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我們是怎樣重新得到遷徙自由的

時(shí)間：2023-02-26 14:26:26 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村我要投稿

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我們是怎樣重新得到遷徙自由的

我們是怎樣重新得到遷徙自由的
　人們大多知道2000年的重大政策改變之一，是中央政府宣布從10月1日起“縣以下放開戶口限制”。隨之，有些沿海省份進(jìn)一步允許省內(nèi)人口自由遷徙；有的省如河北，甚至連省會(huì)城市都允許農(nóng)村流動(dòng)人口按照居住地和職業(yè)轉(zhuǎn)變身份進(jìn)城。亦即，我們已經(jīng)得到遷徙自由了。只不過，該項(xiàng)本來應(yīng)該引起農(nóng)民歡呼的政策自實(shí)行以來，據(jù)很多地方反映，城市戶口實(shí)際上很少有人問津。
為什么？進(jìn)城農(nóng)民不是都愿意轉(zhuǎn)變身份的嗎？

　　面對這種現(xiàn)實(shí)，建議我們的經(jīng)濟(jì)理論界進(jìn)一步思考，在這黃鐘毀棄，瓦釜雷鳴的近10年里有哪些認(rèn)識(shí)誤區(qū)……

　　一、80年代的“離土不離鄉(xiāng)”

　　如果認(rèn)真地、客觀地看改革開放24年以來政策演進(jìn)過程，可能有助于我們深入認(rèn)識(shí)人口遷移的問題。

　　1、理論界的誤區(qū)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在80年代中期大發(fā)展的時(shí)候，政府的應(yīng)對政策是強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”。當(dāng)時(shí)很多人對這樣的政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局就提出了強(qiáng)烈批評，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中；于是各地大搞各種“開發(fā)區(qū)”，嚴(yán)重剝奪了本來就歸農(nóng)民所有的土地增值收益；再后來，人們則照搬國外理論規(guī)范，強(qiáng)調(diào)建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”，非把私有化改制生搬硬套到本來就與意識(shí)形態(tài)和公有制風(fēng)馬牛不相及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上，其實(shí)是從根本制度上限制了農(nóng)民作為真實(shí)投資主體分享農(nóng)村工業(yè)化資本收益的機(jī)會(huì)。

　　搞到今天，農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)成為三農(nóng)問題的寫照，理論界突然找不到屁股來打。不知道他們是否愿意在批判決政失誤的時(shí)候也把自己的錯(cuò)誤也捎帶上？

　　之所以出現(xiàn)這些誤區(qū)，在于很少有人下到基層，實(shí)事求是地分析當(dāng)時(shí)的客觀情況。

　　2、80年代為什么強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)”

　　當(dāng)1984年賣糧難發(fā)生以后，1985年農(nóng)民自發(fā)地減少了7000萬畝的種糧面積，大規(guī)模上了經(jīng)濟(jì)作物，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整。這時(shí)，農(nóng)副產(chǎn)品的充足供應(yīng)，本身就推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化和農(nóng)民進(jìn)入城市的要求。于是，在1985－86年的政策討論中，就已經(jīng)提出了進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開通城鄉(xiāng)的建議。但最終還是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”，農(nóng)民“進(jìn)廠不進(jìn)城”。杜老曾經(jīng)講過，當(dāng)時(shí)的中央農(nóng)研室提出了允許農(nóng)民進(jìn)城的建議，盡管領(lǐng)導(dǎo)也同意考慮，但幾乎受到所有城市部門的反對，最后只在1986年的“一號(hào)文件”中寫進(jìn)去一句加了限制條件的話：“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”。

　　因?yàn)�，那個(gè)時(shí)候城里確實(shí)是用財(cái)政補(bǔ)貼維持城市人口的全部社會(huì)保障，城里人“生老病死有依靠”，使得城市人群基本構(gòu)成了能夠穩(wěn)定社會(huì)的“中產(chǎn)階級(jí)”，因此，社會(huì)上的刑事發(fā)案率也非常低，任何人都怕犯“錯(cuò)誤”，因?yàn)樗娜妆Ｕ隙荚趩挝唬?dāng)時(shí)單位的收支又幾乎全部由國家財(cái)政負(fù)責(zé)�？陀^地說，盡管政府維持的只是低水平的保障，但仍然基本能夠保證社會(huì)安定。

