(huán)境問(wèn)題具有“外部不經(jīng)濟(jì)性”，使得市場(chǎng)主體在決定不同層次的生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等活動(dòng)時(shí)，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產(chǎn)出，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會(huì)后果（如對(duì)財(cái)產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動(dòng)、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學(xué)價(jià)值的損害等），卻沒有或沒有完全折合成與該市場(chǎng)主體有關(guān)的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，市場(chǎng)主體即使意識(shí)到了其活動(dòng)給社會(huì)造成的環(huán)境成本代價(jià)，只要其行為不受社會(huì)的嚴(yán)厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來(lái)。正因?yàn)檫^(guò)度開發(fā)利用自然資源的代價(jià)不是由開發(fā)利用者承擔(dān)、污染環(huán)境的代價(jià)不是由污染者承擔(dān)，他們就不愿花費(fèi)大量錢財(cái)來(lái)保護(hù)自然資源、防治環(huán)境污染。由此，保護(hù)自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“盲區(qū)”，而“外部不經(jīng)濟(jì)性”則成為環(huán)境問(wèn)題的重要經(jīng)濟(jì)根源。
針對(duì)上述情形，聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》強(qiáng)調(diào)指出：“環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決定上�，F(xiàn)在的趨勢(shì)是把環(huán)境作為‘免費(fèi)品’，并把代價(jià)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的其他部分，轉(zhuǎn)嫁給其他國(guó)家或未來(lái)幾代人。這種趨勢(shì)應(yīng)該逆轉(zhuǎn)”（注：《21世紀(jì)議程》，載《邁向21世紀(jì)-聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)文獻(xiàn)匯編》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1992年版，第87頁(yè)。）。因此，面對(duì)市場(chǎng)在環(huán)境資源領(lǐng)域的“失靈”，政府必須加以干預(yù)，采取有效措施保護(hù)環(huán)境資源，鼓勵(lì)環(huán)境資源的有效利用，即通過(guò)促使外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化，達(dá)到社會(huì)所期望的環(huán)境目標(biāo)。這就是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠市場(chǎng)，環(huán)境保護(hù)靠政府”的道理，也是解決環(huán)境問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路。至于環(huán)境問(wèn)題中屬于“政府失靈”的部分，如在政策（包括部門政策和綜合性政策）制定過(guò)程中和建設(shè)項(xiàng)目決策過(guò)程中忽視正當(dāng)?shù)沫h(huán)境利益，則需要通過(guò)司法審查以及民主機(jī)制如投票選舉、公眾參與決策等加以糾正。
為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化而設(shè)計(jì)的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調(diào)控型”和“自我調(diào)控型”。
所謂“直接控制”，即制定和實(shí)施環(huán)境資源法律法規(guī)，包含環(huán)境預(yù)防法律制度、環(huán)境管制法律制度和環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度等部分，其主體是環(huán)境管制法律制度即“命令和控制”措施，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)手段、宣傳手段等措施提供法律框架和基本保障。就應(yīng)用范圍來(lái)看，該措施主要應(yīng)用于污染控制，在自然資源管理中也有一定應(yīng)用。其突出特點(diǎn)在于其技術(shù)性、嚴(yán)格性、強(qiáng)制性，即污染環(huán)境者或者開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關(guān)法律法規(guī)，否則會(huì)經(jīng)由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美國(guó)是采用“直接控制”模式的典型國(guó)家，其“命令和控制”手段可以概括如下：確立法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)-頒發(fā)許可證-監(jiān)督實(shí)施-對(duì)違法者進(jìn)行制裁。
