用人單位勞動規(guī)章制度的立法初探

　　章制度的含義原來是十分寬泛的，但當它與用人單位相聯(lián)系時，則是一個專門的勞動法律術語。它是指用人單位為加強勞動管理，在本單位實施的保障勞動者依法享有勞動權利和履行勞動義務的行為準則。這種行為準則對單位的全體人員都具有約束力。我國《勞動法》第4條：“用人單位應當依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務�！彪m然勞動法有此規(guī)定，但從現(xiàn)實的具體實踐中，我們發(fā)現(xiàn)用人單位勞動規(guī)章規(guī)則日益成為影響勞動法實施的重要因素之一。

　　一、立法背景剖析

　　1、法律缺陷。早在1954年，我國法律就涉及到用人單位勞動規(guī)章制度。1954年，政務院發(fā)布了《國營企業(yè)內(nèi)部勞動規(guī)則綱要》，然而，由于時代的局限性，該綱要僅限于“全民所有制企業(yè)”。目前，該規(guī)定已經(jīng)失效。1982年和1986年，國務院分別發(fā)布了《企業(yè)職工獎懲條例》和《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》，直至今日，這兩個行政法規(guī)仍然有效。但是這兩個法規(guī)的有些內(nèi)容已經(jīng)無法適應經(jīng)濟發(fā)展帶來的新情況。更何況，這兩個法規(guī)的適用范圍僅限于“全民所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)”和“國營企業(yè)” 的全體職工。1995年，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）作為高層次的法律，共有三個條文涉及到用人單位勞動規(guī)章制度。該法第4條：“用人單位應當依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務�！痹摲ǖ�25條第（二）項將勞動者嚴重違反勞動紀律或用人單位的規(guī)章制度作為用人單位可以隨時解除勞動合同的法定情形之一。該法第89條規(guī)定：“用人單位制定的勞動規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，由勞動行政部門給予警告責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。”這三個條文明確了制定勞動規(guī)章制度既是用人單位的權利，又是用人單位的義務，并規(guī)范了用人單位違法履行此項義務或行使該項權利的法律后果。接著，在《關于貫徹執(zhí)行<勞動法>若干問題的意見》的第87條，明確了《勞動法》第25條第（三）項中的“重大損害”應由企業(yè)內(nèi)部規(guī)章來規(guī)定。雖然這些規(guī)定都具有較高的法律效力，但是過于原則化，抽象化。而且關于勞動規(guī)章制度的內(nèi)容，程序，效力等均未涉及，這給實踐操作帶來彈性的同時，也增加了實際操作的難度，甚至給某些用人單位提供了規(guī)避法律的機會。1997年，勞動部頒發(fā)了勞部發(fā)（1997）338號文件，它規(guī)定了勞動規(guī)章制度應包含勞動合同管理、工資管理、社會保險、福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理等七項內(nèi)容，而且要求勞動行政部門從內(nèi)容和程序兩方面對其進行審查，符合規(guī)定的，才予以備案。可以說，勞部發(fā)（1997）338號文件使用人單位勞動規(guī)章制度從抽象到具體邁進了一步。但是它畢竟只是由部門頒發(fā)一個規(guī)范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。

　　2、現(xiàn)實缺陷。雖然《勞動法》第4條和勞部發(fā)（1997）338號文件均規(guī)定用人單位應該制定勞動規(guī)章制度，但實際上，一些用人單位并沒有制定勞動規(guī)章制度，另有一些用人單位不按程序制定勞動規(guī)章制度，或者是勞動規(guī)章的內(nèi)容違反勞動法律法規(guī)，片面強調(diào)了勞動者的義務，因而造成了許多的勞動糾紛，嚴重影響了勞動關系的和諧和穩(wěn)定。近幾年就曾發(fā)生了一些因廠規(guī)廠紀內(nèi)容違法而引發(fā)的爭議，有的地方還形象地稱之為企業(yè)中的“病灶”。（1）這是企業(yè)方面存在的弊端。另外，由于理論界對用人勞動單位規(guī)章制度的探討較少，這也在一定程度上影響了勞動執(zhí)法部門在勞動執(zhí)法過程中對用人單位勞動規(guī)章制度的性質(zhì)認識不清，混淆規(guī)章制度與勞動紀律之間的界限，從而使具體的執(zhí)法上有了一定的偏差。