　　而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在創(chuàng)辦期間根本離不開農(nóng)村，其制度本來就不應(yīng)該同于一般的城市中小企業(yè)。因?yàn)椋?dāng)時(shí)的基本原材料和主要工業(yè)品完全在國家計(jì)劃控制下，除了依托農(nóng)村資源開發(fā)的（如15小）之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能以土地和勞動(dòng)力換取那些被納入計(jì)劃分配體系的城市企業(yè)轉(zhuǎn)移初加工或粗加工；無論后來怎樣發(fā)展，其資本積累也只能來源于土地和當(dāng)?shù)刭Y源的資本化，以及勞動(dòng)力的剩余價(jià)值。

　　二、90年代的人口大規(guī)模流動(dòng)

　　1、為什么打工潮起于1992年

　　1992年以后中國突然出現(xiàn)前所未有的打工潮，當(dāng)年就有大約4000多萬農(nóng)民工流入沿海和城市去打工，此后外出打工農(nóng)民越來越多，1993－1994年增加到6000萬，到1995－1996年曾經(jīng)達(dá)到約8000萬。這主要是因?yàn)椋?989－1991年農(nóng)產(chǎn)品的全面賣難，導(dǎo)致了1992年的糧食市場幾乎全面放開，農(nóng)民進(jìn)城既沒有必要帶“糧票”，也不必再“自理口糧”。因此，只要有城鄉(xiāng)之間的收入差別，當(dāng)然就有農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。

　　首先看需求變化：1992年鄧南巡以后，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高漲，對勞動(dòng)力的需求特別是對粗工的需求大幅度增加，1992年經(jīng)濟(jì)高漲是以沿海開發(fā)區(qū)建設(shè)為主要?jiǎng)恿Φ�，而開發(fā)區(qū)建設(shè)要求“三通一平”，“七通一平”，需要大量粗工去挖土方、蓋樓房，修馬路，修建電力、電信和給排水的各種渠道。這種客觀變化形成了對勞動(dòng)力的市場需求，帶動(dòng)了勞動(dòng)力大規(guī)模的流動(dòng)，同時(shí)也引起了各地政府的政策調(diào)整。

　　此外，打工潮和90年代初期第二次出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品賣難有很大的關(guān)系。1984年賣糧難引起80年代中期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)產(chǎn)品全面增加，又導(dǎo)致80年代國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“黃金增長”。同期的“價(jià)格闖關(guān)”改革，造成在物資相對“短缺”條件下的物價(jià)大幅度上漲，政府隨即實(shí)行“宏觀緊縮”、導(dǎo)致城市需求下降，于是，農(nóng)、林、牧、

副、漁等大宗的農(nóng)產(chǎn)品在90年代初普遍賣難。據(jù)當(dāng)時(shí)中國社科院農(nóng)村所的統(tǒng)計(jì)，1991年十幾種主要農(nóng)產(chǎn)品需求彈性大于1的只有一、兩種，其他大部分都在1以下。在那種情況下，其實(shí)恰恰是農(nóng)產(chǎn)品的充分供應(yīng)和食品價(jià)格下降，把城市財(cái)政補(bǔ)貼的食品保障的體系打破了。到1992年年初的時(shí)候，全國大概只有二十幾個(gè)縣的糧食沒放開，豬肉、糧食、油料、棉花等等大宗農(nóng)產(chǎn)品基本放開了，副食品隨之也放開了，糧票和各種票證都逐漸取消了。沒有了糧食和副食品票證供應(yīng)的這個(gè)限制條件，1986年一號(hào)文件寫的那個(gè)“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”政策也就沒有意義了。

　　可見，一方面是沒有口糧限制，沒有副食品供應(yīng)的限制了；另一方面是農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品賣難的情況下不得不追求非農(nóng)收入，這才有了農(nóng)民外出打工導(dǎo)致的大規(guī)模流動(dòng)。因此，是宏觀條件的變化導(dǎo)致了勞動(dòng)力自發(fā)地市場化這種制度改變。