在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃方面，由于環(huán)境問(wèn)題主要來(lái)源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而各國(guó)政府-無(wú)論是在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家還是在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家-都對(duì)其本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展施加著巨大的影響，因此各國(guó)“政府在制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易及其他政策時(shí)，要將環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題作為一個(gè)整體來(lái)考慮”（注：《21世紀(jì)議程》，載《邁向21世紀(jì)-聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)文獻(xiàn)匯編》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1992年版，第87頁(yè)。），“不應(yīng)當(dāng)危害支持地球生命的自然系統(tǒng)：大氣、水、土壤和生物”，“要求決策者在制定政策時(shí)必須確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)絕對(duì)建立在它的生態(tài)基礎(chǔ)上，確保這些基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，以使其可以支持長(zhǎng)期的增長(zhǎng)”（注：世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)編，《我們共同的未來(lái)》，世界知識(shí)出版社1989年版，第21頁(yè)，第16—17頁(yè)。）。而促使中央和地方政府的各種經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃同時(shí)反映生態(tài)環(huán)境的要求，是保護(hù)環(huán)境資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。
所謂“間接調(diào)控”即采用經(jīng)濟(jì)手段，其實(shí)質(zhì)在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費(fèi)原則”，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，從而將環(huán)境成本納入各級(jí)分析和決策過(guò)程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)方式，同時(shí)也可以由此籌集一筆資金，由政府根據(jù)需要加以支配，以支持重點(diǎn)污染源的治理、區(qū)域環(huán)境的綜合整治、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、救濟(jì)某些環(huán)境受害者以及扶持對(duì)環(huán)境有益的清潔工藝技術(shù)的研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用等，改變無(wú)償或者低價(jià)使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)、他人及子孫后代的傳統(tǒng)作法，從而有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境與資源協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展的政策目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。
從理論上看，“間接調(diào)控”的經(jīng)濟(jì)手段主要有征收環(huán)境費(fèi)制度、環(huán)境稅收制度、財(cái)政信貸刺激制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境標(biāo)志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵(lì)金制度以及環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度等，其中每一種手段、制度的設(shè)計(jì)功能通常為籌資、經(jīng)濟(jì)刺激或二者同時(shí)兼有。無(wú)論從理論還是實(shí)踐來(lái)看，
環(huán)境費(fèi)以外的其他經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)制度都以經(jīng)濟(jì)刺激為主-表現(xiàn)為促進(jìn)環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于環(huán)境的清潔工藝技術(shù)從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化等；環(huán)境費(fèi)除具有籌資功能外，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足夠高時(shí)則同時(shí)兼有籌資與經(jīng)濟(jì)刺激功能。
環(huán)境費(fèi)是指根據(jù)環(huán)境資源有償使用原則和污染者付費(fèi)原則，由國(guó)家這一所有者授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)向開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位或個(gè)人依照其開發(fā)、利用量以及市場(chǎng)供求關(guān)系所征收的相當(dāng)于其全部或部分價(jià)值的貨幣補(bǔ)償，從整體上可以分為開發(fā)、利用自然資源的資源補(bǔ)償費(fèi)以及向環(huán)境中排放污染物、利用環(huán)境納污能力資源的排污費(fèi)兩種。至于對(duì)集中處理的污染物依其性質(zhì)和處理量收取的用戶費(fèi)，本質(zhì)上是向處理者如污水處理廠、垃圾處理場(chǎng)交納的服務(wù)費(fèi)，不屬于環(huán)境費(fèi)范疇。
