政府委派會計之評析

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　　會計信息失真是我國財務會計工作的致命傷，要徹底杜絕國有企業(yè)“廠長成本”、“經理利潤”、“兩本帳”和“小金庫”現象，進一步防止腐敗現象的滋生蔓延，就必須對國有企業(yè)會計機構進行改革，從受托責任出發(fā)，改革現有會計人員委派制，從而實現以信息真實為核心的會計現代化目標。當前，許多地區(qū)根據中央政治局決定，進行國有企業(yè)和國有控股企業(yè)會計委派的試點工作，對這個涉及到會計人員管理制度重大改革的理解，范圍和管理方式，有必要進行評析和確認，以期達到會計委派的規(guī)范化和制度化。

　　一、委派會計認識評析

　　會計委派制實際上是委派會計和委派者之間的一種委托——代理關系。委派制的目的是讓執(zhí)行監(jiān)督的會計人員與被監(jiān)督的企業(yè)分離，不存在人事及經濟利益關系，以便具有公正性。

　　國有企業(yè)及一些新型的以國有投資為主的其他經濟類型企業(yè)的會計人員與其他所有制企業(yè)中的會計有很大區(qū)別，國有企業(yè)會計人員依據會計法賦予的權力，不僅可以對企業(yè)經營活動中各類違紀問題進行監(jiān)督，事實上還應該有權對企業(yè)不合理的經濟行為提出糾正意見。但在現行的會計人員管理的體制下，會計人員在企業(yè)中具有“雙重身份”，會計人員管理工作的事權和人權的不統(tǒng)一，使會計監(jiān)督流于形式。由于企業(yè)內部會計人員的人事及經濟利益直接受企業(yè)管理當局的支配，故單純地依靠企業(yè)內部會計人員對企業(yè)主管人員進行監(jiān)督也是行不通的。這是因為：現行的管理委托關系是企業(yè)資源的所有者委托企業(yè)管理當局管理企業(yè)，企業(yè)管理當局委托財務會計人員。由于財務人員受托于管理當局，這就為會計信息失真提供了肥沃的土壤，這也是目前虛假會計信息屢禁不止的頑癥所在。如果將這種委托關系改為企業(yè)所有者分別委托管理當局和財務會計人員，使企業(yè)財會人員獨立于企業(yè)管理當局，這樣才可能對委托責任的完成情況做出客觀、真實的描述。由此可以看出，會計信息失真的主要源頭在企業(yè)管理當局，如果使企業(yè)會計人員與企業(yè)管理當局脫離這種依附關系，情況就大不一樣。另外，新的市場經濟體制下，思想管理系統(tǒng)及行政管理系統(tǒng)不再直接干預經濟，在許多地方已形成事實上的以企業(yè)管理經濟，以經濟效益看經濟業(yè)績的純市場經濟局面。這樣，國家權益僅僅依靠會計報表來監(jiān)督企業(yè)是絕對靠不住的。就目前企業(yè)的實際情況看，主管部門、財政部門和審計等政府監(jiān)督部門進行監(jiān)督的重點是事后檢查企業(yè)對法律、法規(guī)及企業(yè)內部規(guī)章制度的執(zhí)行情況，不能替代企業(yè)會計工作的日常督導。因此，實行會計委派制，借助企業(yè)外部會計專業(yè)力量進行財務監(jiān)督是必要的和可行的。

　　二、委派會計范圍評析

　　對于會計委派制的主體（企業(yè)會計應由誰來委派？委派誰？）在理論上尚未明確界定。目前的會計委派制試點，多由各地的政府部門出面組織實施，有的地方由財政部門和國資局出面組織實施。不論采用哪種形式，有一點是必須肯定的，企業(yè)的財會人員不再由管理當局委派，而是由政府或有關機構團體統(tǒng)管統(tǒng)聘。此時，財會人員的使命是按照企業(yè)準則和有關會計法規(guī)，提供有關企業(yè)生產經營的真實信息，其職能重在反映，而不干涉企業(yè)的生產經營活動。更不能通過會計人員遙控企業(yè)，否則只能重蹈政企不分的覆轍。

