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中國電信持續(xù)健康發(fā)展亟待解決的問題
2001年12月11日，中國正式成為WTO的成員國。隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國際競爭國內(nèi)化成為必然趨勢，國內(nèi)各產(chǎn)業(yè)、各部門都面臨著許多前所未有的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。電信業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生和信息安全的重要部門，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，為進(jìn)一步推進(jìn)電信體制改革，全面適應(yīng)WTO《基礎(chǔ)電信協(xié)議》下的新形勢和新要求，維護(hù)正常的電信市場秩序，確保民族通信運(yùn)營業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展，我們認(rèn)為，下面幾個(gè)方面的問題亟待解決。電信立法進(jìn)程須加快
電信改革需要《電信法》
縱觀世界各國電信體制改革的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律，各國都是從電信立法入手，在法律規(guī)定的框架內(nèi)按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行規(guī)范的變革，讓改革有條不紊地分步實(shí)施。美國、英國、日本及歐盟成員國概莫能外，他們的電信改革也因此在一定程度上獲得了成功。
我國目前的電信體制改革沒有專門的基本法可以遵循，主要依靠政府的行政決策。政府部門試圖在體制改革完成以后，通過立法解決出現(xiàn)的問題和矛盾。這種做法雖然有著決策迅速，易于在短時(shí)間內(nèi)推廣的特點(diǎn)，但是由于沒有公認(rèn)的理論基礎(chǔ)，沒有明確的目標(biāo)，既不能保證尊重法律權(quán)威，也不能確保遵循市場規(guī)律，使得改革中的電信企業(yè)和其他電信運(yùn)營商感到茫然。
將改革程序、舉措和目標(biāo)法律化的過程，就是一個(gè)多方面人員參與、各方面利益平衡的過程，涉及整個(gè)電信行業(yè)興衰的改革。不經(jīng)過這樣一個(gè)過程，難免因?yàn)槟承┚植坷媸沟谜麄�(gè)改革出現(xiàn)偏差。2001年，中國電信首次出現(xiàn)了增量不增收、收入急劇下降、增速顯著放緩的情況。雖然固定電話放號(hào)數(shù)量再創(chuàng)新高，累計(jì)新增電話用戶3500萬戶，固定電話用戶總數(shù)達(dá)到1．79億戶，但中國電信的收入增長不明顯，收入增幅顯著下降，僅為5％，較上年下跌13個(gè)百分點(diǎn)，不僅大大低于中國移動(dòng)20％、中國聯(lián)通58％和整個(gè)通信行業(yè)14．7％的增幅，而且低于國內(nèi)生產(chǎn)總值7．9％的增幅。這是中國電信從1984年以來首次低于國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度。在各行各業(yè)增強(qiáng)企業(yè)競爭能力，迎接WTO挑戰(zhàn)的時(shí)候，這種局面亟待扭轉(zhuǎn)。
電信競爭呼喚《電信法》
經(jīng)過多年的改革，我國的電信行業(yè)已經(jīng)市場化了，競爭的電信市場已經(jīng)形成。市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，各個(gè)主體、各個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為都要遵守法律規(guī)范，一旦出現(xiàn)糾紛，一般也要通過法律手段予以解決。從管理的角度看，市場經(jīng)濟(jì)條件下，法律手段是最強(qiáng)有力和最常用的手段，行政管理、政府干預(yù)逐步淡化成為輔助手段是必然趨勢。從市場主體的角度看，法律法規(guī)則是各自利益的強(qiáng)有力保護(hù)手段。
目前正處在電信體制改革和轉(zhuǎn)換的時(shí)期，電信法律法規(guī)的缺乏和管理力度不一造成了市場競爭秩序的混亂。例如IP電話卡市場的無序競爭，異地卡、折扣卡充斥市場；電信增值業(yè)務(wù)市場無證經(jīng)營、多頭管理現(xiàn)象共存；價(jià)格戰(zhàn)與互聯(lián)互通的限制戰(zhàn)此起彼伏等等，不勝枚舉。
根據(jù)我國政府對入世所作的承諾，中國電信市場將在6年時(shí)間里逐步走向全面開放，民族電信企業(yè)面臨著對手更強(qiáng)、范圍更廣的新一輪競爭。如果沒有一部完善的法律來規(guī)范國內(nèi)的電信市場，將直接影響到國際電信合作及境外電信企業(yè)與中國電信企業(yè)在中國本地的競爭、合作與往來，直接影響國內(nèi)電信業(yè)的有序發(fā)展。為處理好國家、企業(yè)、消費(fèi)者的關(guān)系，體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，必須制定一部兼顧各方面利益，保證競爭秩序的《電信法》。
法制建設(shè)需要《電信法》
從我國的立法實(shí)踐來看，每一個(gè)行業(yè)都需要根據(jù)行業(yè)的實(shí)際情況制定并由全國人大頒布一個(gè)基本部門法，例如《鐵路法》、《公路法》、《電力法》等等。而2001年全國電信業(yè)務(wù)收入預(yù)計(jì)完成3500億元，電信固定資產(chǎn)投資完成2460億元，總資產(chǎn)超過1萬億元，電話用戶達(dá)到3．24億戶，全國電話普及率達(dá)到25．3％。這樣一個(gè)規(guī)模龐大、涉及千家萬戶的行業(yè)，又是新世紀(jì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的代表和推動(dòng)器，卻僅有一個(gè)層次較低的《電信管理?xiàng)l例》而沒有一個(gè)強(qiáng)有力的法律保障。這與黨和人民“依法治國”的要求就有相當(dāng)?shù)牟罹嗔恕?