環(huán)境稅與環(huán)境費(fèi)概念極易混淆，但二者迥然不同。環(huán)境稅是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境資源而憑借其主權(quán)權(quán)力對(duì)一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進(jìn)行征收，或?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照其保護(hù)的程度進(jìn)行減免的一個(gè)稅種。其主要形式有燃料環(huán)境稅如碳稅、硫稅、co[，2]稅、so[，2]稅，污染產(chǎn)品稅如含cfc[，s]產(chǎn)品稅，產(chǎn)品差別稅如含鉛／無(wú)鉛汽油稅， 開發(fā)利用自然資源行為調(diào)節(jié)稅如土地增值稅、礦產(chǎn)資源稅、開發(fā)森林稅以及對(duì)污染防治設(shè)施、污染防治技術(shù)的開發(fā)及推廣項(xiàng)目等提供稅收優(yōu)惠等。
進(jìn)一步研究環(huán)境費(fèi)與環(huán)境稅的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)二者是有本質(zhì)區(qū)別但又可以并行不悖的概念：支付環(huán)境費(fèi)是因?yàn)閺膰?guó)家取得了環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的所有權(quán)，特別是使用權(quán)，它通過(guò)產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生作用，可以發(fā)揮籌資、再分配和經(jīng)濟(jì)刺激功能。從法律關(guān)系的角度來(lái)看，它是有償?shù)�、�?duì)價(jià)的，基本上屬于民事法律關(guān)系；而繳納或減免環(huán)境稅則是國(guó)家對(duì)開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)的需要，它直接影響收入和營(yíng)利，主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)刺激功能，即鼓勵(lì)企業(yè)安裝污染防治設(shè)施，發(fā)展清潔生產(chǎn)，實(shí)行綜合利用，抑制對(duì)環(huán)境資源不利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使遵守環(huán)境資源法的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)惠等。環(huán)境稅具有一般稅收的無(wú)償性、強(qiáng)制性和固定性特點(diǎn)，從法律關(guān)系上看屬于行政法律關(guān)系。環(huán)境稅具有專項(xiàng)稅收性質(zhì)，只能用于環(huán)境保護(hù)。作為國(guó)家專項(xiàng)稅收，環(huán)境稅原則上應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，但考慮到其科學(xué)技術(shù)性等特點(diǎn)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托環(huán)保機(jī)關(guān)代為征收是必要的、可行的。
財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境資源的影響也很大。不適當(dāng)?shù)恼咝匝a(bǔ)貼如因能源價(jià)格偏低而提供的補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重、利用效率低下，不利于技術(shù)進(jìn)步，會(huì)加重環(huán)境資源的污染與破壞，因而背離了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)予以調(diào)整。而由中央及地方政府幫助修建污水處理廠等環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，向采取污染防治措施以及研究、開發(fā)、推廣、應(yīng)用清潔工藝技術(shù)的企事業(yè)單位提供贈(zèng)款、貼息貸款等財(cái)政、信貸刺激則是促進(jìn)污染防治、使面臨困難的企事業(yè)單位逐步達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要途徑。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境納污（自凈）能力作為一種十分稀缺的特殊自然資源和商品，是國(guó)家所有的財(cái)富。在實(shí)行“總量控制”的前提下，政府通過(guò)發(fā)放可交易的排污許可證，實(shí)質(zhì)上出賣的是環(huán)境納污（自凈）能力資源（注：王明遠(yuǎn)：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的環(huán)境法制初探”，載《可持續(xù)發(fā)展之路-北京大學(xué)首次可持續(xù)發(fā)展科學(xué)討論會(huì)論文集》，北京大學(xué)出版社1994年版，第246頁(yè)。）。 環(huán)境納污（自凈）能力資源的商品化，可以促使污染者加強(qiáng)生產(chǎn)管理并積極采用對(duì)環(huán)境有利的先進(jìn)的清潔工藝技術(shù)，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，從而達(dá)到降低成本的目的。