　　法律的不完善和現(xiàn)實的缺陷使我國必須將用人單位勞動規(guī)章制度的立法提到議程上。另外，由于我國已經(jīng)全面實行勞動合同制，隨著締約和履約大量產(chǎn)生，不斷重復，而成為用工的例行事項時，無論是用人單位還是勞動者均有簡化締約程序的要求。如果能夠?qū)⒂萌藛挝粍趧右?guī)章制度中涉及勞動者權利和義務的內(nèi)容直接納進勞動合同中，那么，就可以降低交易費用，減少訂約和履約的成本，從而有利于增進效率。當然這樣實行的前提是用人單位勞動規(guī)章制度的內(nèi)容和程序都必須合法，這就需要制定一部專門關于用人勞動單位規(guī)章制度的法律。

　　二、用人單位規(guī)章制度的內(nèi)容

　　凡是在勞動法典中對用人單位勞動規(guī)章制度做出明確規(guī)定的國家，大多同時從立法上對勞動規(guī)章制度應包含的事項作列舉式的規(guī)定。如《日本勞動標準法》第九章對雇用規(guī)則作了明確規(guī)定，其中第89條對應包含的事項進行了列舉，包括工作時間，工資制度，退職，津貼及分紅和最低工資事項，工人負擔，安全衛(wèi)生，職業(yè)訓練，事故及非因工負傷和疾病的救濟，懲罰及其他工十個方面的內(nèi)容。（2）我國臺灣地區(qū)的《勞動基準法》也規(guī)定了類似的內(nèi)容，同時增加了福利措施和牢固雙方溝通意見，加強合作的方法這兩項的內(nèi)容�？梢姡�用人單位的勞動規(guī)章制度包含的事項十分廣泛，幾乎涉及了勞動法律關系內(nèi)容的各個方面和勞動關系運行的各個主要環(huán)節(jié)。為了指導用人單位合法、全面和完整地確定勞動規(guī)章制度的內(nèi)容，有的國家還授權特定機關制定勞動規(guī)章制度的范本。例如《巴林勞工法》規(guī)定，“勞工和社會事務部可以通過命令頒布適合工作性質(zhì)的紀律規(guī)定的范本，作為雇主制定他們自己的規(guī)則的指導�！保�3）

　　我國目前尚無專門關于用人單位勞動規(guī)章制度的法律。但勞部發(fā)[1997]338號文件明文規(guī)定勞動規(guī)章制度的內(nèi)容主要包括勞動合同管理、工資管理、社會保險、福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理。這是屬于列舉式的規(guī)定。鑒于我國目前用人單位在制定勞動規(guī)章制度內(nèi)容的隨意性的情況，將來我國立法對內(nèi)部勞動規(guī)則應不至于列舉規(guī)定其應包含的事項，還應進一步對某些重要事項規(guī)定如何確定其內(nèi)容或直接規(guī)定其內(nèi)容的規(guī)則。其中較多的是關于勞動組織、勞動紀律、工時工資等方面的規(guī)定。立法規(guī)定用人單位勞動規(guī)章制度的法定內(nèi)容外，還應考慮到各個用人單位及勞動者的現(xiàn)實狀況和差異性，賦予用人單位一定的自主權，允許其在法定內(nèi)容外制定一系列的與差異性緊密相關的非法定內(nèi)容，譬如員工選聘依據(jù)、考核標準、晉升條件、工資分級等。當然，這些非法定內(nèi)容不得與法律法規(guī)相沖突，比如，工資分級中的最低一級的水平不得低于當?shù)氐钠骄�收入水平。具體操作中一定要把握這樣一個出發(fā)點-無論法定內(nèi)容還是非法定內(nèi)容，其目的都是為了保障勞動者能更好地行使勞動權利和履行勞動義務。

