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關(guān)于建立公共財政的理性思考 論文
關(guān)于建立公共財政的理性思考關(guān)于建立公共財政的理性思考
□黃玉凡
公共財政始終是與市場經(jīng)濟(jì)緊密相伴的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,財政存在和發(fā)展的主要依據(jù)是滿足社會公共需要。所以,在市場經(jīng)濟(jì)國家稱財政為政府財政、國家財政或公共財政。從這個意義上理解,公共財政就是國家以社會和經(jīng)濟(jì)管理者的身份取得收入并用于政府公共活動支出,保障國家安全和社會秩序,提高社會公共服務(wù)水平,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,促進(jìn)社會公平與進(jìn)步。
按照公共產(chǎn)品理論,整個社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類。公共產(chǎn)品是指政府為維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展所提供的各種產(chǎn)品和服務(wù),具體劃分為純公共產(chǎn)品（包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)等行政服務(wù)）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（包括高等教育和職業(yè)教育、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公益事業(yè)）。相對于私人產(chǎn)品來講,純公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非排他性與供給上的非競爭性兩大特征,所提供的是社會最基本的和最重要的公共資源,其絕對量大,范圍相對穩(wěn)定,所以,一般難以由私人部門提供,必須由政府通過無償征稅來提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,能夠體現(xiàn)一定程度和一定范圍的所得與所費(fèi)的對應(yīng)關(guān)系,所以,是政府和私人共同活動的領(lǐng)域。這就是說,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,一切可以通過市場進(jìn)行的資源配置活動,都應(yīng)該通過市場競爭主體提供私人產(chǎn)品來實現(xiàn),政府一般不應(yīng)介入;政府公共經(jīng)濟(jì)活動則是作為市場機(jī)制失靈和市場缺陷的補(bǔ)充而存在的,其實現(xiàn)途徑是提供公共產(chǎn)品,滿足公共需要;而對高等教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施這些準(zhǔn)公共經(jīng)濟(jì)活動,則政府可以通過適當(dāng)收取費(fèi)用或部分推向市場等辦法來進(jìn)行資源優(yōu)化配置。
公共財政模式在西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的形成、發(fā)育和完善已經(jīng)有近３００年的歷史。市場經(jīng)濟(jì)國家公共財政理論所界定的財政職能除了首要層次的“庶政”職能外,對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控還有三個方面:一是資源配置職能,二是收入分配職能,三是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職能是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,彌補(bǔ)市場缺陷。包括制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,維護(hù)公平競爭;調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障,控制人口增長,保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境;主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和行政性的手段來管理國民經(jīng)濟(jì),實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)。因此,建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財政�，F(xiàn)實存在的主要問題突出表現(xiàn)至少有以下幾個方面:
一是財政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,財政供養(yǎng)范圍過大,包攬過多,特別是對應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過多,大大超出了政府職能范圍和財力承受水平。相反,應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障,推給市場競爭主體去承擔(dān),如企業(yè)辦“社會”等。這種狀況不僅造成財政資金的嚴(yán)重短缺,而且使財政工作處于十分被動的地步。
二是財政支出結(jié)構(gòu)不合理。近年來,我國在財政收入占ＧＤＰ的比重偏低的情況下,將財政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜,特別是１９９８年以來實施的積極財政政策,取得了良好的成效。但是,從總體上看,由于財政預(yù)算的約束力逐步下降,財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要,教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反,大量的資金（包括預(yù)算外資金）卻被用于競爭性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點(diǎn)領(lǐng)域,導(dǎo)致財政對國家重點(diǎn)支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發(fā)生。
三是政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂,同時,也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。
四是財政分配秩序不規(guī)范。目前,在財政分配中,仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門,由主管部門自主安排使用的問題。與此同時,不少主管部門還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金,擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果,嚴(yán)重影響正常的財政分配秩序。
五是財政預(yù)算管理不科學(xué)�，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問題是,在預(yù)算分配過程中,預(yù)算指標(biāo)到位率低,執(zhí)行中追加頻繁,往往造成年度的實際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù);預(yù)算分配,特別是轉(zhuǎn)移性支出和專項支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù),人為因素較多,隨意性較大;預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期,造成預(yù)算審批通過前就已開始執(zhí)行,形成預(yù)算審批的法律空檔;法與法之間的關(guān)系沒有理順,“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重,如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章,都對財政支出作了限定性的規(guī)定,要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等,而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性,造成了預(yù)算管理的不規(guī)范。
