國民待遇原則下農(nóng)民合法權益保障問題研究
——從一起地下水資源糾紛引發(fā)的命案說起曹培忠①，周艷波
（山東農(nóng)業(yè)大學文法學院，山東 泰安 271000）
[摘要] 國民待遇原則作為不歧視原則的一個重要方面，在自由貿(mào)易條件下，國民內(nèi)部一律平等，不能因差別有所歧視�；趪翊鲈瓌t，為充分保障農(nóng)民權益，以國民待遇為基礎的WTO法律體系不僅要求政府職能徹底轉(zhuǎn)變，而且農(nóng)民的利益應加強保護。中國加入以國民待遇為基礎原則的WTO或許是一次機會，在推動保障農(nóng)民權益方面，給農(nóng)民兄弟一次歷史機遇。
[關鍵詞] 國民待遇 權益保障 農(nóng)民
The Researching on the Peasants' Legal Rights
Protection under the National Treaty
_____From Taking about the Case Criminal of the underground Water dispute
Cao Peizhong，Zhou Yanbo
(School of Literature and Laws, Shandong Agricultural University,Shandong,Taian,271000,China )
Abstract: the principle of the National Treatment, as an important aspect of the principle of the non-discrimination, under the free trade condition, all are equal and exist no discrimination. Basing on the principle of the National Treatment, to protect the peasants' legal rights, WTO that is base on the principle of the National Treatment both requires the government to transfer the administrative function and shall protect strongly the peasants' legal rights. China's accession to the WTO to be base on the principle of the National Treatment maybe is lucky for peasants to protect the peasants' legal rights.
Key words: National Treatment protect the legal rights peasant
謹以此文獻給在市場條件下付出極大代價，質(zhì)樸純善的農(nóng)民兄弟。同時也殷切希望，他們的權益切實得到保障，國民待遇規(guī)則徹底改變他們的命運，讓他們享有市場條件下應有的權利。
—————筆者獨白
一， 引言
2000年初夏，地處山東中部的某縣，由于政府強行調(diào)配地下水資源，“棄卒保車”，政府在未做好當?shù)剞r(nóng)民思想工作的情況下，調(diào)配地下水資源引發(fā)政府和農(nóng)民之間發(fā)生摩擦，農(nóng)民自發(fā)地非法聚集，發(fā)生了一起震驚當?shù)孛襟w的命案，當?shù)毓哺删凰酪粋�，警車被砸，造成了嚴重地后果。最后，肇事者受到了法律的懲處�?br />反思這一起本不該發(fā)生的命案，除了農(nóng)民兄弟的質(zhì)樸無知之外，另一個重要原因就是在市場經(jīng)濟條件，尤其WTO條件如何維護農(nóng)民的合法權益問題，國民待遇原則是否適應于中國最廣泛的社會主體——九億農(nóng)民，在市場經(jīng)濟條件下，政府如何依法行政，如何分配地下水資源權益問題。
本文試從WTO的基本原則的生產(chǎn)背景及基本原則和農(nóng)民利益的保障關系，政府依法行政等方面闡述：國民待遇原則不僅適應農(nóng)民主體，而且應當加強。因為中國的問題就是農(nóng)民問題，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的基礎地位問題成為歷代統(tǒng)治者的共識。在當今條件努力學習江澤民“三個代表”積極發(fā)展社會生產(chǎn)力的前提條件下，切實維護農(nóng)民利益和合法權益，不僅關系到國家的長治久安，而且關系到國家的改革開放和社會的穩(wěn)定。因此，應加強農(nóng)民權益維護和研究問題。①
筆者曾被公派澳洲學習國外先進法律文化，已學成回國。留澳期間曾考察過外國農(nóng)業(yè)結構及社會權益保障等社會問題。本文力求拋磚引玉，引起社會對農(nóng)民問題的再認識。若是這樣，出身于農(nóng)家的我，也就十分滿足了。由于筆者才學疏淺，請同志批評賜教，將不盡感謝。
二，WTO國民待遇原則概述
1995年1月1日正式生效的世界貿(mào)易組織（WTO）可以追溯到1946年2月聯(lián)合國經(jīng)社理事會召開的第一次會議。當時中國應邀參加會議，之后達成妥協(xié)協(xié)議，形成了關稅貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Tariff and Trade, GATT）。①在長達50年的歷史進程中，GATT作為經(jīng)濟聯(lián)合國在推動自由貿(mào)易、減低關稅、協(xié)調(diào)各國經(jīng)濟立場政策方面起到重要作用。到目前為止，包括中國在內(nèi)的140多個國家申請加入了WTO，其中所涉及的貿(mào)易額占世界貿(mào)易的90%以上。②
