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發(fā)達地區(qū)農村社會管理中的四大挑戰(zhàn)
發(fā)達地區(qū)農村社會管理中的四大挑戰(zhàn)作者/ 熊萬勝
熊萬勝，華東理工大學人文科學研究院副教授、副院長、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任
在發(fā)達地區(qū)，農村社會管理中遇到的問題具有明顯不同于其他地區(qū)的特征。這里的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化都走在全國前面，問題的暴露和化解也走在全國前面。所遇到的主要問題可以概括為以下四個方面，或者說是遇到的四大挑戰(zhàn)。
一、政府公共服務能力的挑戰(zhàn)
在發(fā)達地區(qū)，農村地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府的公共服務能力迅速提高，但是民眾的需求也在迅速提升，不僅本地居民的需求在提升，本地政府也被要求更多地兼顧到外來人口，政府的公共服務能力的不足逐漸凸顯。在發(fā)達地區(qū)的農村，政府有限的公共服務能力與日趨復雜的社會需求之間的矛盾，已經成為一種基本的矛盾關系。
首先，服務對象的結構性增加。其一，越來越多的農民失去了土地，變成了準市民，他們自主解決自身問題的能力弱化了，轉而依賴政府提供各種社會保障和其他公共服務。其二，大量外來人口進入本地區(qū)，必將逐步要求本地政府提供與本地人對等的公共服務。
其次，政府職能的無限制擴展。在發(fā)達地區(qū)的農村或者快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，中國政府的“無限責任”特征表現(xiàn)得比較明顯。由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，發(fā)達地區(qū)農民生產與生活的自給自足形態(tài)趨于瓦解，他們不得不越來越依靠政府來解決從生產到生活、從出生到喪葬的各種問題。政府職能的轉變不只是來自于轄區(qū)內社會的變遷，也來自于上層國家的要求，普遍存在的“壓力型政體”和維穩(wěn)體制，對政府的有序運行形成了十分復雜的影響。特別是，當前對于社會穩(wěn)定的要求很高，構成了對縣鄉(xiāng)政府執(zhí)政能力的極大考驗。
再次，上下級之間的權責利不清�；鶎诱撠熑私洺械焦ぷ鞯淖ナ植粔颍@可以理解為下級必須完成上級交辦的各種任務，卻未必獲得了相應的保障條件。比如郊區(qū)基層政府有責任保持街道整潔，但是城管隊伍的人事權和領導權卻不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，結果基層政府缺少維護市容的執(zhí)法權，卻必須為城管隊伍發(fā)獎金或工資。其他像環(huán)保執(zhí)法、安全監(jiān)察、教育管理、農業(yè)部門，也可能面臨類似的情況。
對于日趨復雜的社會系統(tǒng)和內生出來的各種需求，發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府最常用的手段就是擴建機構和增加人手�？墒撬男姓墑e和基本架構卻沒有相應改變，其人員編制受到很大的制約，結果就在行政編制和事業(yè)編制之外出現(xiàn)了大量的聘用人員和編外人員，動輒數(shù)以百計。在發(fā)達地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員規(guī)模甚至可能相當于中西部地區(qū)一個縣的人員規(guī)模，成為體型肥大的超級鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
二、江南鄉(xiāng)村土客融合的挑戰(zhàn)
外來人口的大量流入是發(fā)達地區(qū)農村的普遍現(xiàn)象，它所帶來的影響還在形成之中，尚難預料。表面看來，外來人口的涌入會帶來基本生活保障和社會保障問題、勞資關系問題、新生代農民工問題、農民農問題、低端市場管理、社會治安問題，等等。在所有這些問題的背后，有一個基本的問題：到底如何推進外來人口與本地社會之間的融合？從某種進化史觀來看，推進不同地域人口的文化融合是大勢所趨，但其進度和方式仍然需要探討。這其中有三個問題需要思考：
第一，土客融合問題關系到發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間的利益平衡。在鄧小平所規(guī)劃的“兩個大局”的思想中，要求中西部首先要顧全大局，促進東部地區(qū)率先發(fā)展；然后東部地區(qū)也要顧全大局，幫助中西部發(fā)展。但是，當東部地區(qū)發(fā)展起來以后，如何實現(xiàn)利益平衡就成了一個問題。當大量的農民背井離鄉(xiāng)到了東部發(fā)達地區(qū)以后，他們需要政府幫助提供各種基本的公共物品和社會保障，這種要求是逐步深化的，觸及到如何實現(xiàn)社會融合這個問題的內核。比如教育問題，從政府解決幼兒入托，到2003年允許外地學生可以就地接受義務教育，進而在2012年提出了一個如何解決就地參加高考的問題。再比如社會保障的問題，從1997年開始為農民工辦理職工基本養(yǎng)老保險，到2007年比照城市居民社會保障標準推行外來從業(yè)人員綜合保險制度。其中的基本邏輯是城鄉(xiāng)二元體制的不斷打破。問題是，在東西部發(fā)展尚不平衡的狀態(tài)下，加速推動城鄉(xiāng)二元體制的瓦解，將可能導致中西部人口的大規(guī)模遷移，這種趨勢導致的復雜后果必須為決策者考慮在內。
