我國現(xiàn)代行政強制執(zhí)行模式的構思

    行政強制執(zhí)行是國家行政機關的職權行為，是特定的國家行政機關和經法定授權或委托的組織，依法決定和程序對逾期不自動履行行政法規(guī)規(guī)定義務的行政相對人實行強制手段，以達到行政目的的具體行政行為。它具有行政性、強制性、合法性之特征。     一、現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式有缺陷     1、立法方面疏漏不宜操作。     根據(jù)《行政訴訟法》第66條的規(guī)定，我國確定了以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行強制執(zhí)行為例外的司法執(zhí)行模式。在這種執(zhí)行模式中，行政機關依法強制執(zhí)行后，出現(xiàn)執(zhí)行不能的情況，可否再申請人民法院執(zhí)行？對此，《行政訴訟法》和司法解釋未作出明確規(guī)定。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理�！钡�是如果行政機關對行政處理決定感到有利可圖的自己強制執(zhí)行，無利可圖的則申請執(zhí)行，這種做法在目前一些地方存在利益驅動、行政執(zhí)法不規(guī)范的情況下如何處理？如果沒有明確的規(guī)定，則給行政機關執(zhí)行權的隨意運用提供了方便之門。     2、司法權超越行政權。     法院屬于典型的法律適用機關，依法定程序適用法律對案件作出裁決乃是法院的首要任務，審判職能被看成是法院最核心甚至是唯一的職能，也是法院與政府最明顯的區(qū)別所在司法廳權有兩個本質特征——裁判性和被動性。即有糾紛才有司法，不告不理。而行政強制執(zhí)行是指公民、法人或者其他組織不履行行政機關依法所作行政處理決定中規(guī)定的義務，有關國家機關依法強制其履行義務或者達到與履行義務相同狀態(tài)的行為。其也具有兩個特征——義務性和主動性。因此，行政強制執(zhí)行從根本上看是屬于具體行政行為的范疇，是行政權的一種運用，但現(xiàn)在卻由人民法院來行使，這是司法權超越行政權一個典型表現(xiàn)。     3、法律資源的優(yōu)化配置不能實現(xiàn)。     在我國現(xiàn)行的司法執(zhí)行模式中，行政強制執(zhí)行有一個前提，即相對人既不復議，也不提起訴訟。如果對這種沒有任何疑義的行政處理決定再進行司法審查，這首先浪費了司法資源。再深層次分析，對已經設置的行政復議和行政訴訟這兩種法律制度也是浪費，人們誰還會去提起行政復議和行政訴訟？畢竟在強制執(zhí)行前還有法院審查這一關。實踐中這種司法操作手續(xù)的煩瑣，影響了行政效率。     4、法外現(xiàn)象影響社會效果。     人民法院實行審執(zhí)分離后，其他案件都按此進行了分工。由于行政庭受理的行政訴訟案件不多，為平衡各庭之間的工作負擔，有的法院不得不將行政案件和非訴行政案件交由行政庭來執(zhí)行。而行政庭面臨人員和財力緊缺的問題，行政庭自行執(zhí)行所有的案件已不可能。事實上，目前很多法院更多地依靠行政機關來實施。實踐中出現(xiàn)的這些法外現(xiàn)象，說明我國現(xiàn)行的強制執(zhí)行體制的確存在著制度上的欠缺。實際運行中，行政機關作出處理決定后，人民法強制執(zhí)行，盡管法官在執(zhí)行時要講法說理，但老百姓常常想到的是“官官相護”，其次感覺到是法院只不過是行政機關的工具，不利于樹立司法權威。另外，由于可以向人民法院申請強制執(zhí)行，或多或少的地造成一些行政機關依賴思想，在作出一些棘手的行政處理決定后，將執(zhí)行推給法院了之。     二、現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式的構思     要實現(xiàn)行政強制執(zhí)行的雙重價值取向——即提高行政效率和防止行政權的濫用，保障行政相對人的合法權益。