而且，節(jié)余的排污指標(biāo)可以用于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)�；蛴袃斵D(zhuǎn)讓，有利于環(huán)境資源利用效率的提高和環(huán)境的改善。可見，政府控制下的排污權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)是市場(chǎng)體系的特殊組成部分，是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的有效方法。在該排污權(quán)交易市場(chǎng)中，同一企業(yè)集團(tuán)下屬的不同企業(yè)，不同企業(yè)集團(tuán)、不同行業(yè)的企業(yè)，甚至環(huán)保組織，均可作為市場(chǎng)主體。
環(huán)境標(biāo)志是一種張貼在商品或其他包裝物上的圖形，屬于證明商標(biāo)。它在政府、企業(yè)和消費(fèi)者之間架起了一座傳遞環(huán)境信息的“橋梁”，向消費(fèi)者表明該產(chǎn)品不僅質(zhì)量合格，而且其生產(chǎn)、使用和處置過(guò)程也符合國(guó)家環(huán)保要求，可以促使廣大消費(fèi)者通過(guò)選購(gòu)商品而間接參與環(huán)境保護(hù)。
實(shí)行環(huán)境標(biāo)志制度，就是根據(jù)有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，由國(guó)家指定的認(rèn)證機(jī)構(gòu)確認(rèn)并頒發(fā)環(huán)境標(biāo)志和證書，從而證明某一產(chǎn)品符合環(huán)保要求，對(duì)生態(tài)環(huán)境無(wú)害。由于認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)包含資源配置、生產(chǎn)工藝技術(shù)、產(chǎn)品循環(huán)利用以及廢棄物處理等各個(gè)方面，因此該制度的實(shí)施是對(duì)產(chǎn)品全過(guò)程環(huán)境行為進(jìn)行控制管理，是推行清潔生產(chǎn)、落實(shí)污染預(yù)防原則的有力手段。就企業(yè)方面而言，實(shí)行環(huán)境標(biāo)志制度可以為其調(diào)整產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)新產(chǎn)品、治理污染等活動(dòng)提供資源合理配置、清潔工藝技術(shù)、最佳處理技術(shù)、資源循環(huán)利用、污染治理技術(shù)和設(shè)備等方面的信息和導(dǎo)向，并且有助于持有環(huán)境標(biāo)志的企業(yè)樹立良好的市場(chǎng)形象、打開產(chǎn)品銷路和克服環(huán)境標(biāo)志貿(mào)易壁壘，更好地參與國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)�？傊h(huán)境標(biāo)志制度已成為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具，在發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用普遍，效果良好，在中國(guó)也已開始施行。雖然其常常在國(guó)際貿(mào)易中成為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘而受到許多國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的批評(píng)和反對(duì)，在操作中也存在一些不足，但總體上還是應(yīng)當(dāng)肯定的。
押金制和執(zhí)行鼓勵(lì)金也是較為常見的。所謂押金制是指對(duì)可能造成污染的產(chǎn)品如啤酒瓶、飲料瓶等加收一份押金，當(dāng)把這些潛在的污染物送回收集系統(tǒng)而避免了污染時(shí)即退還這份押金；執(zhí)行鼓勵(lì)金包括違章費(fèi)和執(zhí)行債券兩種形式。所謂違章費(fèi)即對(duì)違反環(huán)境法律法規(guī)的污染者依其違法行為獲利的大小而收取一定的金額；執(zhí)行債券也叫保證金，是政府為了使污染者遵守環(huán)境法律法規(guī)而預(yù)先收取一定的金額，一旦遵守了有關(guān)法律法規(guī)即退款。此外，政府優(yōu)先采購(gòu)環(huán)境無(wú)害產(chǎn)品以及實(shí)行環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)等也都具有明顯的激勵(lì)作用。環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)只能在環(huán)保水平較高、市場(chǎng)特別是保險(xiǎn)市場(chǎng)功能完善的條件下才能得以充分運(yùn)用。
最后一種模式為“自我調(diào)控”，即通過(guò)宣傳、教育、合作與交流等，鼓勵(lì)公眾、非政府組織、工業(yè)企業(yè)改變其環(huán)境行為。一般說(shuō)來(lái)，某一國(guó)的直接管制越嚴(yán)厲，經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平越高，人們的環(huán)境意識(shí)越強(qiáng)，該模式發(fā)揮的作用就越大。