WTO規(guī)則對電信立法的要求
加入WTO以后，我國電信監(jiān)管要符合《基礎(chǔ)電信協(xié)議》及《第四議定書》、各成員方提交的承諾表、最惠國待遇豁免單和《關(guān)于電信管理準(zhǔn)則的參考文件》的要求。其核心是在客觀公正的基礎(chǔ)上、無差別地向締約方承諾部分或全部開放國內(nèi)的基本電信服務(wù)市場。最惠國待遇原則、透明度原則、國民待遇原則、市場準(zhǔn)入原則是《基礎(chǔ)電信協(xié)議》中的四項(xiàng)根本原則。根據(jù)這些原則要求，在入世以后，我國電信監(jiān)管的形式和內(nèi)容都要發(fā)生新的變化。
2000年9月底頒布實(shí)施的《中華人民共和國電信管理?xiàng)l例》和日前出臺(tái)的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》反映了當(dāng)代通信和信息技術(shù)進(jìn)步的要求，考慮了國際接軌，但由于種種因素所限，還有許多不盡完善的地方，如在促進(jìn)“三網(wǎng)融合”、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)、普遍服務(wù)等方面都沒有予以進(jìn)一步明確，其法律效力和層次方面仍然需要上一個(gè)臺(tái)階。因此，應(yīng)當(dāng)加快制訂以《電信法》為核心的信息通信業(yè)管理和管制法規(guī)，充分體現(xiàn)出電信改革精神，既符合國際電信立法的潮流與趨勢，又立足于本國國情，具有一定的前瞻性，促進(jìn)電信市場與國際接軌，為電信業(yè)的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和有效的法律保障。
規(guī)范管理和放松管制都需要《電信法》
在電信競爭日益激烈的形勢下，對電信市場的管理必須規(guī)范。而一個(gè)完整全面的《電信法》則是規(guī)范管理的前提。1996年美國《電信法》出臺(tái)以后，打破了市場進(jìn)入的界限，引發(fā)了國際電信管制寬松化的浪潮。WTO《基礎(chǔ)電信協(xié)議》進(jìn)一步推動(dòng)了各國放松對電信的管制，其體現(xiàn)是政府從直接對企業(yè)行為的管制，轉(zhuǎn)為導(dǎo)入競爭機(jī)制，調(diào)整市場結(jié)構(gòu)。同樣地，放松也必須建立在完備的法律基礎(chǔ)之上。所以，盡快制定《電信法》就成了當(dāng)務(wù)之急。
不對稱管制亟待取消
國家信息產(chǎn)業(yè)主管部門對中國電信實(shí)行的不對稱管制是方方面面的，從原來的拆分方案、資費(fèi)結(jié)構(gòu)和水平、管制內(nèi)容到業(yè)務(wù)范圍不一而足。
例如：通過幾次剝離，中國電信原有的業(yè)務(wù)范圍大大縮小了，尋呼、移動(dòng)業(yè)務(wù)等都不能夠再經(jīng)營了；在與中國移動(dòng)分營的時(shí)候，中國電信承擔(dān)了巨大的人員和債務(wù)包袱，才成就了移動(dòng)公司的優(yōu)良人員和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)；固定電話的資費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于移動(dòng)電話的資費(fèi)水平；在降低因特網(wǎng)業(yè)務(wù)資費(fèi)一項(xiàng)中規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商可針對不同用戶需要和市場狀況，自行制定網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)（即上網(wǎng)費(fèi)）標(biāo)準(zhǔn)，只要報(bào)各級(jí)主管部門備案即可。但是，由于中國電信集團(tuán)公司有接入網(wǎng)的優(yōu)勢，其網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)則須報(bào)信息產(chǎn)業(yè)部批準(zhǔn)。
一段時(shí)期內(nèi)對處于主導(dǎo)地位的中國電信實(shí)行不對稱管制，從推動(dòng)整個(gè)行業(yè)發(fā)展角度上看，毫無疑問是正確的。但是，中國電信的市場份額降低到何種程度，市場競爭到何種程度，才會(huì)取消對中國電信的不對稱管制呢？我國的現(xiàn)行法律法規(guī)又沒有明確的規(guī)定了。
按照國際通行做法，實(shí)際不對稱管制并不意味著不給靈活政策：如法國ART規(guī)定，如果一個(gè)企業(yè)的互聯(lián)收入超過其總收入的25％，就要對其實(shí)行不對稱管制，而目前中國電信的互聯(lián)收入只占其總收入的5％。如德國規(guī)定，“對于那些市場占有率超過33％并具有市場操縱能力的公司，如果它濫用其市場勢力”，將對其進(jìn)行指控并責(zé)令改正（這就意味著即使一個(gè)公司市場份額超過33％，如果不濫用其市場勢力，仍不會(huì)對其進(jìn)行不對稱管制）。又如波蘭規(guī)定，對市場占有率超過40％的電信企業(yè)，政府管制部門將要求其上報(bào)其資費(fèi)。但目前對中國電信實(shí)施的不對稱管制，如資費(fèi)問題等，就限制得很死，這對中國電信開展話務(wù)營銷非常不利。所以，在對中國電信實(shí)行不對稱管制時(shí)，應(yīng)該給一些靈活的政策。