　　有學者認為，勞動規(guī)章制度應就日常的工作管理做出規(guī)定，而不能對勞動合同已經(jīng)確定的事項予以規(guī)定。筆者以為，用人單位勞動規(guī)章制度的內(nèi)容可以與集體合同、勞動合同的內(nèi)容重疊。如果是新開辦的用人單位，其制定的內(nèi)容合法的勞動規(guī)章制度，在征得勞動者同意后，可將其一部分內(nèi)容納進集體合同和勞動合同中，這樣有利于簡化締約手續(xù)，提高效率。如果是已經(jīng)簽訂集體合同、勞動合同的用人單位，還沒有制定勞動規(guī)章制度或已制定的勞動規(guī)章制度與法律精神不符合，則可以考慮在制定或修改勞動規(guī)章制度后將集體合同和勞動合同的某些內(nèi)容納入其中，這樣，可以是勞動規(guī)章制度更多地體現(xiàn)廣大員工的意志。

　　三、制定用人單位勞動規(guī)章制度的程序

　　程序是正義的保障。將

來我國立法對用人單位規(guī)章制度的法定化程序應包括以下三個環(huán)節(jié)：

　　1、職工參與�，F(xiàn)代企業(yè)是以民主管理為基礎的，它強調(diào)全員管理，充分調(diào)動廣大職工的積極性，從而提高內(nèi)部管理水平，增強企業(yè)經(jīng)營決策的準確性和透明度。而且，勞動規(guī)章制度只有在吸收和體現(xiàn)職工一方的意志，或者得到職工的認同的情況下，才能確保很好地實施。于是，有學者提出：我國立法應當規(guī)定，用人單位制定勞動規(guī)章制度的程序之一是必須經(jīng)過職工代表大會的審議通過。這種觀點的依據(jù)就是我國《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第52條和《法國勞動法典》、《日本勞動標準法》都有此方面的規(guī)定。筆者對此不予贊同。職工參與并不能否定用人單位制定勞動規(guī)章制度的單方主體性（其實，這點也是勞動規(guī)章制度與集體合同的區(qū)別之一）。職工代表大會的通過不能作為勞動規(guī)章制度生效的條件，因為職工代表大會僅存在于全民所有制企業(yè)，而以所有制作為劃分企業(yè)性質(zhì)的傳統(tǒng)做法終將會被歷史拋棄。目前在我國方興未艾的是公司制。我國《公司法》只對國有股參股的公司要求有職工代表大會和職工股東、監(jiān)事，而對非國有股參股的公司，卻沒有涉及職工代表大會的只言片語，只是規(guī)定股東會才是公司的最高權力機構。所以我國將來立法應規(guī)定用人單位制定勞動規(guī)章制度必須聽取職工的意見（具體的程序方法可以授權用人單位自行決定并由勞動行政部門予以一定的監(jiān)督），但絕不能將職代會的通過作為生效要件，否則，大量的“公司”將無法制定勞動規(guī)章制度。

　　2、報送備案。用人單位勞動規(guī)章制度的內(nèi)容體現(xiàn)了國家法律法規(guī)、勞動政策的執(zhí)行，因此各國立法都將勞動規(guī)章制度的制定至于國家的監(jiān)督之下。日本、法國和我國的臺灣地區(qū)均有這方面的規(guī)定。在我國，因為不能將職工代表大會的通過作為用人單位勞動規(guī)章制度的生效要件，于是，報送備案就顯得更為重要。報送備案的環(huán)節(jié)能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決用人單位在制定勞動規(guī)章制度過程中可能存在的問題，預防違法行為的發(fā)生，以此保障勞動規(guī)章制度內(nèi)容的合法性，保護全體職工的利益。勞部發(fā)[1997]338號文件規(guī)定，勞動行政部門……要檢查……用人單位制定規(guī)章制度的情況，并督促其按時報送備案；對制定的規(guī)章制度違反勞動法律法規(guī)，不按規(guī)定期限報送備案的，應依法給予行政處分。同時還規(guī)定勞動行政部門對用人單位規(guī)章制度備案審查的內(nèi)容主要是：勞動規(guī)章制度的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定；制定勞動規(guī)章制度的程序是否符合有關規(guī)定。若發(fā)現(xiàn)用人單位的勞動規(guī)章制度內(nèi)容違反法律法規(guī)規(guī)定的，應責令限期改正。我國將來制定用人單位勞動規(guī)章制度的法律對這些內(nèi)容可以予以考慮。