按照建立公共財政的基本框架,從總體上講,應(yīng)該在遵循市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)則的前提下,財政職能應(yīng)該充分體現(xiàn)政府在市場經(jīng)濟(jì)體制下的活動范圍和方向、滿足社會公共需要以及與我國國情和財力水平相適應(yīng)的原則。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)該從優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和規(guī)范財政供給范圍入手,著力解決好財政“越位”和“缺位”的問題。
第一,財政資金應(yīng)突出公共性特征,逐步退出經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)的基本特征,就是市場機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場辦得了、辦得好的,就不應(yīng)由政府承擔(dān)。但長期以來,財政職能的“越位”與“缺位”并存的問題一直比較突出,一方面,財政干了許多應(yīng)該由市場配置去解決的事情,由于廣泛介入了經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,對國有企業(yè)供應(yīng)資金,彌補(bǔ)虧損,審批財務(wù)收支計劃和決算,妨礙了企業(yè)市場競爭主體和法人實體地位的形成和確立;另一方面,那些本來應(yīng)該由政府去做、通過履行財政職能去實現(xiàn)的一些事情,反而因為財力“越位”而沒有能力做到或做得不好。今后財政資金必須逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要的方面來,逐步提高財政對政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。當(dāng)然,政府退出經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,并不意味著不重視財源建設(shè),而是要轉(zhuǎn)變財源建設(shè)的方式,即由直接興辦企業(yè)或直接向企業(yè)投資的方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ā坝螒蛞?guī)則”、提供政策支撐和社會公共服務(wù)來促進(jìn)重點(diǎn)財源的成長。
第二,科學(xué)界定和規(guī)范財政資金的供給范圍。規(guī)范財政資金供給范圍,是構(gòu)建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實施中,重點(diǎn)是解決財政供養(yǎng)人口過多、對一些經(jīng)營性的事業(yè)單位包攬過多、不合理的補(bǔ)貼和投資過多問題。當(dāng)前,主要應(yīng)該是緊緊抓住機(jī)構(gòu)改革的有利時機(jī),做好定編定崗工作,清理超編人員,控制人員經(jīng)費(fèi),有效遏制行政經(jīng)費(fèi)過快增長的勢頭。通過轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式,逐步減少直至取消財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資,集中財力,保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項目的支出需要。
第三,逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。稅收是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共經(jīng)濟(jì)活動的主要資金來源,應(yīng)該在政府收入體系中居于主導(dǎo)地位,而收費(fèi)作為政府收入的一個組成部分,只能在政府收入中處于輔助地位,起補(bǔ)充作用。按照公共財政的要求,應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對它們各自保障方式的不同,對現(xiàn)行的稅費(fèi)收入體系進(jìn)行合理調(diào)整和定位,逐步建立以稅收為主、收費(fèi)為輔的政府收入機(jī)制。一是將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì),不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場機(jī)制運(yùn)作的收費(fèi)方式,逐步推向市場,依法經(jīng)營和納稅。比如勘察設(shè)計收費(fèi)、咨詢服務(wù)收費(fèi)、各種公證收費(fèi)等;二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點(diǎn),取消現(xiàn)有收費(fèi)中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費(fèi),代之以稅,即進(jìn)行費(fèi)改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、交通部門的各項收費(fèi)等;三是保留現(xiàn)行收費(fèi)中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi),并進(jìn)行合理規(guī)范。通過稅收與收費(fèi)的科學(xué)“歸位”,不斷提高公共財政的保障能力。
第四,積極推進(jìn)公共財政的管理手段。這是公共財政順利推行的重要保證。政府采購制度作為市場經(jīng)濟(jì)國家加強(qiáng)公共支出管理的基本手段,是建立公共財政體系的重要內(nèi)容,實踐證明,這項制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財政開支的最直接的辦法。近年來,全國各地都不同程度地開展了政府采購試點(diǎn)工作,效果十分明顯。今后,應(yīng)逐步對政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),如各類辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會議及有關(guān)勞務(wù)等通過公開招標(biāo)的方式向社會購買,最大限度地提高財政資金的使用效益。同時,還應(yīng)積極探索“零基預(yù)算”等適應(yīng)公共財政要求的管理手段和辦法,以不斷提高財政支出效率,充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。
第五,不斷強(qiáng)化財政宏觀管理職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,財政作為政府的宏觀調(diào)控部門,為充分發(fā)揮好公共財政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配、維持市場公平競爭的職能,應(yīng)把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中關(guān)系全局、帶有戰(zhàn)略性的大事上來。因此,在職能轉(zhuǎn)變中,財政應(yīng)逐步減少直接管理,學(xué)會用制度法規(guī)來實施間接管理,學(xué)會運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)手段管理微觀事務(wù)。基于這種認(rèn)識,今后財政宏觀管理的重點(diǎn)應(yīng)該是:擬定和執(zhí)行財政、稅收發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、中長期規(guī)劃、改革方案及其他有關(guān)政策;參與制定各項宏觀經(jīng)濟(jì)政策;提出運(yùn)用財稅政策實施宏觀調(diào)控和綜合平衡社會財力的建議;擬定和執(zhí)行國家與企業(yè)的分配政策;監(jiān)督財稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行;提出加強(qiáng)財政管理的政策建議;加強(qiáng)對財政經(jīng)濟(jì)形勢的跟蹤分析和政策研究,提高駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。
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