中國政府作為當時的原始締約國簽署了協(xié)議，由于國民黨政府及國際政治的原因，中國政府在幾十年的時間未能恢復應有的地位和享有應有的權利。③直到1987年，以鄧小平為代表的第二代領導人審時度勢，及時地提出了復關入世申請，④歷經(jīng)十五年，一波三折，終于在2001年月12日份正式成為WTO成員國。
從此，中國受到WTO規(guī)則的約束并享有相應的權利。在WTO的法律體系中，有一系列的規(guī)則和專項協(xié)議分別涉及農(nóng)業(yè)問題及貿(mào)易問題，其中最著名的便是國民待遇原則(National Treatment NT)。⑤
國民待遇原則作為不歧視原則（principle of Non-discrimination ）的一個重要方面，是指世貿(mào)組織成員的商品或者服務進入一個領域后，也享有與該國的商品 服務相同的待遇。通俗地講，在自由貿(mào)易市場條件下，國民內(nèi)部一律平等，不能因差別有所歧視。實質(zhì)上國民待遇原則是一種不歧視原則（注：這一原則在西方的法律制度中早有體現(xiàn)，已成為民法的重要的基礎性法制原則�；谶@一原則的普通性，國民待遇原則作為不歧視原則（principle of Non-discrimination ）的一個重要方面已被詳細具體化到知識產(chǎn)業(yè)協(xié)議及其他專項協(xié)議。）
因此，基于國民待遇原則，為充分保障農(nóng)副產(chǎn)品流通及商品化，回歸貿(mào)易自由化主流，除了授權WTO成員國合法地保護農(nóng)村商品貿(mào)易外，允許政府對此進行干擾外，農(nóng)村產(chǎn)品生產(chǎn)，流通及商品化和工業(yè)產(chǎn)品一樣受WTO規(guī)則的約束，農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)者享有相應的權利。①
由于政府對農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，流通及商品化進行干擾導致權利地過分濫用，即使發(fā)達國家也對本國農(nóng)業(yè)關愛尤加，如美國最近簽署法案，加大對農(nóng)業(yè)的補給投入。為此，WTO的烏
拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》根據(jù)這一協(xié)議，在建立自由貿(mào)易體制方面，力求達到以下要求：第一，推進市場準入，維護公平競爭；第二，在合理保護的前提下，進行非歧視保護；為此保證農(nóng)民的利益，政府在農(nóng)民收入提高方面可以進行綠色補給，推進農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，流通及商品化。
綜上所述，WTO的國民待遇原則和WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議適合于所有成員國，在保障農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益（國外是農(nóng)場主和勞動者，我國是農(nóng)民。筆者注），維護農(nóng)副產(chǎn)品的自由流通方面，要求政府一視同仁，并且在合理的限度內(nèi)，進行特殊保障。②
三，入世條件下，我國農(nóng)民利益的保障問題
加入WTO將對中國生產(chǎn)積極深遠地影響，③帶來機遇的同時，也帶來一些挑戰(zhàn)是尤其出口環(huán)境的自由，農(nóng)民的農(nóng)副產(chǎn)品進入流通市場更加暢通，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整及成本投入更加多樣化，我國農(nóng)民利益的保障問題更加突出。
第一，農(nóng)副產(chǎn)品的自由流通，影響我國農(nóng)民的生產(chǎn)方式，在保護條件和措施不利的條件下，中國涉農(nóng)產(chǎn)品往往遭受限制和壁壘，使得農(nóng)民利益受到傷害。在此條件下，政府職能部門不僅僅是領導者，收取一定的費用，而且是農(nóng)民權益的最積極的保護者。
第二，自由貿(mào)易環(huán)境下，市場資源的配置不僅要按照行政意志和管制模式行進運作，而且政府要依法行政。①
誠如文中所述案件，水資源的利用問題，如果當時的政府部門嚴格按照法律程序辦事，適當照顧農(nóng)民利益，合理分配資源，具有幾千年文化底蘊的中華文明，足以讓質(zhì)樸善良的農(nóng)民兄弟顧全大局，做出犧牲讓步。②試想當年的解放戰(zhàn)爭，農(nóng)民兄弟寧可將生命獻出，保護一個受傷戰(zhàn)士的生命，今天何況淌出一點“天上下的雨水”？這種巨大的反差，難道不是讓當政者深思嗎？
筆者自2002年被公派澳洲留學，親眼目睹了外國農(nóng)民（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者）的優(yōu)越的生存條件和優(yōu)厚的待遇，相對于我國農(nóng)民的權益保障而言，足以讓我們自嘆弗如！