就“直接控制”與“間接調(diào)控”、“自我調(diào)控”的關(guān)系來(lái)看，應(yīng)當(dāng)屬于主從關(guān)系。以下簡(jiǎn)要分析之。促使企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、落實(shí)清潔生產(chǎn)和預(yù)防性原則，保護(hù)環(huán)境資源的因素，包括內(nèi)因和外因兩個(gè)方面。除了利潤(rùn)最大化這一內(nèi)在動(dòng)力外，直接行政控制的強(qiáng)制性和經(jīng)濟(jì)手段的強(qiáng)有力刺激等外部條件均起著極為重要的作用。一般來(lái)說(shuō)，行政控制的適用具有普遍性、基礎(chǔ)性的特點(diǎn)，而且隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的提高，強(qiáng)制性措施的可行性和效果均會(huì)增強(qiáng)。而經(jīng)濟(jì)手段的適用則存在一定的局限性和補(bǔ)充性：某些對(duì)公眾身體健康危害極大的污染物，如有毒化學(xué)品、重金屬等，經(jīng)濟(jì)手段失去了應(yīng)用的前提，行政手段成為唯一的控制手段；有些經(jīng)濟(jì)手段如加速折舊、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，本身并不能使進(jìn)入環(huán)境的污染物減少，也不能使安置污
染防治設(shè)施有利可圖，而只是減少了污染者在防治設(shè)施上的開支，使直接行政控制的嚴(yán)厲性有所緩和，如果沒有強(qiáng)制性措施作后盾，任何合乎理性的企業(yè)都不會(huì)因?yàn)橛写祟惤?jīng)濟(jì)刺激而積極進(jìn)行污染防治。因此，環(huán)境管理中“直接控制”的基礎(chǔ)性主體地位是不可替代的，經(jīng)濟(jì)手段往往只能使嚴(yán)厲的直接控制方案變得“溫和”而有助于其實(shí)施，屬于“自愿”基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)技術(shù)強(qiáng)制措施，是對(duì)直接控制措施的有力配合與補(bǔ)充。人們普遍認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段和制度有利于提高靈活性和效率，能夠?yàn)檫M(jìn)一步消除污染以及技術(shù)進(jìn)步提供持續(xù)不斷的壓力并刺激創(chuàng)新，因而更加有利于預(yù)防性環(huán)境政策的實(shí)現(xiàn)。至于“自我調(diào)控”手段的補(bǔ)充地位，則極為顯然。
二 發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)分析
本世紀(jì)50年代、60年代以來(lái)，全球范圍內(nèi)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境公害泛濫，促使各國(guó)相繼制定了大量以污染控制為主的法律法規(guī)，確立了“命令和控制”行政管理模式，要求工礦企業(yè)的污染物排放在限定的時(shí)間內(nèi)達(dá)到排放限額標(biāo)準(zhǔn)（普遍實(shí)行污染物的“總量控制”），同時(shí)還要求政府機(jī)構(gòu)在作出決定的過(guò)程中考慮其決定對(duì)環(huán)境的不良影響，如美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定：“聯(lián)邦政府的一切機(jī)構(gòu)，在采取會(huì)對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生明顯的重大影響的聯(lián)邦行動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制一份詳盡的說(shuō)明書，其中應(yīng)包括擬議中的行動(dòng)將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響”。由于各國(guó)污染控制法規(guī)大都采用了嚴(yán)厲的“技術(shù)強(qiáng)制”處理方式，即強(qiáng)迫現(xiàn)有污染源“重新符合”排污限額，強(qiáng)迫新污染源采用“最佳實(shí)用技術(shù)”（bpt）， “命令的控制”模式發(fā)揮了重要作用：西方國(guó)家大多數(shù)城鎮(zhèn)的空氣比60年代干凈得多；一些原來(lái)污染嚴(yán)重的河流、湖泊得到了恢復(fù)和保護(hù)；有害廢物、有毒化學(xué)品和農(nóng)藥也得到了有效的管理。在自然資源的開發(fā)、保護(hù)方面，政府的規(guī)劃、計(jì)劃、事先審批以及許可證等行政管理方法也發(fā)揮著極其重要的作用并取得了良好的效果。如美國(guó)法律確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)某些特殊性質(zhì)的地域、特殊種類的動(dòng)植物提供特別保護(hù)。這些資源的保護(hù)相對(duì)于它們的其他用途而言享有優(yōu)先權(quán)，取走或使用這些資源，只有在某些極特殊的情況下才能被允許（注：拉里·麥克唐納：“美國(guó)環(huán)境法體系概述”，載《中美環(huán)境法學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1989年版，第12頁(yè)以下。）。
在取得良好效果的同時(shí)，“命令和控制”模式也暴露出許多嚴(yán)重的弊端，如導(dǎo)致企業(yè)對(duì)污染物進(jìn)行“末端”治理；不能從根本上解決重金屬、農(nóng)藥等污染物在環(huán)境介質(zhì)間的遷移轉(zhuǎn)化、氣候變暖、臭氧層破壞、生物多樣性銳減、有毒有害廢棄物的處理和處置以及非點(diǎn)源污染等；經(jīng)濟(jì)代價(jià)巨大且效率低下等。種種情況都表明了以推行“清潔生產(chǎn)”、實(shí)行污染物“全程控制”和“源頭削減”為主要內(nèi)容的預(yù)防性環(huán)境政策的重要性以及變革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美國(guó)前總統(tǒng)布什在1990年的一次演講中所指出的：“將重點(diǎn)放在末端或煙囪口，在危害發(fā)生后再進(jìn)行凈化的環(huán)境計(jì)劃，現(xiàn)在已經(jīng)不再適用了。我們需要預(yù)防或?qū)⑽廴疚锱欧艤p少到最低限度的新政策、技術(shù)和方法，首先是防止污染的產(chǎn)生”（注：鮑強(qiáng)：“全球環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移若干新趨勢(shì)”，載《環(huán)境科學(xué)進(jìn)展》1995年第1期第2頁(yè)。）。