第二，江南土客融合問題的特殊性與吳越文化的特殊性有關。外來人口與本地社會的融合問題或者說土客交融的問題，既有利益內涵，也有文化內涵。從文化上來說，南方的吳文化、越文化與中原文化和其他地區(qū)文化之間的融合問題是千百年來的老問題，始終沒有得到解決。這些文化之間的融合在近幾十年尤其是近十幾年來突然加速，它所導致的社會風險必須得到充分的估計。
第三，外來人口進入城市和進入農村的性質存在明顯的差別。城市本來就是五方雜處的空間，它的包容性是由它的市場功能天然賦予的，市場必然要允許和歡迎八方來客。但農村卻有著它天然的封閉性，一方面，農村存在農民集體，非農民集體經濟組織成員不得擁有土地甚至宅基地；(管理科學論文 325224.com)另一方面，農村是本地地方性傳統(tǒng)文化的搖籃。我們不能說這些地方文化都應該消失，就像我們可以要求城鎮(zhèn)的公務員在辦公期間講普通話，但不能要求村委會主任在工作期間也必須講普通話一樣。此外，在江南地區(qū)的農村，還出現(xiàn)了本地人反過來害怕外地人的奇特現(xiàn)象，這種社會心態(tài)所潛藏的社會風險也是值得特別注意的。
三、低端市場管理的挑戰(zhàn)
當前，社會分層不斷結構化，不同階層的生活方式和消費方式趨于分化，在城市中出現(xiàn)了主要針對低階層市民服務的低端市場。這個低端市場中有大量的外來人員、個體經營戶和非法經營者，成為當前社會管理的一大難題。201 1年浙江湖州織里發(fā)生的外來機戶抗費事件，就是這種管理困難的直觀反映。
以東部某鎮(zhèn)為例：在二輪延包以后，外來務農人員大量增加，目前有超過4000名外來務農的勞動力。同時，隨著城鎮(zhèn)的擴張，個體工商戶的人數(shù)也迅速增加。目前，該鎮(zhèn)有11000家左右的個體戶，近千輛黑車，以及大量的流動攤販。個體戶中以本地人名義登記的在30%左右，但實際經營者中本地人比例不到10%。因此，對個體家庭經營者的管理勢必遭遇特殊的社會風險。
第一，與進廠務工的人員不同，個體經營者在經營過程中直接面對基層管理者。在管理外來務工人員時，企業(yè)管理者其實擔當了一個中介的角色，但在面對個體經營戶時，本地管理者要直接面對經營戶。在面對面的執(zhí)法過程中，很容易發(fā)生情緒上的緊張。尤其是在管理外來經營戶時，這個情況更值得重視，很多的外來經營戶存在地域性或家族性的聚合，有的相互間還存在某種經濟協(xié)作關系。
第二，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中實現(xiàn)相對公平的難度比較大。在某鎮(zhèn)11000家個體戶中，在工商局登記的只有5600家，實際繳稅的約2000家，不繳稅的行為有合法的，也有不合法的。在打擊黑車的過程中，總有部分人能夠得到情報，逃脫打擊。事實上，的確存在一些執(zhí)法人員利用職務之便盤剝這些黑車司機，進而結成了利益共同體。
第三，相對工廠里的普通工人和本地的一般群眾而言，外來個體經營者的。人際關系比較發(fā)達，個體經營者的年齡比較大，人情練達。比如筆者所了解的一個非法行醫(yī)者，他是退伍軍人，在部隊做衛(wèi)生員，退伍后到上海非法行醫(yī)，他很會做人，待人熱情，允許別人賒賬，還送藥給窮人。因此，當政府去取締時，遇到群眾的起哄，最后在警察的幫助下工作人員才安全地撤離了現(xiàn)場。
四、“農民農”現(xiàn)象的挑戰(zhàn)
對應于“農民工”的提法，我們可以把到本地來務農的外來農民稱為“農民農”，他們廣泛地散布在發(fā)達地區(qū)尚未被征用或者雖被征用卻暫未被開發(fā)的土地上。他們的收入比在老家務農高，生活遠比農民工自由，而且，他們往往結伴而來，輕易地在當?shù)刂亟松鐣С志W(wǎng)絡。越來越多的農民農選擇在自己租來的地頭搭建大棚居住，與本地農民的小樓相對而望。前者萎靡不振，后者生機勃勃。而且，這些外來農民農確有一種扎根當?shù)�、樂不思蜀的傾向�？梢哉f，外來“農民農”對本地農民的更替壓力，將可能形成一種生物和文化意義上的釜底抽薪，甚至動搖發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村的基本社會性質。
農民農問題的性質是：我們雖然有能力把本地農民變成市民，卻無法把小生產都變成大生產，結果這個小生產的任務就由農民農來完成。
對這個判斷還可以這樣來解釋：在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，看似必然帶來農業(yè)現(xiàn)代化的契機，許多地方都發(fā)展了很多的農業(yè)企業(yè)來實施規(guī)模化經營，但是這種規(guī)模經營遇到兩個基本問題。其一，到底多大規(guī)模才是適度規(guī)模？其二，企業(yè)的規(guī)模經營和家庭的規(guī)模經營相比較，是否具有優(yōu)勢？由于這兩個問題都沒有得到解答，所以，規(guī)模經營在發(fā)達地區(qū)的發(fā)展并不像想象得那么快。同時，本地農業(yè)勞動力又不斷退出。結果，本地農業(yè)勞動力大量地被外地流動農民所替代。這些流動農民的經營方式往往采取了家庭經營方式，實現(xiàn)了家庭經營基礎上的適度規(guī)模經營。當然，相比于大企業(yè)的規(guī)模來說，這些“農民農”家庭的經營規(guī)模依然是“小”的，還是小生產。
在此，值得注意的是，這種經濟基礎的變革也帶來了社會文化更替的可能。
注釋：
�、龠@個提法出自華東理工大學的曹錦清教授。
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