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試論“一國兩制”下的中國國際法主體資格
試論“一國兩制”下的中國國際法主體資格倪學偉
“一國兩制”構想因香港、澳門的順利回歸而部分地變?yōu)楝F實，海峽兩岸的和平統(tǒng)一也必將在“一國兩制”的框架下得以實現。當港、澳、臺在“一國兩制”下實現與祖國的統(tǒng)一，港、澳、臺地區(qū)設立特別行政區(qū)、享有高度的自治權之時，中國的國家主權是否受到限制或分割？中國的國際法主體資格有何變化？港、澳、臺地區(qū)在國際法上的地位又如何？本文將運用現代國際法的基本原理對這些問題作一初步的探析。
一、港、澳、臺問題的由來
香港包括香港島、九龍和新界，總面積為1076平方公里。1840年至1842年，英國發(fā)動了侵略中國的第一次鴉片戰(zhàn)爭，并于1842年8月29日強迫清政府在英國炮艦上簽訂了中國歷史上第一個不平等條約《南京條約》（又稱《江寧條約》），除給予英國賠款和“五口通商”之外，還規(guī)定：“因大英商船遠路涉洋，往往有損壞須修補者，自應給予沿海一處，以便修船及存守所用物料。今大皇帝準將香港一島給予大英君主暨嗣后世襲主位者常遠居守主掌，任便立法治理�！保�1） 從而將香港島永久割讓給英國。1856年至1860年，英國發(fā)動了第二次鴉片戰(zhàn)爭，趁占領北京之機，于1860年再次強迫清政府簽訂城下之盟《北京條約》（即《中英續(xù)增條約九款》），將香港島對面九龍半島南端的尖沙嘴區(qū)（即今界限街以南的九龍）割讓給英國。1894年中日甲午戰(zhàn)爭以后，各帝國主義國家掀起了瓜分中國的狂潮，1898年英國又強迫清政府簽訂了《中英展拓香港界址專條》，其中規(guī)定：“今中英兩政府議定大略，按照粘附地圖，展擴英界，作新租之地�！跃攀拍隇橄奁�。”（2） 英國據此強行租借了深圳河以南、界限街以北，面積為975.1平方公里的新界地區(qū)。由此可見，香港是英國以軍事力量支持外交手段，強迫清政府簽訂不平等條約而占領的，香港問題屬于中國與英國之間的問題。辛亥革命以后的歷屆中國政府都不承認關于香港問題的三個不平等條約。1943年，國民黨政府曾與英國政府談判解決新界問題，但終因國力衰微和國民黨忙于打內戰(zhàn)而貽誤了解決問題的時機。新中國成立后，對香港問題的基本立場是：不承認三個不平等條約，香港是中國的領土，在適當的時機通過和平談判解決這一歷史領土遺留問題，在未解決之前，維持現狀。改革開放以后，鄧小平集全黨和全國人民的智慧，運用馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義原理，針對臺灣問題而提出了“一個國家，兩種制度”的設想，并把這一設想首先運用于解決香港問題。在“一國兩制”設想指導下，中英兩國經過艱苦談判，于1984年12月19日在北京正式簽署了《中英關于香港問題的聯合聲明》，1985年5月27日中英兩國在北京互換批準書，宣告該聯合聲明正式生效。1990年4月4日，第七屆全國人大第三次會議通過并頒布了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，使“一國兩制”的偉大構想和國家關于香港的各項方針、政策具體化、條文化、法律化，為香港的平穩(wěn)過渡、順利回歸、民主自由、繁榮穩(wěn)定奠定了堅實的法律基礎。1997年7月1日，中英兩國在香港順利進行了政權交接，中國在155年之后恢復了對香港行使主權。
澳門由澳門半島、凼仔島和路環(huán)島三部分組成。1553年（明嘉靖三十二年），葡萄牙殖民者以舟觸風濤、需涼曬水浸貢物為由，強行租借濠境（即澳門半島）。1557年，葡人通過賄賂中國地方官員得以在澳門半島定居，并每年向澳門的管轄縣廣東香山縣繳納地租。自1849年開始，葡萄牙人趁清政府戰(zhàn)敗之機，趕走清駐澳官員，拒絕向當地政府繳稅，并相繼侵占了澳門半島南面的凼仔島和路環(huán)島。1887年，清政府先后在里斯本和北京與葡萄牙簽訂了《中葡會議草約》和《中葡北京條約》，規(guī)定“葡國永駐、管理澳門以及屬澳之地，與葡國治理他處無異”，同時又規(guī)定，“若未經中國首肯，則葡國永不得將澳地讓與他國”（3） ，但雙方始終未就澳門的界址達成協議。1955年，葡萄牙頒布“澳門海外省組織法”，稱澳門為葡萄牙的一個省，并宣布要舉行澳門開埠400周年紀念活動，因中國提出強烈抗議才使這一非法活動未能舉行。