因此，自80年代以來(lái)，為了適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，歐美等許多發(fā)達(dá)國(guó)家先后進(jìn)行了環(huán)保戰(zhàn)略的重大調(diào)整，從實(shí)行了20余年的以“末端”處理為主要內(nèi)容的污染控制政策轉(zhuǎn)向以實(shí)行“清潔生產(chǎn)”、“全程控制”、“源頭削減”為主要內(nèi)容的污染預(yù)防政策，形成了當(dāng)前世界環(huán)境保護(hù)的新潮流。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（unep）也于1989年制定了清潔生產(chǎn)計(jì)劃，致力于向全世界推行。而所謂“清潔生產(chǎn)”，目前尚無(wú)統(tǒng)一定義，一般“定義為對(duì)生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品實(shí)行綜合防治戰(zhàn)略，以減少對(duì)人類和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)生產(chǎn)過(guò)程，包括節(jié)約原材料和能源，革除有毒材料，減少所有排放物的排放量和毒性；對(duì)產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，則要減少?gòu)脑牧系阶罱K處理的產(chǎn)品的整個(gè)生命周期對(duì)人類健康和環(huán)境的影響”（注：國(guó)家環(huán)保局污染管理司：《清潔生產(chǎn)-認(rèn)識(shí)與實(shí)踐》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1993年版，第28—29頁(yè)。）。顯然，清潔生產(chǎn)的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)資源消耗與污染物排放的減量化、最小化，其本身是一個(gè)不斷完善的相對(duì)過(guò)程。“清潔生產(chǎn)成為21世紀(jì)議程-聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所確認(rèn)的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素”（注：托爾巴：“聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任托爾巴博士在巴黎清潔生產(chǎn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上的講話”，載《世界環(huán)境》1993年第2期第13頁(yè)。）。
為了推行清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)污染預(yù)防，首先需要制定相應(yīng)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，政府部門還必須對(duì)企業(yè)給予資金扶持及其他經(jīng)濟(jì)刺激并提供技術(shù)、信息方面的服務(wù)。其中最為關(guān)鍵的是科學(xué)技術(shù)-包括清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)以及污染物“末端”處理技術(shù)，因?yàn)椤碍h(huán)境問(wèn)題的最終解決必須依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)”（注：曲格平：“要重視技術(shù)進(jìn)步在環(huán)境保護(hù)中的作用”，載《世界環(huán)境》1989年第1期第3頁(yè)。）。
近年來(lái)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家積極推行以科技進(jìn)步為先導(dǎo)的清潔生產(chǎn)并已經(jīng)開始取得成效。美國(guó)是世界上最早以立法推行污染預(yù)防（即清潔生產(chǎn)、源頭削減）的國(guó)家，并且特別重視環(huán)境技術(shù)的發(fā)展。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1990年污染預(yù)防法》，宣布以污染預(yù)防政策取代長(zhǎng)期采用的以“末端”處理為主的污染控制政策，要求工礦企業(yè)必須通過(guò)“源頭削減”減少各種污染物的排放量，并從組織、資金、技術(shù)和宏觀政策等方面授權(quán)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局執(zhí)行聯(lián)邦政府的新環(huán)境政策。與美國(guó)的做法相類似，德國(guó)、法國(guó)、加拿大、荷蘭、瑞典、丹麥等國(guó)家也都高度重視科技進(jìn)步在實(shí)施污染預(yù)防、清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略中的核心地位，主要通過(guò)法規(guī)管制、經(jīng)濟(jì)刺激、人才培訓(xùn)、信息交流等途徑推行清潔生產(chǎn)。而在企業(yè)界，許多公司已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變觀念，努力在減少?gòu)U物排放和減輕對(duì)環(huán)境的危害的同時(shí)達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效益的目的。