　　3、正式公布。用人單位規(guī)章制度的適用對象是本單位的全體職工和本單位行政的各個部分，所以它必須為單位的所有成員所知悉�！度毡緞趧踊鶞史ā芬�(guī)定，工作規(guī)則必須張貼在各車間部門及食堂、休息室等明顯的位置，以保證有關人員認真執(zhí)行，互相監(jiān)督。（4）《法國勞動法典》規(guī)定，雇用規(guī)則應于完成了公布等手續(xù)兩周之后實施。目前，在我國的一些企業(yè)中，僅將勞動規(guī)章制度寫在員工手冊里就作為正式公布，這是不妥當?shù)�，此種方式僅是將勞動規(guī)章制度的內(nèi)容為員工知曉，而不是對勞動規(guī)章制度的正式公布。我國立法應當要求勞動規(guī)章制度必須由用人單位以經(jīng)其法定代表人簽署和加蓋公章的正式文件公布。而且，也可以借鑒法國的規(guī)定，即從公布之日起經(jīng)過兩周才能在本單位范圍內(nèi)生效。這是為了讓單位所有成員有學習勞動規(guī)章制度的過程。

　　四、用人單位勞動規(guī)章制度的效力

　　關于用人單位勞動規(guī)章制度的效力，有人主張無效說。其理由是勞動規(guī)章制度是用人單位單方制定的，職工事后才知道，因而不屬于勞動契約，不能約束職工。但是，目前的通說是承認勞動規(guī)章制度的有效性的，并認為其效力來自于法律的約束。筆者采納通說的觀點。我國《憲法》規(guī)定，遵守勞動紀律是公民的一項義務�！秳趧臃ā芬�(guī)定，用人單位應當依法建立和完善規(guī)章制度，勞動者應當遵守勞動紀律�？梢�，勞動規(guī)章制度是法律法規(guī)的延伸和具體，是實現(xiàn)勞動過程的自治規(guī)范，它對單位的全體成員均具有約束力。

　　關于勞動規(guī)章制度和集體合同、勞動合同的效力沖突問題，許多學者贊同勞動規(guī)章制度的效力低于集體合同，集體合同的效力低于勞動合同。 這固然有一定的道理，因為勞動規(guī)章制度僅是用人單位單方面制定的，而集體合同和勞動合同分別體現(xiàn)了勞動者的群體意愿和個體意愿，是勞動者真實意志的表達。不過，也有不同的聲音。筆者淺見，當用人單位勞動規(guī)章制度與集體合同、勞動合同的內(nèi)容出現(xiàn)沖突時，應本著標準上“就高不就低”的原則，以最大限度體現(xiàn)勞動者利益為出發(fā)點，并考慮合同訂立時間的先后等因素加以解決，而不能盲目的將勞動規(guī)章制度、集體合同和勞動合同的效力予以簡單的排序。這個問題的解決還關系到用人單位勞動規(guī)章制度在勞動爭議案件中的適用。只有用人單位制定的勞動規(guī)章制度的內(nèi)容和程序合法，并且，與已經(jīng)簽訂的集體合同、勞動合同相比而言，它更加能夠體現(xiàn)勞動者的權益時，在勞動爭議案件中，才能考慮適用之。

　　申言之，鑒于我國的具體國情，我國應該加快用人單位勞動規(guī)章制度的立法步伐。一方面，使當前立法關于勞動規(guī)章制度的抵觸性規(guī)定得以解決，另一方面，也可以規(guī)范用人單位的行為，保障勞動者更好地行使勞動權利和履行勞動義務。

　　注釋：

　�。�1）石美瑕：《對我國企業(yè)內(nèi)部勞動規(guī)則立法的幾點初步建議》，載《中國勞動》1999年第7期。

　　（2）肖海龍：《用人單位勞動規(guī)章制度及其立法模式探討》，載《河南省政法管理干部學院學報》，1999年第4期。

　�。�3） 王全興著：《勞動法》，第223頁，法律出版社1997年版。

　�。�4） 袁鐵錚：《日本企業(yè)內(nèi)部的勞動力管理》，載《中國勞動科學》，1999年第6期。

　�。�5） 《1999年中國法律年鑒》，第925頁。

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