外國的農(nóng)民首先是一個公民，享有公民條件下的一切福利和其他職業(yè)群體一樣的權利，然后才是一個從事農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，經(jīng)營的市場主體。在依法經(jīng)營和納稅的前提下，權益受到充分地保障及禮遇。筆者曾參觀過一個農(nóng)場（學校附近，奶農(nóng)定時下班，汽車洋房，看不出任何的職業(yè)差別。筆者注）。
審視當前農(nóng)民權益的保障問題，雖然在歷屆政府努力下，農(nóng)民權益保障成果顯著，制定了許多涉農(nóng)法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)法》及《水資源法》，依法保護農(nóng)民權益。但是由于特殊的原因，有法不依和侵權現(xiàn)象還時有發(fā)生。例如，農(nóng)民種植經(jīng)營權問題，稅費征繳問題，承包合同形成的權利義務關系明顯地不對等。一方面，政府經(jīng)常毀約，征地修路毀田，傷害農(nóng)民利益的事時有發(fā)生，任意運用行政手段強迫農(nóng)民超越市場主體權利義務范圍增加負擔；另一方面，行政部門然而借口結構調(diào)整，不顧農(nóng)民利益，強行推廣種植某一作物的現(xiàn)象，不僅極大地傷害農(nóng)民利益，而且造成大量資源的浪費。依據(jù)土地法規(guī)定，農(nóng)民享有自主經(jīng)營權、種植權，這本是市場主體應有的權利。
四，以國民待遇為基礎的WTO法律體系不僅要求政府職能徹底轉(zhuǎn)變，而且農(nóng)民的利益應加強保護
農(nóng)民作為民商事主體的法律地位及相關立法保護問題一直困惑著立法者。由于歷史原因，我國農(nóng)民從事種植、養(yǎng)植一直被認為是解決就業(yè)的唯一方式。在我國的法律體系中，我國僅《民法通則》我國公民個人對個體工商戶做過一系列描述，權利粗 又難以操作，而在相關的農(nóng)業(yè)法規(guī)中又往往從行政法的角度規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營及其他方面的公權，而相對于我國九億農(nóng)民，卻沒有一個專門的法律來調(diào)整。因此，從中國入世，在產(chǎn)品自由進入流動市場，農(nóng)民作為商事主體（類似于外國的農(nóng)場主）不能不說是立法生態(tài)化上的缺陷，就像我國法律體系中沒有完善的民法典一樣。
因此，隨著立法深入及細致，農(nóng)民依法經(jīng)營農(nóng)業(yè)問題也被寫進相應的法律法規(guī)。
中國農(nóng)民為革命建設和歷史發(fā)展做出了歷史性貢獻，無論是戰(zhàn)爭年代，還是和平建設時期，農(nóng)民付出足以鑄造豐碑①。建國以來，農(nóng)民低收入低保障，以犧牲自己利益甚至子孫的利益為代價，構建我國現(xiàn)代化工業(yè)體系過程中，為社會積累了大量的財富，然而直到今天仍然完全沒有解決農(nóng)民福利和權利保障基本問題。
中國加入以國民待遇為基礎原則的WTO或許是一次機會，在推動保障農(nóng)民權益方面，給農(nóng)民兄弟一次歷史機遇！
首先，在市場條件下，農(nóng)民權益不僅不能被歧視，而且他們的勞動果實--農(nóng)副產(chǎn)品和物權，作為商品依法自由流通，而不是被限制或者被征用；
其次，政府將在WTO條件和規(guī)則中，徹底轉(zhuǎn)化職能：
為適應中國和世界貿(mào)易組織正式簽約中國加入世貿(mào)組織議定書和在相關法律文件中關于中國政府承諾，新一屆政府機構撤并是政府行政職能和行政管理體制的必然選擇。入世條件下政府行政職能最優(yōu)化模式應是新型的行政管理體制，即“小政府、府、大社會"。政府行政職能和行政管理體制的基本線條，是形成一個自主、自治、自我管理的寬松的政治環(huán)境。這種政府行政職能的轉(zhuǎn)化應按照改組政府的結構和權力符合WTO的多邊貿(mào)易機制，加強行政法規(guī)調(diào)控，增加透明度，完全符合《WTO協(xié)定》，政府應淡化對市場的干擾職能，統(tǒng)一實施貿(mào)易制度 ，發(fā)揮市場調(diào)控職能的方向進行。
四、結語
農(nóng)民權益保障問題，涉及國家長治久安和社會穩(wěn)定大局。 綜觀歷史，中國歷次社會變革，都和農(nóng)民階級有關系。他們才是推動社會進步的主力軍。然而，目前形勢尤其是一些地區(qū)的農(nóng)民權益受保障問題令人擔憂。誠如前述案例，假如政府機關做好農(nóng)民的思想工作，根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟法觀念合理調(diào)配市場資源，正確處理農(nóng)民集體權益和其他公民所有制的關系。這一起地下水資源糾紛引發(fā)的命案也許可以避免。
[參考文獻]
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o peizhong,the principle of the WTO and Affection For China.[D]. Canberra, 2002 (unpublished at present)
[收稿日期]2003-5-12
① [作者簡介] 曹培忠(1965-),男,山東農(nóng)業(yè)大學副教授,澳大利亞英聯(lián)邦國際經(jīng)濟法碩士Cth Aus.LLM。主要研究方向：WTO及歐盟法。
