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行政裁決在行政訴訟中是否可訴
行政裁決在行政訴訟中是否可訴
李文閣
行政訴訟與民事訴訟有著千絲萬縷的聯(lián)系，基于行政裁決引出的行政爭議與民事爭議的邊界模糊不清，導(dǎo)致行政訴訟與民事訴訟關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。為厘清行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系，現(xiàn)就“行政裁決”在行政訴訟中的可訴性問題作如下探討。
行政裁決的概念
什么是行政裁決？我國行政法理論通說認(rèn)為，行政裁決是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對(duì)特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為。
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)分工進(jìn)一步細(xì)化，利益多元化和個(gè)性化日益突出，導(dǎo)致社會(huì)生活中平等主體之間發(fā)生的權(quán)益糾紛大量增多，這些民事糾紛都推給法院是不現(xiàn)實(shí)的。在我國改革開放以來制定的法律中，共有20部左右的法律規(guī)定了行政裁決制度，如土地管理法、森林法、草原法、水法、專利法、商標(biāo)法等。如土地管理法第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀�！蔽覈姓▽W(xué)者普遍認(rèn)為，人民政府處理當(dāng)事人之間的土地權(quán)屬爭議，屬于典型的行政裁決制度。
對(duì)行政裁決救濟(jì)途徑的兩種意見
土地管理法只規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴”，并沒有規(guī)定提起何種訴訟。對(duì)行政裁決以何種訴訟形式向當(dāng)事人提供救濟(jì)，目前司法實(shí)踐并不統(tǒng)一，且學(xué)界意見各異，有以下兩種截然不同的觀點(diǎn)：
一、提起民事訴訟。理由是平等主體之間基于土地所有權(quán)或者使用權(quán)發(fā)生的爭議屬于民事爭議，有關(guān)政府的處理決定只屬于調(diào)解的性質(zhì)而不具有執(zhí)行力，所以當(dāng)事人對(duì)此決定不服的，可以就原爭議向法院提起民事訴訟，以解決他們之間的糾紛。此種觀點(diǎn)依據(jù)如下：
第一，1992年1月31日《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于正確理解和執(zhí)行<環(huán)境保護(hù)法>第四十一條第二款的答復(fù)》中提到，因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)環(huán)境保護(hù)法第41條第2款的規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，對(duì)因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛所作的處理，當(dāng)事人不服的，可以向法院提起民事訴訟，但這是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟。
第二，最高人民法院1993年關(guān)于《如何處理經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知》中規(guī)定，當(dāng)事人不服鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)民間糾紛所作的處理決定而向法院起訴的，法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件依法受理，以原糾紛的雙方為案件當(dāng)事人。
第三，最高人民法院于2009年發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第8條規(guī)定，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事爭議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭議向法院起訴的，由法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，法院在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí)，可對(duì)其中的民事爭議一并審理，并在作出行政判決的同時(shí)，依法對(duì)當(dāng)事人之間的民事爭議一并作出民事判決。
經(jīng)過簡單梳理，多數(shù)行政裁決均如土地管理法那樣沒有明確當(dāng)事人可以提起何種訴訟，所以司法解釋的上述規(guī)定實(shí)際是傾向于對(duì)行政裁決種類中多數(shù)的行政裁決不服的，可以就原糾紛向法院提起民事訴訟。僅有極個(gè)別法律明確規(guī)定對(duì)行政裁決不服的可以提起行政訴訟，如專利法第60條的規(guī)定。