另外，實(shí)施不對稱管制，應(yīng)該盡可能按市場規(guī)律優(yōu)化資源配置，限制低效率企業(yè)進(jìn)入市場。但從目前的情況看，資源并沒有實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，很簡單的例子就是目前各大運(yùn)營商在電信網(wǎng)絡(luò)上的重復(fù)建設(shè)。
在執(zhí)行《中華人民共和國電信管理?xiàng)l例》時(shí)，不對稱管制的現(xiàn)象也暴露無遺。對新興運(yùn)營商有利的互聯(lián)互通條款立馬得到細(xì)化、補(bǔ)充，而對中國電信普遍服務(wù)的補(bǔ)償卻無聲無息。
這樣不對稱管制的后果，使得中國電信今年的發(fā)展速度低于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，農(nóng)村信息化速度也相對放慢。
全業(yè)務(wù)經(jīng)營是當(dāng)務(wù)之急
在歷經(jīng)了從三個(gè)“倒一九”到不對稱管制的政策巨大變遷之后，中國電信是在取消初裝費(fèi)、固定電話城市普及率基本飽和、通話資費(fèi)水平低廉以及移動(dòng)業(yè)務(wù)異質(zhì)競爭激烈的情況下發(fā)展的，面臨的困難相當(dāng)多。
受資費(fèi)調(diào)整影響，現(xiàn)有主營業(yè)務(wù)獲利空間變小，新的收入增長點(diǎn)難以形成，企業(yè)的收入增長趨緩。以武漢電信為例，資費(fèi)調(diào)整以后的2001年3－5月國際長話業(yè)務(wù)量月均增加了11％，而收入?yún)s月均下降了4．5％。出租電路收入自2001年1月資費(fèi)調(diào)整后迅速下降，1－9月月均下降15．3％。
在中國電信的業(yè)務(wù)收入當(dāng)中，本地電話業(yè)務(wù)增量不增收，不可能短時(shí)期內(nèi)脫離當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平而單獨(dú)大幅度增長；長途業(yè)務(wù)收入受IP技術(shù)發(fā)展的影響，正急劇萎縮；數(shù)據(jù)多媒體業(yè)務(wù)的增長幅度雖然較大，但是基數(shù)太小，一直不能夠成為收入的主體；新興的寬帶業(yè)務(wù)受用戶承受能力、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、設(shè)備投入、應(yīng)用規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈尚未成形的限制，在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)也不可能成為中國電信新的業(yè)務(wù)收入增長點(diǎn)。
反觀移動(dòng)業(yè)務(wù)，其已經(jīng)成為當(dāng)今通信業(yè)發(fā)展的方向。由于移動(dòng)通信具有隨時(shí)隨地通話、符合個(gè)性化發(fā)展方向的先天優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)窄帶接入的無線化是電信網(wǎng)發(fā)展的戰(zhàn)略趨勢之一，移動(dòng)電話業(yè)務(wù)在持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，盈利能力也越來越強(qiáng)。而目前只有移動(dòng)、聯(lián)通兩家公司在經(jīng)營，已難以充分刺激整個(gè)市場開展多層面的競爭。因此，應(yīng)該讓更多運(yùn)營商參與競爭，共同經(jīng)營好移動(dòng)通信市場是十分必要的。
中國加入WTO后，《基礎(chǔ)電信協(xié)議》成為我國管理電信業(yè)服務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)所必須遵守的游戲規(guī)則。外國電信公司將與國內(nèi)有資格的運(yùn)營商合作，經(jīng)營包括移動(dòng)通信在內(nèi)的高效益業(yè)務(wù)，從而必然分流國有大型電信企業(yè)的利潤。
要維護(hù)正常的電信市場秩序，確保民族通信運(yùn)營業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展，就必須保證各通信運(yùn)營商能夠在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭，最基本的要求就是各個(gè)運(yùn)營商能夠經(jīng)營相同的業(yè)務(wù)，展開同質(zhì)競爭。
加入WTO，中國電信的發(fā)展遇到了前所未有的困難，但是我們不需要特別的優(yōu)惠政策，只需要全業(yè)務(wù)經(jīng)營這樣一個(gè)平等競爭的基礎(chǔ)平臺(tái)。有了這樣一個(gè)競爭的舞臺(tái)，通過全體中國電信員工的努力拼搏，扎實(shí)工作，不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，就能夠把中國電信發(fā)展成為能夠體現(xiàn)中國電信業(yè)實(shí)力，具有一定國際綜合競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)。
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