1974年葡萄牙發(fā)生軍事政變后，重新確定澳門是“葡萄牙管轄下的中國領土”。1979年2月中葡建交，雙方就澳門主權問題達成諒解。1986年7月1日至1987年3月23日，中葡雙方就澳門問題在友好、和諧的氣氛中舉行了四輪會談，1987年4月13日，雙方在北京簽署《中葡關于澳門問題的聯合聲明》，中國將于1999年12月20日恢復對澳門行使主權。全國人大于1993年3月31日通過《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，為澳門的順利回歸奠定了法律基礎�！肮鈽s99”后，澳門順利回歸。
臺灣自古以來就是中國的領土。1895年（清光緒二十一年），李鴻章赴日本簽訂了喪權辱國的《中日馬關條約》。該條約規(guī)定“割奉天沿邊及臺灣一省，補兵餉二萬萬兩及通商蘇、杭，任機器洋貨流行內地，免其厘稅等款”（4） 。其后，臺灣被日本占領達半個世紀之久。第二次世界大戰(zhàn)結束以后，根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》的規(guī)定，剝奪了日本自第一次世界大戰(zhàn)以來在太平洋上奪得或占領的一切島嶼，把日本竊取的中國領土臺灣、澎湖列島等歸還給中國，臺灣光復。目前的臺灣問題是國內戰(zhàn)爭遺留下來的問題，完全屬于中國的內政。海峽兩岸的分裂局面是包括臺灣同胞在內的全體中國人民所不愿見到的，由大陸去臺的國民黨元老于佑任先生曾寫到：“葬我于高山之上兮，望我大陸；大陸不可見兮，只有痛哭。葬我于高山之上兮，望我故鄉(xiāng)；故鄉(xiāng)不可見兮，永不能忘；天蒼蒼，野茫茫；山之上，國有殤！”渴望統(tǒng)一的悲愴心聲振聾發(fā)聵。對如何解決臺灣問題，我們經歷了從武力“解放臺灣”到和平統(tǒng)一祖國的發(fā)展過程。1978年11月，鄧小平在接見美國華盛頓郵報記者羅伯瓦克時，對解決臺灣問題提出了一種前所未有的構想，即“和平統(tǒng)一實現以后，臺灣可以保持非社會主義的經濟和社會制度�！保�5） 鄧小平的“一個國家，兩種制度”的思想針對臺灣問題首次被提了出來。
二、港、澳、臺地區(qū)“一國兩制”下的高度自治
《中華人民共和國憲法》第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定�！边@是“一國兩制”的憲法根據與保證。全國人大根據《憲法》的這一規(guī)定制定了香港、澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定了一國兩制、港人治港、澳人治澳、高度自治的原則，使香港、澳門特別行政區(qū)的地位有了憲法性法律的保障。
《香港特別行政區(qū)基本法》被鄧小平譽為是“一部具有歷史意義和國際意義的法律”、“一個具有創(chuàng)造性的杰作�！保�6） 《基本法》第2條規(guī)定：“全國人民代表大會授權香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”根據這一規(guī)定，香港特別行政區(qū)的高度自治主要體現在下述幾個方面：
1、行政管理權。行政管理權是香港特別行政區(qū)依照基本法的規(guī)定，自行處理其行政事務的權力，主要內容有：政策制定權、發(fā)布行政命令權、人事任免權、社會治安管理權、財政金融和貿易的獨立和管理權、貨幣發(fā)行權、批租土地權和土地管理權、航運和民用航空管理權、對科技文化教育體育的管理權、社
會福利和勞工管理權、中央政府委托和同意的對外事務權。
2、立法權。香港特別行政區(qū)設置立法會，立法會享有依照法定程序獨立地制定、修改和廢除法律的權力，可根據基本法制定和修改在香港地區(qū)實施的《刑法》、《行政法》、《民法》、《商法》、《訴訟法》等法律。全國性法律除《外交特權與豁免條例》、《領事特權與豁免條例》、《領海及毗連區(qū)法》、《國旗法》、《國籍法》等之外，不在香港地區(qū)施行。香港特別行政區(qū)立法會制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案，備案不影響法律的效力。全國人民代表會常務委員會在征詢其所屬機構香港特別行政區(qū)基本法委員會后，如果認為香港特別行政區(qū)立法會制定的任何法律不符合基本法規(guī)定的，可將有關法律發(fā)回，但不作修改，被發(fā)回的法律即行失效，除香港特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，該失效的法律無溯及力。此外，立法會還可行使以下權力：根據政府提案，審核、通過財政預算；批準稅收和公共開支；聽取行政長官的施政報告并進行辯論；同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免；接受香港居民申訴并作出處理；對行政長官提出彈劾案等等。
