鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的研究

　　最近，我深入到**縣，對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行了一次專題調(diào)研�？偟母杏X(jué)，當(dāng)前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢(shì)越來(lái)越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問(wèn)題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，由來(lái)已久。其主要表現(xiàn)是：債務(wù)包袱沉重，財(cái)源稅源短缺，政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負(fù)債達(dá)13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級(jí)3.68億元。40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債總額超過(guò)1億元的1個(gè)，4000萬(wàn)元以上的6個(gè)，2000—4000萬(wàn)元的10個(gè)，1000—2000萬(wàn)元的14個(gè)，1000萬(wàn)元以下的9個(gè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源進(jìn)一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，靠挪借資金和欠帳維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題不是常德特有的問(wèn)題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問(wèn)題，而是全國(guó)農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問(wèn)題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問(wèn)題和矛盾長(zhǎng)期積累形成的。一是有限的財(cái)權(quán)與無(wú)限的事權(quán)之間的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)在事權(quán)上是無(wú)限的，而與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍不景氣的情況下，縣級(jí)政府“�？h緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要承擔(dān)一個(gè)完善的政府職能，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與龐大的上層建筑長(zhǎng)期形成強(qiáng)大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問(wèn)題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際上是沒(méi)有彈性的，這主要是因?yàn)�，上�?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績(jī)”論英雄，以考核論升降的用人機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達(dá)標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費(fèi)收取等各項(xiàng)任務(wù)都是硬指標(biāo)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人必須想方設(shè)法完成這些硬指標(biāo)，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績(jī)工程，造成浪費(fèi)嚴(yán)重、勞民傷財(cái)，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，干部的利益得不到保障，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護(hù)農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭(zhēng)利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負(fù)案件、干群關(guān)系惡化等非正�，F(xiàn)象。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的本質(zhì)是體制問(wèn)題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來(lái)越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)力衰竭、包袱沉重、運(yùn)轉(zhuǎn)艱難等突出問(wèn)題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)，就是職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率問(wèn)題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機(jī)構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機(jī)構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細(xì)化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。當(dāng)前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應(yīng)遵循四條原則：一是標(biāo)本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該立足治本，標(biāo)本兼治。治標(biāo)就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的問(wèn)題從政策上進(jìn)行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進(jìn)行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問(wèn)題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯(cuò)位造成的，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)該從職能上著手，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財(cái)政體制的確定等各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不宜強(qiáng)求整齊劃一的單一模式，要注重實(shí)效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體

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