我們必須把行政強制執(zhí)行權歸還行政機關，在這個前提下，構建新的行政強制執(zhí)行體系是解決問題的正確思路。筆者建議盡快制定《行政強制執(zhí)行法》，把行政強制執(zhí)行納入法治的軌道。該法應從以下方面入手。 （一） 關于實施強制執(zhí)行的基本原則     1、合法性原則：行政強制執(zhí)行必須依法進行，這是行政強制執(zhí)行最根本的原則，也是行政強制立法的基本目的。其內容包括行政強制執(zhí)行的主體、內容、方式、程序必須合法。國家行政機關在采取行政強制執(zhí)行措施時，如超越職權和濫用職權，或缺少法律依據(jù)和事實依據(jù)，或不遵守法定程序，均屬違法，該行政強制執(zhí)行行為應屬無效。行政相對人有權申請救濟，并應追究有關人員的法律責任。     2、合理性原則：行政強制執(zhí)行必須合法、公平、適當，以取得法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。這一原則包括執(zhí)行手段的從優(yōu)先原則、適度原則、人道主義原則以及社會整體利益優(yōu)先考慮原則等。     3、高效率原則：行政權的運用一般都要貫徹及時、效率原則，而行政強制執(zhí)行要使逾期不履行義務的相對人及時履行義務，更需體現(xiàn)高效率原則，否則就失去了行政強制執(zhí)行的意義。     4、教育與強制相結合原則。在實施行政強制執(zhí)行過程中，應貫徹首先是教育，然后是強制，強制中仍寓于教育的精神。行政機關在作出行政強制執(zhí)行決定前一般應先告誡當事人，盡可能促使其自動履行義務。     （二） 關于行政強制執(zhí)行的手段     根據(jù)我國國情，我國行政強制執(zhí)行手段可分為以下三種：      1、代履行。指義務人逾期不履行義務，該義務由他人代為履行能達到目的的，行政機關可以自己代為履行或由第三人代為履行，并向義務人征收代履行費用的行政強制執(zhí)行行為。一般認為，代履行費用可在執(zhí)行前或執(zhí)行后征收，義務人拒不繳納代履行費用的，可強制征收或劃撥。      2、繳納強制金。即義務兵人逾期不履行不能由他人替代的義務或特定物的給付義務，行政機關采取罰義務人繳納強制金的方法，促使其履行義務。義務人拒繳強制金的，也可依法強制征收或劃撥。      3、直接強制執(zhí)行。這是行政在無法使用間接強制執(zhí)行達到使負有行政義務的行政相對人履行義務的目的，或在遇有緊急情況時，對行政相對人的人身或財產加以適當實力強制，使其履行義務或取消危險和危害社會行為狀態(tài)的嚴厲的行政行為。直接強制執(zhí)行可分為對行政相對人的人身強制、行為強制、財產強制等內容。     （三） 關于行政強制執(zhí)行的程序     筆者認為“行政強制執(zhí)行法”的條文應側重于程序規(guī)定，以彌補和完善我國過去法律、法規(guī)中有關行政強制執(zhí)行規(guī)定在這方面的不足。行政強制執(zhí)行的程序大致可分為以下幾個步驟：      1、依法行政處理決定，預先告誡相對人限期履行義務，為義務人提供最后機會。      2、作出行政強制執(zhí)行決定，發(fā)出行政強制執(zhí)行通知書。執(zhí)行決定內容包括義務人應當履行的義務，采取行政強制執(zhí)行的事實依據(jù)和法律依據(jù)、執(zhí)行的機關、時間、方法、程序、申請復議或提起訴訟的途徑等。      3、執(zhí)行實施。如果義務人在限期內仍不自動履行，行政機關就要依據(jù)行政強制決定采取具體強制措施。其與民事強制執(zhí)行基本相同。     （四） 其他幾個應注意的問題     筆者認為，新的“行政強制執(zhí)行法”應注意：1、擴大行政強制執(zhí)行的范圍；2、擴大行政機關的行政執(zhí)行權；3、擴大和加強司法審查權；4、應規(guī)定行政強制執(zhí)行的時效；5、設置和健全行政執(zhí)行機構。

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