3、獨立的司法權和終審權。香港特別行政區(qū)設立裁判署法庭和其他專門法庭、區(qū)域法院、高等法院、終審法院。原來在香港實行的司法體制，除由于設置終審法院有所變化外，均予以保留。獨立的司法權是指香港特別行政區(qū)法院對各種案件進行獨立審判的權力，終審權是指法院享有的對最終一級的判決不能再上訴的審判權，終審權屬于香港特別行政區(qū)終審法院。香港特別行政區(qū)司法機關不受最高人民法院的監(jiān)督和指導，但可同全國其他地區(qū)的司法機關通過協商依法相互提供司法協助和進行司法方面的聯系。香港在英國的殖民統(tǒng)治之下從未享有過終審權，香港的案件要在英國的樞密院進行終審，《香港特別行政區(qū)基本法》賦予香港終審權，這是香港特別行政區(qū)自治權的重要組成部分，也是香港特別行政區(qū)司法體制的一個顯著特點。
香港特別行政區(qū)的高度自治除了有《憲法》和憲法性文件《香港特別行政區(qū)基本法》的保障外，還有“港人治港”原則的保障�！案廴酥胃邸本褪侵敢蓯圩鎳�、愛香港的香港人治理香港，中央政府不派行政人員去管理香港�！案廴酥胃邸笔恰耙粐鴥芍啤钡木唧w體現，也是香港實行高度自治的必然要求。“港人治港”的具體體現是：（1）香港特別行政區(qū)的行政機關和立法機關由香港永久性居民依照基本法有關規(guī)定組成。（2）香港特別行政區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。根據全國人民代表大會確定的名額和代表產生辦法，由香港特別行政區(qū)居民中的中國公民在香港選出香港特別行政區(qū)的全國人民代表大會代表，參加國家最高權力機關的工作。（3）香港特別行政區(qū)立法會由在外國無居留權的香港特別行政區(qū)永久居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特別行政區(qū)永久性居民和在外國有居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民可以當選為香港特別行政區(qū)立法會議員，其所占比例不得超過立法會議員的20%。（4）香港特別行政區(qū)立法會主席由年滿40周歲，在香港通常居住連續(xù)滿20年并在外國無居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔任。（5）香港特別行政區(qū)終審法院和高等法院的首席法官，應由在外國無居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔任。（6）香港特別行政區(qū)的行政長官由年滿40周歲，在香港通常居住連續(xù)滿20年并在外國無居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔任。（7）香港特別行政區(qū)機關的主要官員，如各司司長、副司長、各局局長、廉政專員、審計署署長、警務處處長、入境事務處處長、海關關長等，應由在香港通常居住連續(xù)滿15年并在外國無居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔任。
根據1993年3月31日第八屆全國人大第一次會議通過的《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)也享有類似于香港的高度自治權，即“澳人治澳、高度自治”。臺灣與港、澳地區(qū)的情況有所不同，按照鄧小平的設想，臺灣回歸祖國以后，將享有比港、澳更高的自治權，“就是除了解決香港問題的這些政策可以用于臺灣問題以外，還允許臺灣保留自己的軍隊。”（7） 海峽兩岸的統(tǒng)一不是大陸把臺灣吃掉，也不是臺灣把大陸吃掉，“祖國統(tǒng)一后，臺灣特別行政區(qū)可以有自己的獨立性，可以實行同大陸不同的制度。司法獨立，終審權不須到北京。臺灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅。大陸不派人駐臺，不僅軍隊不去，行政人員也不去。臺灣的黨、政、軍等系統(tǒng)，都由臺灣自己來管。中央政府還要給臺灣留出名額。”（8） 未來的臺灣特別行政區(qū)所享有的這種高度自治權是高度自治之至極，世界上不可能有比這種高度自治更高的“自治”了，若有更高的“自治”，即成為一個主權國家，而不是主權國家之下的地方政府了。