　　2、加速城市化和允許農(nóng)民自由遷徙的政策為什么提出后又暫停

　　農(nóng)民流動(dòng)的事實(shí)，一度推動(dòng)1993年開始的戶口制度思想的重大改變，那時(shí)在政策討論中就提出不搞身份限制。到1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿已經(jīng)寫出來了，其基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。但為什么那時(shí)沒有最終變成政府的文件？是因?yàn)?994年以后宏觀環(huán)境變化。

　　由于1994－1995年再次發(fā)生通漲，到1996年的物價(jià)指數(shù)高達(dá)約24％，并且1995－1997年期間政府再次采用傳統(tǒng)手段進(jìn)行了宏觀“治理整頓”，本來已經(jīng)起草戶籍制度改革的文件暫時(shí)擱置，自由遷徙才重新成為問題。

　　具體情況是，1994年底這個(gè)文件的草稿出來以后，在征求各部委和各地意見的時(shí)候又出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題：

　　第一，大城市顯然不能完全放開。當(dāng)時(shí)有些大都市為了應(yīng)對這個(gè)文件甚至提出戶口遷移要幾十萬元，而且近郊、遠(yuǎn)效、城區(qū)的戶口分別差多少萬元。這個(gè)費(fèi)用大致等于每個(gè)市民享受的公共物品和政府補(bǔ)貼的總額（后來，世界銀行曾經(jīng)測算出城鄉(xiāng)差別的修正系數(shù)為0.7-0.72）。其他不同規(guī)模的城市有不同的“賣戶口”價(jià)格，各地應(yīng)對性的地方收費(fèi)政策已紛紛出臺(tái)了。對這類差別很大的地方政策是否應(yīng)該承認(rèn)，如果承認(rèn)又該怎樣規(guī)范？

　　第二，農(nóng)民進(jìn)入城市是否必須放棄在農(nóng)村的土地權(quán)益？理論上是不能在城鄉(xiāng)都占有生產(chǎn)資料，事實(shí)上卻是農(nóng)民的承包土地只是“最低生活保障”。如果農(nóng)民進(jìn)城退了土地，是否能夠在城市享受政府提供的社保？要讓社保覆蓋進(jìn)城農(nóng)民得增加多少開支？

　　第三，隨著流動(dòng)人口的增加出現(xiàn)了新問題：逐年增加的社會(huì)犯罪中，流動(dòng)人口犯罪的比重相當(dāng)大，從1994年的統(tǒng)計(jì)材料看，70的新增刑事犯罪來源于流動(dòng)人口犯罪。因此，應(yīng)該搞“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，還是應(yīng)該向其他發(fā)展中國家那樣允許流動(dòng)人口自由地向大城市集中？

　　3、90年代的問題和80年代的問題不一樣

　　首先是宏觀制度有重大改變：從1994年開始提出分稅制改革以后，各個(gè)地方都有自己明確的財(cái)政自主權(quán)以及對不同稅種的征收和分成權(quán)利。這和過去1983年提出的財(cái)政分級(jí)承包有重大差別。1994年人們討論分稅制改革到底意味著什么，當(dāng)時(shí)就指出：各地特別是東、中、西部各個(gè)地方的不平衡發(fā)展會(huì)越來越明顯，而且會(huì)越來越顯化為地方政府的收入差別。

　　此外，隨著農(nóng)民工大批進(jìn)城引發(fā)的是否開通城鄉(xiāng)等討論，既遇到了重大挑戰(zhàn)，也形成新的機(jī)遇。因?yàn)椋?0年代后期加快國營企業(yè)改革的同時(shí)出現(xiàn)了大量職工下崗或者失業(yè)，這導(dǎo)致一些城市政府出臺(tái)限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的文件。而在同期，也是因?yàn)檎?cái)政在赤字不斷增加的條件下無力承受過去那種補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，于是開始進(jìn)行就業(yè)和社會(huì)保障制度改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等。這一系列相關(guān)改革不僅有利于人口自由遷徙；而且，反過來也影響著城市化問題的政策討論。只是這時(shí)候的討論不再是理論上的國民待遇或是權(quán)力上是否平等的問題，而更主要的是實(shí)際操作層面上的問題。