二、提起行政訴訟。理由是行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！倍姓脹Q屬于具體行政行為，當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，當(dāng)然可以向法院提起行政訴訟。此種觀點(diǎn)依據(jù)如下：
第一，2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理�！�2009年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》規(guī)定：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時(shí)，可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉�！睆囊陨弦�(guī)定可以看出，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事爭議所作的裁決不服，可以向法院提起行政訴訟。
第二，2009年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第6條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理�！币陨纤痉ń忉尩囊�(guī)定，明確了土地管理法第16條所提起的訴訟屬于行政訴訟。
完善救濟(jì)途徑的思考
對(duì)行政裁決不服，當(dāng)事人到底是提起行政訴訟，還是以原民事爭議向法院提起民事訴訟，至今沒有一致的觀點(diǎn)。行政裁決是否應(yīng)當(dāng)列入行政訴訟的受案范圍，可以借鑒日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的公害糾紛行政處理制度。
一、日本的公害糾紛行政處理制度。上世紀(jì)五六十年代，日本環(huán)境公害問題嚴(yán)重，糾紛也日益增多，法院受理的公害案件數(shù)量與日俱增。但是因?yàn)榉ㄔ簩徖碇芷陂L，且訴訟成本高，為在訴訟之外尋找一條解決公害糾紛的途徑，1970年日本國會(huì)通過了《公害糾紛處理法》和《公害等協(xié)調(diào)委員會(huì)設(shè)置法》，為行政機(jī)關(guān)調(diào)解、處理公害糾紛提供了法律依據(jù)。
機(jī)構(gòu)設(shè)置。日本在總務(wù)省下設(shè)“公害等協(xié)調(diào)委員會(huì)”（下稱“公調(diào)會(huì)”）�！肮{(diào)會(huì)”作為總務(wù)省的直屬機(jī)構(gòu)，按照日本行政組織法第3條的規(guī)定，其是具有準(zhǔn)司法權(quán)的行政委員會(huì)，不受內(nèi)閣和其他行政機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)督，獨(dú)立處理案件。地方的都道府縣設(shè)置公害審查會(huì)（下稱“公審會(huì)”）。公審會(huì)與公調(diào)會(huì)沒有上下級(jí)關(guān)系。
行政解決公害糾紛的方式。根據(jù)《公害糾紛處理法》，行政解決公害糾紛的方式包括：斡旋、調(diào)停、仲裁和裁決。其中，裁決僅限于公調(diào)會(huì)有此權(quán)力。裁決是由公調(diào)會(huì)的3名或5名委員組成的裁決委員會(huì)，對(duì)屬于民事糾紛的公害糾紛中一方當(dāng)事人的行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系，或者一方當(dāng)事人所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，作出法律判斷，以此解決糾紛的方法。裁決分為“原因裁決”和“責(zé)任裁決”。
“原因裁決”是應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，對(duì)加害行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系作出裁決。但基于原因裁決只是對(duì)因果關(guān)系作出官方判斷，并非確定當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，所以多數(shù)情況下，需借助已明晰的因果關(guān)系而由雙方當(dāng)事人通過協(xié)商、調(diào)�；蛘叻ㄔ涸V訟的途徑解決是否承擔(dān)賠償責(zé)任及賠償?shù)臄?shù)額。需要說明的是，原因裁決不具有法律約束力，當(dāng)事人對(duì)原因裁決不服，不能以公調(diào)會(huì)為被告，向法院提起抗告訴訟（行政訴訟），而是應(yīng)就原糾紛以對(duì)方當(dāng)事人為被告向法院提起民事訴訟，法院對(duì)因果關(guān)系可以重新作出判斷，并判決是否承擔(dān)賠償責(zé)任及賠償數(shù)額。