鑒于直接行政控制的種種不足，再考慮到經(jīng)濟(jì)手段在實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)時(shí)能同時(shí)兼顧靈活性、效果和效率，能夠?qū)M(jìn)一步減少污染物排放量和采用清潔生產(chǎn)工藝技術(shù)產(chǎn)生持續(xù)的壓力并刺激創(chuàng)新，從而更有利于預(yù)防性環(huán)境政策的實(shí)現(xiàn)，主張利用市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段等非行政手段的呼聲很高。但是，即使在目前變革環(huán)保戰(zhàn)略、強(qiáng)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的新形勢(shì)下，歐美等國(guó)的政府依然普遍認(rèn)為“命令和控制”措施仍舊是環(huán)境管理的主要手段。他們強(qiáng)調(diào)必須根據(jù)推行污染預(yù)防或清潔生產(chǎn)的要求對(duì)原有做法中的弊端進(jìn)行必要的改革，必須充分利用那些行之有效的經(jīng)濟(jì)手段、宣傳教育等非行政手段，作為直接行政管制的補(bǔ)充，相輔相成，相得益彰，而不是取而代之。這樣，無(wú)論在污染物的“末端”治理階段還是在污染預(yù)防階段，“命令和控制”措施一直是發(fā)達(dá)國(guó)家首要的環(huán)境管理手段，輔助性的經(jīng)濟(jì)手段-包括收費(fèi)、補(bǔ)貼、稅收、押金、市場(chǎng)交易等多種形式-自從早期就得到了較為廣泛的運(yùn)用，且具有強(qiáng)化的趨勢(shì)。特別是在實(shí)行預(yù)防性環(huán)境政策的階段，直接補(bǔ)貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等在技術(shù)進(jìn)步和推廣中的作用會(huì)顯著增強(qiáng)。就應(yīng)用領(lǐng)域而言，“盡管某些國(guó)家也把經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用到自然和資源管理上，但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用的重點(diǎn)還是在污染問(wèn)題上，如大氣與水體質(zhì)量、土壤保護(hù)、廢物管理、噪聲控制等”（注：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編寫：《環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手
段》，夏光、茅于軾等編譯，第2頁(yè)。）。
征收環(huán)境費(fèi)是最重要的經(jīng)濟(jì)手段，其中的排污費(fèi)主要應(yīng)用于污水和噪聲控制，而資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)用較少。就排污費(fèi)而言，排污收費(fèi)、超標(biāo)違法并加重收費(fèi)已成為美國(guó)、日本、德國(guó)、挪威、荷蘭等許多國(guó)家通行的作法。除污水和噪聲外，澳大利亞、比利時(shí)、荷蘭、美國(guó)等還對(duì)固體廢棄物征收排污費(fèi)，日本和法國(guó)還對(duì)大氣污染物征收排污費(fèi)。此外，各國(guó)基本上都對(duì)集中處理的污染物收取用戶費(fèi)�？偟乜磥�(lái)，收費(fèi)的籌資功能正日益提高而其經(jīng)濟(jì)刺激功能卻不甚明顯，甚至有所減弱。
稅收調(diào)節(jié)同樣是較為常用的經(jīng)濟(jì)杠桿。英國(guó)、德國(guó)、丹麥、荷蘭、瑞士、瑞典等國(guó)都對(duì)含鉛和無(wú)鉛汽油實(shí)行差別稅；芬蘭對(duì)含碳燃料征收碳稅，對(duì)某些污染產(chǎn)品征收特別稅，對(duì)某些無(wú)污染產(chǎn)品則實(shí)行免稅；奧地利為抑制co[，2]排放而對(duì)購(gòu)車者征收相對(duì)于車價(jià)12％的環(huán)境稅；美國(guó)為控制co[，2]而征收碳稅、碳結(jié)合稅，并對(duì)采用環(huán)保局長(zhǎng)規(guī)定的先進(jìn)工藝建成的設(shè)施5年內(nèi)不征稅；日本對(duì)法定污染防治設(shè)施免征不動(dòng)產(chǎn)稅，并采取加速折舊的方法減少企業(yè)納稅，規(guī)定污水處理設(shè)施、重油脫硫設(shè)施等第一年便可折舊50％，對(duì)“低公害”車輛減免產(chǎn)品稅，對(duì)進(jìn)口的已脫硫的原油退回關(guān)稅以及為私營(yíng)公司的技術(shù)研究和開發(fā)提供稅收優(yōu)惠；德國(guó)、比利時(shí)、日本還分別準(zhǔn)備開征co[，2]稅、生態(tài)稅、垃圾稅等。正在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的東歐國(guó)家也已經(jīng)或正準(zhǔn)備實(shí)行環(huán)境稅收政策，如波蘭對(duì)so[，2]征稅，匈牙利對(duì)汽車用油征稅“石油環(huán)境稅”等。此外，加拿大、澳大利亞、意大利、挪威以及新加坡、印度、韓國(guó)等也都不同程度地采用了環(huán)境稅收政策。