　　由于相關(guān)問題的復(fù)雜性，所以，1995年國家11部委聯(lián)合提出小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策框架。UNDP也投資支持小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的試點(diǎn)項(xiàng)目。此時(shí)，各部委都進(jìn)行不同內(nèi)容的試點(diǎn)。例如公安部門就提出先選擇大概100個(gè)城鎮(zhèn)搞戶籍改革試點(diǎn)。

　　4、沒有人明確反對開通城鄉(xiāng)

　　上文引述80年代時(shí)的政策提法，當(dāng)時(shí)就沒有人明確反對開通城鄉(xiāng)，沒有反對應(yīng)該讓農(nóng)民自由進(jìn)城，而是各部門提出的實(shí)際問題政府決策者解決不了。人們提出的問題是：農(nóng)村人口進(jìn)來以后教育經(jīng)費(fèi)誰開支，道路、交通這些增加的開支誰負(fù)責(zé)？如果公共物品都是財(cái)政開支，其經(jīng)營也是政府補(bǔ)貼的，如果城市人的糧棉油肉菜蛋都是補(bǔ)貼的，新增人口需要增加的開支和補(bǔ)貼從何而來？這些實(shí)際問題提出以后，盡管中央農(nóng)研室提出的建議在80年代還具有顯著的“政治正確性”，但解決不了這些現(xiàn)實(shí)問題，所以從開通城鄉(xiāng)這種理念正確性退下來，變成文件中能夠?qū)?yīng)解決實(shí)際問題的一句話。

　　綜上所述，是1989－1991年農(nóng)產(chǎn)品的賣難，迫使1992年的農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)一步放開，導(dǎo)致了1993年的戶口制度改革的指導(dǎo)思想發(fā)生重大改變。后來，隨著90年代宏觀條件的變化，財(cái)政終于保不起城市補(bǔ)貼了，影響開通城鄉(xiāng)的體制問題也越來越少了，于是才有現(xiàn)在的戶籍改革的重大突破�？梢姡贫壬系淖兓^程和宏觀形勢的變化過程基本上應(yīng)該是一致的。

　　四、當(dāng)前誰可能反對自由遷徙

　　邏輯上看，改革開放以后農(nóng)民實(shí)行家庭承包，隨著農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品市場的放開，就應(yīng)該允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)，允許農(nóng)村人口有自由遷徙權(quán)。但從實(shí)際上看，80年代的問題是80年代的問題，90年代的問題是90年代的問題，進(jìn)入了21世紀(jì)，我們面對的問題和原來又有很大不同。因此，我們應(yīng)該注意研究不同年代的政策對不同地區(qū)的相關(guān)影響。

　　1、勞動(dòng)力市場化流動(dòng)的問題

　　結(jié)合西部開發(fā)大戰(zhàn)略，分析完全市場條件下要素的流動(dòng)，為什么1985年提出的“梯度發(fā)展理論”和“先富帶后富”的政策沒有能夠成為現(xiàn)實(shí)，為什么東部資本過剩卻并不西進(jìn)、仍然是資源和勞動(dòng)力“一江春水向東流”？

　　我曾認(rèn)為，這些年資本不能西進(jìn)，是因?yàn)橥耆砰_勞動(dòng)力市場以后，勞動(dòng)力在無限供給的條件下形成的勞動(dòng)力價(jià)格極低，那么投資人在東部地區(qū)完全可以坐享投資利益。比如在廣東，粵北粵西離珠江三角洲都不遠(yuǎn)，為什么在同一個(gè)省內(nèi)但資本卻流不到這些貧困地區(qū)？就是因?yàn)榛洷被浳鞯膭趧?dòng)力可以自由流到珠江三角洲去。再如，2000年4月我在江西調(diào)查的時(shí)候也看到，周圍是資本密集區(qū)，唯獨(dú)它是“盆底”，為什么，就是因?yàn)閯趧?dòng)力可以從外部流入，沿海和大城市的投資人卻完全不必支付勞動(dòng)力流動(dòng)成本，也不必為打工者支付社保費(fèi)用；因?yàn)橥鈦泶蚬ふ叩纳绫Ｈ匀灰劳性诩亦l(xiāng)的土地上。這也是打工者十年工資不變、實(shí)際收益下降和勞工待遇難以改善的客觀原因之一。