“責(zé)任裁決”是對(duì)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任以及賠償金額糾紛的裁決。需要說明的是，責(zé)任裁決沒有最終的執(zhí)行力，當(dāng)事人不能以公調(diào)會(huì)為被告向法院提起行政訴訟，而是在裁決書正本送達(dá)雙方當(dāng)事人之日起30日內(nèi)，一方當(dāng)事人不服的，可以就原糾紛向法院提起民事訴訟。但如果雙方當(dāng)事人在30日內(nèi)沒有提起訴訟的，則該裁決所確定的賠償內(nèi)容視為雙方當(dāng)事人達(dá)成的合意。一方當(dāng)事人不履行的，公調(diào)會(huì)可以對(duì)其發(fā)出“勸告”。1970年以來，對(duì)公調(diào)會(huì)作出的責(zé)任裁決共有800多起案件，公調(diào)會(huì)只對(duì)其中的5起案件的當(dāng)事人發(fā)出過勸告，發(fā)出勸告后也得到了履行。
二、我國臺(tái)灣地區(qū)的公害糾紛處理法。該法制定于1992年，對(duì)公害糾紛有兩種處理方式，即調(diào)處和裁決。其中當(dāng)事人對(duì)裁決不服，可以在裁決書送達(dá)后二十日內(nèi)向法院就同一事件提起民事訴訟。如果當(dāng)事人在二十日內(nèi)未向法院提起民事訴訟，視為雙方當(dāng)事人依裁決書達(dá)成合意。裁決委員會(huì)于前項(xiàng)期間屆滿后七日內(nèi)將裁決書送請(qǐng)管轄法院審核。法院核定后，該裁決書與判決書具有同一效力。所謂“同一效力”，一是指當(dāng)事人不得另行起訴；二是指該裁決書產(chǎn)生執(zhí)行力，權(quán)利人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
通過上述公害糾紛行政處理制度的介紹可以看出，作為服務(wù)型的政府應(yīng)對(duì)日趨增多的環(huán)境侵權(quán)提供解決糾紛的途徑。從日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐來看，以行政裁決的形式解決公害糾紛，只是政府提供的一種服務(wù)，從表象上來看，行政裁決確實(shí)屬于具體行政行為，但其效力與行政處罰決定、行政許可決定具有天壤之別。行政裁決的對(duì)象是平等主體之間的民事爭議，關(guān)于侵權(quán)行為是否構(gòu)成以及損害賠償?shù)臄?shù)額，只有法院通過民事訴訟程序，即通過嚴(yán)格的舉證、質(zhì)證程序才能最終確認(rèn)，也就是說司法程序是維護(hù)社會(huì)公平正義的最終屏障。因此，行政裁決沒有最終的確定力和執(zhí)行力，當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服，可以就原糾紛向法院提起民事訴訟，而不能以作出行政裁決的機(jī)關(guān)為被告，向法院提起行政訴訟。
不能不提的還有日本行政訴訟法規(guī)定的“當(dāng)事人訴訟制度”。(325224.com)以行政機(jī)關(guān)對(duì)拆遷安置補(bǔ)償所作出的裁決為例，如果當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服，應(yīng)以對(duì)方當(dāng)事人為被告向法院提起訴訟。法院在審理時(shí)適用民事訴訟程序，可以作出給付、確認(rèn)或變更的判決。同時(shí)，作出裁決的行政機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟，法院的判決對(duì)行政機(jī)關(guān)有拘束力，行政機(jī)關(guān)必須服從。需要說明的是，日本的法院不分普通法院和行政法院，“當(dāng)事人訴訟”雖然規(guī)定在日本的行政訴訟法中，但卻是民事訴訟。
基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，我國理論界和實(shí)務(wù)界一些同志主張對(duì)行政裁決不服可以提起行政訴訟的觀點(diǎn)是不成立的。由于對(duì)行政裁決的效力問題存在模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致“行民交叉”案件大量存在。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”按照以上規(guī)定，允許當(dāng)事人對(duì)行政裁決提起行政訴訟，只是應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以一并處理民事爭議。但如果當(dāng)事人沒有提出一并處理民事爭議的請(qǐng)求，是否允許當(dāng)事人另外就民事爭議提起民事訴訟呢？當(dāng)然可以。這就出現(xiàn)了當(dāng)事人為實(shí)質(zhì)解決民事爭議而提起了兩起訴訟，怎么解決“行民交叉”問題？對(duì)此，應(yīng)借鑒日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，在行政訴訟法中明確規(guī)定：平等主體之間的民事爭議的一方當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的裁決不服向法院提起行政訴訟的，法院不予受理，告知原告向法院提起民事訴訟。這種設(shè)計(jì)，也與民訴法第124條的規(guī)定有異曲同工之處。
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