① "建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和管理水平是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和主要標志。整體上，我國農(nóng)業(yè)正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)必須由數(shù)量型向數(shù)量與質(zhì)量并重型轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理必須由偏重數(shù)量向更加注重質(zhì)量安全管理轉(zhuǎn)變。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高過程就是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，全面推進農(nóng)業(yè)標準化建設，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程管理，是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，提高農(nóng)業(yè)綜合素質(zhì)和效益，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要手段，是加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。" 參見江澤民同志在十六大報告第四部分。
①劉筍，《國際貿(mào)易法》，中國法制出版社，2000年5月，第1版，第313-314頁。
② The Multilateral System: 50 years of Achievement -Introduction (Accessed in November 2001).
③關貿(mào)總協(xié)定認為：中國非是關貿(mào)總協(xié)定締約國，因為1950年3月臺灣當局非法宣布退出關貿(mào)總協(xié)定而消失。應當先談減讓。參見《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結果最后文件》第五條。筆者認為：中國關貿(mào)總協(xié)定23個原始締約國地位并不因為1950年3月臺灣當局非法宣布退出關貿(mào)總協(xié)定而消失。
④ 1987年2月，中國政府向關貿(mào)總協(xié)定提交“中國對外貿(mào)易制度備忘錄”是一標志性文件。參見劉筍，《國際貿(mào)易法》，中國法制出版社，2000年5月，第1版，第314頁。
⑤ See General Agreement on Tariff and Trade (GATT) art 3.
① See the WTO Officer Document -agriculture agreement (Accessed in November 2001).
② See the WTO Officer Document -agriculture agreement (Accessed in November 2001).
③這是我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）剛好半年時海關總署發(fā)布的外貿(mào)統(tǒng)計數(shù)據(jù)：今年前五月我國外貿(mào)進出口總值累計達2215.5億美元，比去年同期增長12.1％；其中，出口1159.9億美元，增長13.2％；累計實現(xiàn)貿(mào)易順差104.3億美元，比今年前四月的累計貿(mào)易順差82.4億美元增長了26.6％。如果從去年12月算起，那么在六個月內(nèi)實現(xiàn)的累計貿(mào)易順差達125.4億美元。這些持續(xù)增長的數(shù)據(jù)都在向世界發(fā)出積極的信息：我們加入世貿(mào)組織所期望的更大程度地開放、合作與自由貿(mào)易以及更好地融入全球經(jīng)濟正在獲得回報。
①近年來，中國政府正在按照加入WTO所作的承諾，清理現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政策；以放松或取消市場準入限制為重點，營造國內(nèi)各類合法經(jīng)濟主體公平競爭的環(huán)境；清理并大幅度減少政府行政性審批；按照建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的國內(nèi)市場的要求，大力整頓市場秩序；以國有大企業(yè)改制為重點，加快國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整的步伐。
② 根據(jù)《水法》的有關規(guī)定，水資源屬于全民所有，集體土地自然匯聚的水資源屬于農(nóng)村集體所有，村民委員會依法處分。土地是農(nóng)業(yè)的根本，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，與之相關的資源問題必應作為重中之重。否則，視土地為命根的農(nóng)民必將失去更多。參照根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》的第三條的有關規(guī)定。筆者注。
①筆者，近日又一次參觀了著名戰(zhàn)役紀念館，看到領袖對農(nóng)民的評價“淮海戰(zhàn)役是山東農(nóng)民用小車推出來的”。對此，筆者站在獨輪車前，看到車身留有血痕和彈孔，仿佛看到農(nóng)民俯首推車，忙于支前的情形。今天，在我們學習保先的同時，在保障農(nóng)民權益方面，我們面對先烈還能說什么呢？筆者注。
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