三、“一國兩制”與中國的國際法主體資格
國際法主體資格是指國際法主體的法律人格或國際人格，即國際法主體“本身享有國際法上所確定的權利、義務或權力，而且，一般地說，享有在國際上直接或通過另一個國家（如在被保護國家的情形下）間接行為的能力”。“正是各國通常所具有的權利、義務和權力合在一起，才被認為構成最完全的國際人格�！保�9） 中國的國際法主體資格是指中國的法律人格或國際人格。中國作為一個獨立的主權國家，具有獨立參加國際關系并直接承受國際法規(guī)范所確定的權利和義務的權利能力和行為能力。
按照國際法的有關理論，國家作為國際法的主體必須同時具備四個要素，即定居的居民、確定的領土、一定的政權組織形式和主權，缺少其中任何一個要素都不構成國際法意義上的國家，不具有國際法主體資格。在構成國家的四個要素中，最重要的一個要素就是主權。主權是國家最本質的屬性和最根本的特征，是指一個國家獨立自主地處理自己的對內對外事務而不受其他國家任何形式的干涉和侵犯的最高權力。1577年法國政治思想家布丹在《論共和國》一書中首次提出了主權概念，1762年，法國啟蒙主義思想家盧梭在《社會契約論》一書中提出了人民主權學說，主張主權具有三大原則，即不可轉讓和分割、完全絕對和神圣、完全不可侵犯，進而得出了建立共和國的結論。國家主權原則是現代國際法的基本原則，主權是指國家的自主權和獨立權，“它既是法律上的權利，接受國際法的調整，又是國家最重要的屬性，不依法律規(guī)定而存在，并可以作為法律權利的淵源和解釋；它既是一國的最高權和專屬權，又可以與廣泛的具體權利相聯系�！保�10） 國家主權不能被非法地分割和限制，也不受他國主權的分割和限制。針對香港的主權問題，鄧小平曾一針見血地指出：“中國在這個問題上沒有回旋余地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題�！保�11） 從國際法的角度講，中國對香港擁有主權是無可爭辯的，有關割讓和強租香港的三個不平等條約自始沒有法律效力，英國從來不曾在法律上合法地擁有過香港的主權。因此，中英之間有關香港的移交絕不可能是主權的移交，而只能是香港地方政權的移交，中國方面是正義地恢復對香港行使主權，而英國則是把香港交還給中國。中國對澳門擁有主權的事實，在中葡兩國建交之前就已多次得到葡國政府的承認。臺灣的地位早有《開羅宣言》和《波茨坦公告》的規(guī)定，1945年國民黨政府光復臺灣就是在“中國領土”的名義下進行的，“臺灣是中國領土的一部分”得到了所有與中國建交的國家的承認。
“一國兩制”之下的香港繼續(xù)保
持資本主義制度和生活方式50年不變，實行“港人治港、高度自治”，但同時香港又是中央人民政府管轄下的一個地方行政區(qū)域，凡屬于國家主權、領土完整和國家整體利益范圍內的事務必須由中央管理，香港無權對這類事務進行“自治”。具體說來，就是國防權和外交權必須由中央政府行使。中國有權在香港駐軍，“除了在香港駐軍外，中國還有什么能夠體現對香港行使主權呢？”（12） 外交權是指有關國家機關和官員為處理國家間的相互關系而以國家的名義行使的談判、訪問、交涉、參加國際會議和國際組織、締結國際條約等權力。香港特別行政區(qū)政府不擁有這種外交權，外交權由中央政府獨享，這關系到中國的主權統(tǒng)一問題。但是，香港特別行政區(qū)可以根據中央政府的授權，自行處理有關的對外事務，如在經濟、貿易、金融、航運、文化、體育等領域，可以“中國香港”名義，單獨同世界各國、各地區(qū)及有關國際組織保持和發(fā)展關系，簽訂和履行有關協議。按照《澳門特別行政區(qū)基本法》的有關規(guī)定，除國防、外交權由中央政府行使外，澳門特別行政區(qū)政府也享有與香港特別行政區(qū)政府基本相同的高度自治權�；谂_灣的特殊現實狀況，臺灣除了享有與港、澳地區(qū)相同的高度自治權外，還可以有自己的軍隊。但是，統(tǒng)一后的臺灣不享有外交權，在國際上代表中國的只能是中華人民共和國。總之，按照“一國兩制”統(tǒng)一祖國后，港、澳、臺地區(qū)享有高度自治的行政權、立法權、司法獨立權和終審權，但這些權力并不是港、澳、臺地區(qū)所固有的，不是也不可能是基于主權而自動產生的，而是中國的國內法《中華人民共和國憲法》及憲法性文件港、澳、臺特別行政區(qū)基本法賦予的，且都不擁有外交權，不能在國際上代表中國，因此，港、澳、臺地區(qū)不具有獨立的國際人格，不是國際法上的“國際人格者”，不具有國際法主體資格。