　　因此，盡管不發(fā)達(dá)地區(qū)提供再好的條件，即使土地不要錢，只要投資者的比較收益仍然高于西部，他就不愿意“資本西進(jìn)”。

　　我并不認(rèn)為因此就應(yīng)該擋住勞動(dòng)力的流動(dòng)，當(dāng)然應(yīng)該繼續(xù)促進(jìn)勞動(dòng)力在市場的作用下繼續(xù)流動(dòng)——客觀上這是中國的國情使然。人們的其他調(diào)查也指出，四川、貴州等土地資源短缺的地方，每年有幾百個(gè)億的勞動(dòng)力的打工資金能夠回來穩(wěn)定農(nóng)村的戶營經(jīng)濟(jì)。

　　2、不同地區(qū)搞社保制度的利弊問題

　　現(xiàn)在討論自由遷徙，問題應(yīng)該與過去有很大的不同。首先還是地方政府的財(cái)政問題，地方政府財(cái)政收支不平衡還不止于稅制帶來的，更大的不公平還表現(xiàn)為：不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民必須為發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府貢獻(xiàn)自己得不到的社會(huì)保障開支。因?yàn)�，打工者的社保個(gè)人承擔(dān)部分在打工地已經(jīng)支付掉了，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府把那些獻(xiàn)出最好青春年華的農(nóng)村勞動(dòng)力的那部分社會(huì)保障支付占有了，用于支付本地人的社會(huì)保障開支了。當(dāng)然發(fā)達(dá)地區(qū)是愿意維持這樣的狀況以保證自己少支付公共開支，因此，在發(fā)達(dá)地區(qū)政府建立的社會(huì)保障專門賬戶，基本上是能夠做到收支平衡的。

　　而不發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是中西部地區(qū)的社會(huì)保障賬戶，肯定是建立不起來的，因?yàn)閯趧?dòng)力最好的年齡所支付的社會(huì)保障，其實(shí)已經(jīng)被發(fā)達(dá)地區(qū)所占有。勞動(dòng)力回家鄉(xiāng)時(shí)不能帶走已經(jīng)交納的社�；�，尤其是那些已喪失年齡優(yōu)勢的、老弱病殘的勞動(dòng)力回來以后造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)，必然由不發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)。

　　3、企業(yè)與政府的利益是一致的范文先生版權(quán)所有

　　所以我說，自由遷徙重新寫入憲法當(dāng)然會(huì)有阻力，阻力在哪兒，就是在發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)樽杂蛇w徙一旦寫入憲法，包括發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)，都應(yīng)該無條件執(zhí)行，而且應(yīng)該根據(jù)這個(gè)條款來修改中央和各地的相關(guān)政策。但是，如果我們承認(rèn)企業(yè)家是以利益最大化為第一目標(biāo)的所謂“理性經(jīng)濟(jì)人”，那他更愿意的就是現(xiàn)在的制度，因?yàn)檫@種制度會(huì)源源不斷地保證最好的勞動(dòng)力來讓他以最低的工資支付，一旦最好的勞動(dòng)力所支付的剩余價(jià)值被企業(yè)占有以后，就讓他們走人，然后還會(huì)再來一批新的最好勞動(dòng)力，所以發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)家恰恰是跟政府的利益高度一致的，他們恰恰不愿意讓這些勞工形成利益集團(tuán)。也許，發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)者可能形成某種形式的利益集團(tuán)，但那個(gè)集團(tuán)是否是主要的利益主體呢？當(dāng)然不是，因?yàn)樗⒉辉谡睦娣峙浞秶鷥?nèi)，有必要時(shí)政府也許會(huì)拿它抵擋一下。

　　可見，重要的不是宣布自由遷徙是一種憲法權(quán)力，要求任何地區(qū)的政府和利益集團(tuán)必須無條件接受；而是對現(xiàn)實(shí)問題的清楚把握和制度條件的理性改變。