對(duì)企業(yè)的污染防治設(shè)備、技術(shù)研究及開發(fā)項(xiàng)目，世界各國(guó)大都提供財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款。如日本《公害對(duì)策基本法》規(guī)定：“國(guó)家和地方政府應(yīng)努力采取必要的金融和稅收措施，鼓勵(lì)企業(yè)修建和改進(jìn)公害防治設(shè)施”。自1970年以來(lái)，該國(guó)一直以低于市場(chǎng)利率1—2％的優(yōu)惠利率，向企業(yè)提供償還期在10年以上、用于修建污染防治設(shè)施的貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本僅1975年就發(fā)放此類低息貸款3，000億日元， 使企業(yè)獲利360億日元， 而中央和地方政府給企業(yè)提供的修建污染防治設(shè)施的財(cái)政補(bǔ)貼則高達(dá)14，850億日元，此外還為企業(yè)技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款；美國(guó)《清潔水法》規(guī)定：“凡修建經(jīng)環(huán)保局長(zhǎng)批準(zhǔn)的污水處理工程，可自聯(lián)邦政府得到相當(dāng)于總投資額的75％的聯(lián)邦補(bǔ)助金”；而原西德僅在1974年為幫助修建184個(gè)污水處理廠就提供了9億馬克的補(bǔ)助資金，在1975年向企業(yè)發(fā)放了800億馬克的低息貸款以幫助其修建污水處理廠。
由于補(bǔ)貼的目的是促使污染者對(duì)其環(huán)境行為承擔(dān)更大的責(zé)任，而為清潔工藝技術(shù)的開發(fā)、推廣發(fā)放補(bǔ)貼可以加快實(shí)施與政府目標(biāo)相一致的各種法規(guī)并有利于新法規(guī)的實(shí)施，因此人們正把注意力轉(zhuǎn)向這種對(duì)清潔工藝技術(shù)的補(bǔ)貼。這也反映了由“末端”治理向污染預(yù)防政策的轉(zhuǎn)變。
對(duì)啤酒瓶、飲料瓶等實(shí)行押金制一直有著廣泛的應(yīng)用，特別是在荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、澳大利亞、加拿大、法國(guó)、瑞士、美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家。由于該制度有助于減少垃圾的產(chǎn)生量以及能源、資源的消耗量，能緩和廢物處理問(wèn)題，是典型的污染防止手段，因此各國(guó)政府試圖強(qiáng)化之，如準(zhǔn)備實(shí)行高額押金，而挪威、瑞典還對(duì)小汽車車體收取押金。
為了鼓勵(lì)有利于環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，一些國(guó)家還對(duì)此類產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施實(shí)行價(jià)格照顧和優(yōu)先購(gòu)買，以此提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)刺激。如美國(guó)法律規(guī)定，凡被聯(lián)邦“低噪聲產(chǎn)品委員會(huì)”確認(rèn)的低噪聲車輛，可以高于法定價(jià)格限額的125％出售， 并規(guī)定聯(lián)邦總務(wù)局長(zhǎng)在為聯(lián)邦政府采購(gòu)車輛時(shí)，如低噪聲車輛的價(jià)格不高于被其替代的型號(hào)的車輛價(jià)格的125％，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購(gòu)買，只有在這種車輛的數(shù)量不足以滿足需要時(shí)，才可購(gòu)買其他車輛。
把排污許可證視為固定的“排污權(quán)”而把收費(fèi)視為“污染價(jià)格”時(shí)，就導(dǎo)致了市場(chǎng)的建立，其中可以進(jìn)行排污權(quán)交易。該制度首先誕生于美國(guó)，并已在美國(guó)、德國(guó)的大氣污染防治中得到運(yùn)用。其大致模式如下：地方當(dāng)局將轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境納污（自凈）能力分為若干份，在排污權(quán)市場(chǎng)上拍賣，由報(bào)價(jià)高者購(gòu)得。購(gòu)得者對(duì)該排污權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。企業(yè)為了擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、增加排污量，只能通過(guò)“泡泡”政策自行削減現(xiàn)有排污量或通過(guò)“抵銷”政策從他人處購(gòu)得排污權(quán)。但無(wú)論如何，該地區(qū)的排污總量保持不變或有所減少。因此，市場(chǎng)的建立成為減輕污染的有力工具，同時(shí)也為減少污染控制的總費(fèi)用以及繼續(xù)發(fā)展空氣質(zhì)量非達(dá)標(biāo)區(qū)的經(jīng)濟(jì)提供了可能。
環(huán)境標(biāo)志作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)新措施，自1978年首先在原西德實(shí)行以來(lái)，包括加拿大、美國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)、法國(guó)、瑞士、瑞典等在內(nèi)的20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)相繼開展了環(huán)境標(biāo)志工作。他們通過(guò)環(huán)境教育，使公眾清楚地意識(shí)到當(dāng)前所面臨的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，意識(shí)到以破壞環(huán)境為代價(jià)換取眼前利益帶來(lái)的惡果，逐步樹立并增強(qiáng)其環(huán)境道德意識(shí)，使其對(duì)環(huán)境標(biāo)志普遍贊同和支持。而消費(fèi)者的消費(fèi)選擇與環(huán)境標(biāo)志的促銷作用，引導(dǎo)著企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而達(dá)到優(yōu)化資源配置和保護(hù)環(huán)境資源的目的。
王明遠(yuǎn)
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