在港、澳、臺地區(qū)回歸祖國以后，中國仍然是單一制國家，中國并不因港、澳、臺地區(qū)的高度自治而變成聯邦制國家或邦聯制國家。在憲法和國際法學中，根據國家結構形式不同，把國家區(qū)分為單一制國家和復合制國家。復合制國家又包括了政合國、君合國、聯邦和邦聯四種情況。單一制國家是指全國只有一部憲法、一個最高權力機關和行政機關，在對外關系上由中央政府代表國家參加國際法律關系，地方政府的權限由中央政府授予，沒有獨立的國防權和外交權。復合國是指兩個以上的國家根據條約組成的國家聯合。政合國和君合國在現代國際社會中已不存在。聯邦是復合國的典型形式，美國、德國、俄羅斯等都是聯邦制國家，其特點是除聯邦憲法外，組成聯邦的各成員邦或州也有自己的憲法，聯邦政府的權力是地方政府讓予的，地方政府有較大的內政自主權，但國防權和外交權由聯邦政府行使。一般而言，單一制國家地方政府的權力小于聯邦制國家的地方政府。邦聯是根據條約組成的松散的國家聯合形式，各成員國是主權國家，邦聯本身不具有國際人格。（13） 在“一國兩制”付諸實踐以后，港、澳、臺特別行政區(qū)政府所擁有的權力將遠遠大于聯邦制地方政府所能擁有的權力，如自行發(fā)行貨幣權、財政和稅收獨立而不上交中央政府權、案件終審權等，這些權力并不是港、澳、臺地方政府固有的，而是中央政府根據《憲法》和港、澳、臺特別行政區(qū)基本法賦予的。美國著名法學家威羅貝曾指出：“在理論上，國家可以在任何程度上將其權力的行使委托給其他公共的團體，或甚至給其他國家；因此，在事實上，它可能只保留極少一些余下活動歸其自己指揮，而還不損害其主權。國家在本質上的統(tǒng)一性因而不受破壞。”（14） 所以，中央政府通過授權而使港、澳、臺地區(qū)享有高度自治權，這是一種主權權利的國內自我分割和限制，從本質上講屬于國家的主權行為，中國仍然是單一制的主權國家。港、澳、臺地區(qū)的高度自治表明，“一國兩制”下的中國是單一制的國家，同時又帶有復合制國家的某些特征。在這種情形之下，中國的國家主權并未受到非法的限制或分割，因為“主權主要是國內憲法權力和權威的問題，這種權力和權威被認為是國內最高的、原始的權力，具有國家內的排它性職權。”（15） 在國際法上，中國是一個獨立自主的具有完全主權的國家，中國是國際法上的“國際人格者”，具有完全的國際法主體資格。
注釋：
1《中外舊約章匯編》第一冊，三聯書店1957年第一版，第31頁。
2《中外舊約章匯編》第一冊，三聯書店1957年第一版，第769頁。
3參見趙理海著：《當代國際法問題》，中國法制出版社1993年版，第94頁。
4轉引自宋強等著：《中國還是能說不》，中國文聯出版社1996年版，第296頁。
5《迎接歷史的新紀元》，北京師范大學出版社1992年版，第321頁。
6《鄧小平文選》第三卷，第352頁。
7《鄧小平文選》第三卷，第86頁。
8《鄧小平文選》第三卷，第30頁。
9[英]詹寧斯、瓦茨修訂，王鐵崖等譯：《奧本海國際法（第一卷第一分冊）》，中國大百科全書出版社1995年版，第91頁。
10翟玉成：《論國際法上主權問題的發(fā)展趨勢》，載《法學評論》1997年第3期，第2頁。
11《鄧小平文選》第三卷，第12頁。
12《鄧小平文選》第三卷，第75頁。
13參見《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社1984年版，第249、375至376頁。
14 [美]威羅貝：《國家的性質的研究》，轉引自鄧正來編：《王鐵崖文選》，中國政法大學出版社1993年版，第366頁。
15 [英]詹寧斯、瓦茨修訂，王鐵崖等譯：《奧本海國際法（第一卷第一分冊）》，中國大百科全書出版社1995年版，第94頁。
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