　　對于國有獨資企業(yè)和國有控股的股份公司、合資企業(yè)，企業(yè)財務人員的任免權應歸為國家所有。從目前試點的情況看，政府委派有二種形式：一種是直接委派，這種形式雖然對會計人員便于集中管理，使會計人員不受其工作單位領導的直接控制，有利于公正執(zhí)行會計業(yè)務，但也存在兩點缺陷：第一，這種委派工作方式，會計工作仍是單一環(huán)節(jié)工作，其工作質量主要取決于會計人員的個人素質；第二，由于會計工作有相當一部分是服務于企業(yè)的實務工作，而會計人員與企業(yè)無關，對企業(yè)來說不便開展工作。另一種是委派的會計人員基本上都是企業(yè)內部原有的會計人員，只不過將其關系移到財政部門等管理，只有在企業(yè)會計人員不足時，才向社會招聘會計人員來委派。將企業(yè)會計人員關系移交財政部門管理，擴大了政府部門的編制，顯然與“小政府大社會”的政府部門改革模式相悖，不利于資源合理配置。實際上企業(yè)會計的委派者應是企業(yè)的股東大會。因為企業(yè)的最終權力來自于所有者。在企業(yè)層級結構中，股東大會作為所有者的集合，是企業(yè)的權力源，股東大會作為所有者的集合，使企業(yè)管理當局獲得了經營權。由于所有者與管理當局效用目標的差異，才導致會計信息的失真。所有者為了有效地監(jiān)督經營行為，才實行會計委派。因此，會計委派制是將企業(yè)會計游離于企業(yè)經營者控制之外，而非游離于企業(yè)之外。作為企業(yè)會計人員在實際企業(yè)組織框架中，應隸屬于股東大會，直接對股東大會負責。目前，我國企業(yè)除上市公司管理體制比較健全外，其他國有企業(yè)管理體制大多不健全，沒有明確的權力源——股東大會，國有股權代表身份不明晰，這樣，本該由所有者（股東大會）去干的事，結果只能由政府暫時來代辦。政府代行所有者委派會計職能在具體實施會計委派時造成的一些關系扭曲，不利于會計委派的實施和推廣。隨著國有企業(yè)改革的深入，現代企業(yè)制度的建立和企業(yè)管理體制的健全，政府將逐漸淡化自身的所有者身份，只行使社會管理者的職能，由派出的股權代表通過股東大會行使所有者職能，體現所有者意志，企業(yè)會計的委派方也由政府轉移到企業(yè)的股東大會。

　　三、委派會計管理評析

　　實行會計委派制對企業(yè)財務會計人員的來源、聘用委托、考核及后繼教育由誰管理是會計委派成功的關鍵。目前，對于會計的委派，為避免造成社會震蕩，保證會計委派平穩(wěn)過渡，政府委派的財務會計仍然以企業(yè)原有的會計人員為主，不足部分從社會上聘任。會計人員的來源應依托全國各地人才交流中心和人才市場，并將現有企業(yè)會計人員的關系全部移交各地人才交流中心管理，建立會計人才市場與各地人才市場合一。各地人才交流中心建立會計人員檔案庫，為供、需雙向選擇作參考。其好處一是為委派者和所有進入市場的會計人員提供均等的雙向選擇機會，使供、需雙方在平等的基礎上展開公平競爭，為雙方選擇提供較充分的空間；二是有利于會計人員提高專業(yè)素質，促進會計人才資源的合理配置，為逐漸過渡到供、需雙方都完全進入市場選擇打下良好基礎。對會計人員的管理目前應在財政部門指導下成立會計服務公司，負責對委派會計的聘用、委托、考核和后繼教育工作，通過法規(guī)建設、任職資格管理、任用管理、執(zhí)法檢查和監(jiān)督指導等形式，使會計管理規(guī)范化。企業(yè)所有者根據需要向會計公司提出聘用申請，會計公司則視具體情況向企業(yè)派出會計人員，并根據企業(yè)規(guī)模大小向申請者收取勞務費用，以向會計人員發(fā)放工資。被派出的會計人員對其所提供會計信息的質量負直接法律責任。應該指出的是：按照這個思路隨著現代企業(yè)制度的完善，財政部門替企業(yè)代辦的會計委派也隨之消失，直接對財政部門負責的會計公司也將走向社會化，以會計職業(yè)自律性民間組織形式對委托者提供會計服務。

　　中華人民共和國會計法經全面修訂后于1999年10月31日正式通過，并自2000年7月1日起施行。為了規(guī)范會計行為，保證會計資料真實完整，新的會計法對會計工作賦予法律責任。不僅會計人員做假帳要承擔法律責任，其管理當局授意也

將被追訴。會計法在總則中強調規(guī)定，任何單位或個人不得以任何方式授意、指使、強令會計人員偽造、變造會計憑證、帳簿和其他會計資料，提供虛假財務報告；單位負責人對本單位的會計工作、會計資料的真實性、完整性負責。在法律責任一章中規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予降級、撤職、開除等行政處分，同時可以對個人處5000-50000元以下罰款，這些規(guī)定，將有力地約束會計工作。政府實行會計委派消除了會計人員與企業(yè)管理當局在經濟利益的共同關系，再寇以新的會計法確定的法律責任，相信長期困擾的會計信息失真的頑疾將得到徹底根治。 

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